中国出生人口性别比偏高问题的政策回应与效果

——兼论县级层面社会政策协调的探索与启示

宋健

　　本文载于《人口研究》2009年第4期

　　「内容摘要」本文运用社会性别视角，审视我国出生人口性别比严重失常、长期居高背景下的中国现行社会政策，认为社会政策缺少社会性别视角、彼此不协调、配套政策不足以及可操作性差，是出生人口性别比问题治理低效的主要原因。通过实验县的调研干预，本文还发现，具有强烈“男孩偏好”的乡规民约对于中国的社会政策起着抵触和消解作用，而县级政府通过创新性的机制建设和制度建设具有综合协调各项社会政策的能力。

　　关键词：出生人口性别比；社会政策；社会性别

　　「作者简介」宋健，中国人民大学人口与发展研究中心副教授。北京：100872

　　*本论文基于福特基金资助、国家人口计生委委托的《中国社会政策协调与社会性别平等促进》项目，项目组成员包括杨菊华、周祝平、马乐娟、何蕾、陶涛、徐萍。感谢翟振武、刘爽、李慧英、李洪涛、冯媛对项目的支持与建议，感谢莫丽霞和福建省安溪县对项目工作的支持。

　　1问题的提出

　　20世纪80年代以来，在低生育率背景下，中国出生人口性别比持续上升，而且波及范围越来越广泛，这一现象已经成为中国在21世纪面临的最严峻挑战之一。其所带来的人口性别结构失衡将使中国在未来的发展中面临巨大的社会风险，对构建和谐社会造成严重威胁，负面结果具体表现为以淘汰女性胎儿为主的选择性人工流产（李涌平，1993；顾宝昌等，1996；楚军红，2000）使女婴生命权遭到威胁的现实，以及婚龄期男女比例失调造成的婚姻挤压或“光棍”问题（Tuljapurkar et al ，1995；郭志刚等，2000；Banister，2004）等。

　　出生人口性别比偏高的背后蕴涵着深刻、复杂的社会、经济和文化动因（曾毅等，1993；刘爽，2009：66），其直接动因是大量育龄夫妇生育行为中存在的“男孩偏好”，根源则是社会性别不平等，是中国女性在经济能力、基本权益、生存条件、发展机会、社会评价等方面弱势地位的反映。

　　政策保障是提高妇女地位、促进社会性别平等的重要手段。长期以来，中国政府一贯倡导“男女平等”的基本原则，并通过建立和不断完善一系列政策法律体系维护女性在政治、经济、社会、文化等各个方面的平等权利。目前中国已初步建立了以《宪法》为基础，以《妇女权益保障法》为主体，包括国家各种法律法规、地方性法规和政府各部门行政规章在内的一整套保护妇女权益和促进社会性别平等的法律体系（国务院新闻办公室，2005）。针对出生人口性别比升高现象，中国政府还相应制定了各种相关政策法规，鼓励并支持了许多有关改善女孩生存环境的重要项目，采取了各种经济和社会的手段，开展了一系列的专项行动。然而全国出生人口性别比上升的趋势并没有得到有效遏制，人口抽样调查结果显示2008年中国的出生人口性别比已经进一步攀升至120.56（国家统计局，2009）。

　　为什么中国出生人口性别比日益升高的趋势难以扭转甚至得不到遏制？是什么原因阻碍了现行社会政策有效发挥作用？

　　2相关概念与研究方法

　　2.1社会性别视角与社会政策

　　社会性别区别于生理性别，由社会制度及个人社会化过程所决定。社会性别视角就是从影响男性和女性发展的角色、态度、思想、行为模式以及价值、关系、地位等方面的社会构架方式，来观察和思考社会问题，构建政策和实施战略（娄彬彬，2001）。社会性别视角是深刻认识社会性别关系、认识性别歧视、分析性别盲点的钥匙（张莹，2004）。

　　社会政策一般指国家为解决各种社会问题所采取的基本原则和方针，以社会问题为对象，以解决社会问题为出发点，目的在于通过社会政策的实施，使社会问题得到缓和或解决，使社会各组成部分之间能够协调发展，促使社会进步（王康，1988：251～252）。社会政策是公共政策的重要组成部分，对协调社会群体之间的利益关系、实现社会的良性运行和健康发展，有着其他社会因素不可替代的重要作用（李慧英，2002：1）。本文所界定的社会政策是包括法律在内的由国家以及政府各部门所制定的旨在解决社会问题、推动社会进步和增进民众福利的政策规定，涉及到多个领域，如教育、就业、婚姻家庭、资源分配等。

　　对社会性别与社会政策之间关系的研究在中国正逐渐引起重视。现有研究发现，虽然中国性别平等立法的制定早于发达国家，但是政策的调整和修改滞后；性别问题成为国家政策关注焦点的过程相对缓慢，一些性别政策缺失；同时，性别平等政策的制定与实施之间存在明显偏差，女性发展领域与其他领域公共政策性别取向上存在分离（李慧英，2002：284～293）。社会性别不平等现象反映在包括女性胎儿的生命机会、女童的生存、女性的教育机会、职业成就、家庭权力关系、���会地位等诸多方面（李树茁等，2006：196），严重影响女性的社会参与及贡献，也影响了女性与男性的均衡发展与和谐关系。但现有研究较少将出生人口性别比失衡现象与社会政策的不协调相联系。

　　2.2研究目的与研究方法

　　本文运用社会性别视角，审视我国出生人口性别比严重失常、长期居高背景下的中国现行社会政策，探寻影响社会政策作用有效发挥的可能性因素。目标是通过研究加深对社会政策与出生人口性别比失衡之间关系的认识，以便于消除性别歧视，推进社会性别平等，从根本上解决中国出生人口性别比偏高问题。

　　由于社会政策内部的复杂性，在不同层次、不同领域的政策之间，都有可能存在整体上不利于促进社会性别平等的因素。本文的研究假设是，从理论上看，有三方面的因素会使与社会性别相关的社会政策的作用受到制约：

　　（1）社会政策内容上存在社会性别视角盲视或短视的问题；

　　（2）社会政策之间存在相互冲突的条款；

　　（3）社会政策执行过程中存在可操作性不强或配套措施不完备的问题。

　　研究方法是文献研究和实验县调研干预并行。一方面，全面梳理中国现行社会性别相关社会政策，以促进社会性别平等为主线，审视社会政策之间的协调性，剖析各项社会政策不协调的内容和低效的原因；另一方面，选取国家人口计生委“关爱女孩”行动的试点县，进行县级层面的社会性别相关社会政策调研，从操作层面上揭示社会政策不协调问题，并通过干预探索解决这一问题的途径，同时探索社会政策与乡规民约等地方风俗的衔接和协调机制。

　　3社会性别视角下现行社会政策存在的主要问题

　　随着中国改革开放进程的深入，社会政策的重要性也日益彰显（邓伟志，2005）。在中国目前所颁布实施的大多数社会政策中，都体现了“男女平等”的基本原则。2005年，男女平等更是作为一项基本国策在我国法律中得以确立。

　　然而，中国实现社会性别平等的道路充满坎坷。在漫长的中国封建社会中，作为其基本道德原则和规范的“三纲五常”从根本上决定了人与人之间的不平等，其中“夫为妻纲”和对女性的“未嫁从父、既嫁从夫、夫死从子”的“三从四德”封建道德标准更是将女性置于男性的从属地位。尽管新中国成立以后，广大劳动妇女实现了前所未有的解放，但旧思想观念仍然根植于传统习俗中，并对当今社会产生着深刻的影响。加之以尚不完善的社会保障制度和仍不发达的社会生产方式，“男性偏好”不仅成为一种习惯，更成为一种现实的需要。另外，尽管政府各个部门出台了不少旨在促进社会性别平等的社会政策，但很多社会政策之间明显缺乏协调和系统性；各部门颁布的社会政策不仅相互阻隔，有些甚至彼此冲突，大大增加了社会政策的实施成本，严重影响了这些社会政策作用的有效发挥，也使逆转出生人口性别比持续大范围偏高的效果极其有限。国家层面的文献研究和县级层面的调研均发现，关于社会政策实施有效性的三条理论假设不同程度上都得到了验证。

　　3.1某些社会政策存在社会性别视角盲视或短视的问题

　　社会性别视角盲视指的是在制定相关社会政策时，没有考虑到政策内容与效果对于男性和女性可能带来的不同影响，尤其是会对女性权益带来潜在损害。如现行《中华人民共和国土地管理法》强调农村集体对土地的所有权和调整权①[如第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”；第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。第十四条规定“，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”]，其中“村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表”的决策机制虽然看似代表了大多数村民的意见，但是乡村社会中妇女的经济、政治地位相对较低，女性一般不是家庭户主，妇女几乎不参与村组的事务管理，也很少有代表家庭参与乡村决策的机会，即使有部分妇女参与了村组决策，人单力薄也很难发生影响。女性既不大可能作为土地承包方代表，也不大可能声明自己的土地权益。虽然《农村土地承包法》注意到了妇女承包土地的权益保障，原则上规定了男女平等的权利，以及妇女婚姻变动后的土地承包权利，指出对剥夺或侵害妇女土地权的行为要追究民事责任，但是其第十五条同样规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，土地承包是以一家一户的形式进行的，并没有涉及到个人的承包权利。农村女性在土地分配中作为权利主体的资格很难保证，土地承包经营权三十年不变的政策出台以后，妇女个人在享有共有权的土地上的权益更是在婚嫁迁徙过程中无法体现。现行政策的原则性规定、女性在农村权力结构中的边缘地位以及乡村习俗的影响，为实践中农村妇女在土地承包、土地征用补偿、安置补助费分配等问题上权益受到侵犯埋下了隐患。

　　社会性别视角短视指的是在政策制定当时是有利于女性权益保护的，但由于政策执行过程中的不可控性或政策规定修改的滞后性，政策实施效果却造成了女性权益的损害。前者如现行农村地区头胎生女孩的夫妻在间隔几年后可以生二胎的生育政策，其制定的初衷是照顾农村家庭需要男性劳动力的事实，给只生育了一个女儿的家庭增加一次生育的机会。“在我们国家，特别是在农村中，只有一个女儿的家庭困难比较多，这是从实际出发区别情况产生出来的政策。”“不是重男轻女”（彭？云，1997：322）。但在客观上，这种政策却暗含了儿子和女儿价值的不等，突出了男孩的重要性，默认甚至强化了“男孩偏好”的文化惯习（Greenhalgh ，1986），与“生男生女一样好”的政策宣传背道而驰，不利于农民生育观念的转变。更为严重的是，随着产前性别鉴定技术的发达和普及，利用这一政策的“性别条件性”和“间隔期”进行产前性别甄别和筛选以达到“儿女双全”目的的案例层出不穷，对出生性别比尤其是二孩及以上出生性别比的失衡现象一定程度上起到了雪上加霜的作用。

　　后者如男女不同龄退休的政策①[《中华人民共和国劳动保险条例》（1951年2月23日政务院通过）规定我国男性工人和职员退休年龄为60岁，女性工人和职员退休年龄为50岁。《国务院关于工人、职员退休处理暂行办法》（1958年2月9日公布）将全体“女职员”的退休年龄从50岁提高到55岁“，女工人”退休年龄还是50岁。1993年10月1日起实行的《国家公务员暂行条例》依然维持男60岁和女55岁的规定。《中华人民共和国劳动法》规定企业雇员退休、退职即可以享受退休待遇的年龄条件为“男职工年满60周岁，女职员年满55周岁，女工年满50周岁，连续工龄满10年”].虽然政策制定的初衷是考虑到当时工作劳动强度较大，女性家务劳动负担重，让女性提前退休实际上是一种“福利”，为的是保护女性劳动者。然而，随着社会经济的发展和人均预期寿命的延长，不仅两性的身体健康素质均大幅度提高，女性的平均预期寿命超过男性，而且生活条件的改善和社会服务业的发展也极大程度上将女性从繁重的家务劳动中解脱出来，男女退休年龄有别的退休政策客观上已经造成了性别间的经济、政治和社会权益的不平等。一方面，由于退休年龄、工作年限与退休金关系紧密②[《国务院关于颁发和的通知》（1978年6月2日发布）对男女工人的退休金计发标准是：“中华人民共和国成立以后参加革命工作，连续工龄满20年的，按本人标准工资的75%发给”。《国务院办公厅关于印发机关事业单位工资制度改革三个实施办法的通知》（1993年12月4日国办发）对男女干部的退休金的规定是：“退休人员的退休费，基础工资和工龄工资按本人原标准的全额计发，职务工资和级别工资按本人原标准的一定比例计发。其中，工作满35年的，职务工资、级别工资两项之和按88%计发；工作满30年不满35年的，两项之和按82%计发；工作满20年不满30年的，两项之和按75%计发。”]，对于同龄同期参加工作的男性和女性而言，仅仅由于退休年龄的不同，就会造成退休后待遇的差别（郑功成，2002：299～317；戎维莉，2004）；另一方面，提前退休使女性教育培训、职业发展和岗位晋升等方面的机会明显减少，很大程度上影响了女性参政议政及其他社会权力的实现，也制约了优秀女性人才的选拔。

　　3.2社会政策之间存在着相互冲突

　　由于不同政策在出台时制定者及制定部门之间、以及在执行政策过程中部门之间缺乏沟通和协调，导致政策的实施效果受到影响。其中平等性的“普惠制”政策与倾斜性的“优惠制”政策之间的冲突最为明显。

　　针对出生人口性别比偏高背后的社会、经济、文化动因，中国政府采取的最为重要的政策应对措施之一就是开展全国范围内的“婚育新风进万家活动”③[“婚育新风进万家活动”自1998年启动，中宣部等12部委于2005年10月12日下发《关于2006-2010年继续深入开展婚育新风进万家活动的意见》，以建设新型生育文化，促进生育文明；开展关爱女孩行动，促进社会性别平等；加强独生子女教育，提高人口素质；普及生殖健康知识，促进人的全面发展；倡导健康生活方式，促进社会文明进步为主要工作内容]和“关爱女孩行动”④[2003年，国家在出生性别比超过110的24个省的24个县区开展了“关爱女孩行动、综合治理出生人口性别比偏高问题”的试点工作。2005年国务院办公厅转发国家人口计生委等12个部门联合下发的《关于广泛开展关爱女孩行动，综合治理出生人口性别比偏高问题行动计划》（国办发[2005]59号），进一步在全国范围内深化和推广“关爱女孩”行动。2007年“关爱女孩行动”试点县被拓展为32个，遍及全国各省市自治区]，辅之以人口计划生育利益导向机制和奖励扶助制度⑤[根据《国务院办公厅转发人口计生委财政部关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作意见的通知》（国办发〔2004〕21号文件）和人口计生委财政部关于印发《农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点方案（试行）》（国人口发〔2004〕36号文件）的通知，从2004年开始，国家人口计生委和财政部共同组织实施了农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点，针对农村只有一个子女和两个女孩的计划生育家庭，对其在经济、子女就学、医疗保障等方面给予政策倾斜，是一种优惠政策]，以解决计划生育家庭尤其是农村计划生育女儿户家庭和贫困家庭的实际生活困难为原则，从经济上予以帮助和补贴，旨在改变群众“重男轻女”的传统生育文化和生育观念，提高女性的社会地位。这些政策的本质是倾斜性的“优惠制”政策，涉及到包括人口与计划生育、教育、医疗卫生、财政、劳动、社会保障等许多部门，也涉及到相关部门的许多政策。以教育相关政策为例，奖励扶助制度中广泛受到群众欢迎和效果较为明显的规定是对只有一个或两个女儿的家庭提供一定的优惠政策，包括女孩在小学和初中阶段的学费减免、高中入学考试加分等。这些向女孩家庭倾斜的政策不仅确实有利于改善农村部分计划生育家庭生活困难的状况，有利于增加和提高女孩的受教育机会，还有利于促进农民生育观念的转变。然而，从2007年开始，教育部门普遍对农村经济困难家庭的孩子实行“两免一补”政策①[《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发〔2003〕19号文件）中指出，建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，实行贫困生“两免一补”制度；提出到2007年争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”，努力做到不让学生因家庭经济困难而失学]（即免费提供教科书、免学杂费、补助寄宿生生活费），这是一项普惠政策，有利于义务教育的普及，对于促进每一个个体的教育福利、提高全民素质至关重要。但与此同时，这一政策也降低了群众抚养子女的成本，即使多生了孩子也不用担心子女在义务教育阶段的教育费用问题。事实上，通过成本计算，一些群众很可能宁愿交社会抚养费也要超生（秦仕连，2006）。

　　这两类政策虽然各自的出发点均无懈可击，最终结果也均有利于人口素质的提高和人民生活的改善，但其冲突的结果是造成了内耗，冲淡了奖励扶助制度的实施力度和利益导向作用的影响力，甚至冲击了计划生育政策的执行效果。

　　3.3社会政策执行过程中存在可操作性不强或配套措施不完备的问题

　　针对造成出生人口性别比升高的技术性因素，中国政府做出的一项重要的政策回应就是联合多部委开展“打击两非行动”，即对非法产前胎儿性别鉴定和非法性别选择性人工流产予以全国范围内的严厉打击，为此中央和地方政府的不同部门都相继出台了一系列的法律、法规和条例（见表1）。

　　然而，尽管从20世纪80年代中期以来就不断颁布一系列政策法规，但打击“两非”并未取得预期效果。其中违法鉴定胎儿性别的取证成为查处和打击“两非”案件的一大难题，虽然医院明文规定绝不允许进行胎儿性别鉴定，但通过熟人关系和通过隐讳的、暗示性的语言甚至手势进行胎儿性别鉴定并告知受检者胎儿性别的现象十分普遍，即使有人举报，调查取证也很困难。相关政策配套法规的欠缺和可操作性不强等问题也是造成打击“两非”效果不佳的重要原因。比如《，人口与计划生育法》和《母婴保健法》等法律法规只是对“两非”行为做出了原则性禁止的规定，但在操作的过程中缺乏具体的法律依据，给治理工作造成困难。因此，虽然性别选择性人工流产非常普遍，但各地因为鉴定胎儿性别而被处罚的医务人员十分少见，即使有了充足的证据，对违法者的惩罚措施也起不到惩戒和威慑作用。仅仅没收B 超机或几百元的罚款，相比较巨大的市场需求和可观的经济收益只是杯水车薪；即使罚没营业执照，在中国现行的管理体制下“，打一枪换一个地方”也不是难事。与此相反，目前的《刑法》中并没有将此类严重威胁女婴生命的行为上升到刑事犯罪的高度，2005年年底和2006年4月国家人口计生委等部门两次提请全国人大常委会审议的刑法修正案（六）草案，要求对违反国家规定、为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定的行为追究刑事责任，但最终没能纳入法律规定中。如今，“两非”行为变得更加隐蔽，加之群众举报不多，致使查处工作面临的发现难、取证难和处理难的问题更为突出。

　　另外，在中国现有的维护妇女权益的法律中，原则性的规定比较多，可操作性不够。比如《，妇女权益保障法》）是全面的纲领性的法律，为保护妇女的合法权益起到了坚强的法律保障作用，但是宣言性的条款过多，缺乏实际可操作性，导致部门在执行政策时有太大的弹性空间。《劳动法》与《女职工劳动保护规定》中均规定了“妇女享有与男子平等的就业权利”以及女职工在孕期、产期或哺乳期内有保持劳动岗位、领取基本工资、依法享受社会保险待遇的权利，但劳动力市场上，用人单位招聘员工时或拒绝录用妇女，或提高女性的录用标准；工作中或以结婚、怀孕、产假、哺乳等借口辞退女工或单方面解除劳动合同等性别歧视仍屡见不鲜，由于缺乏相应配套政策法规，也缺乏有效的监督奖惩机制，政策规定并不一定能够得到有效实行。这不仅关乎个体的就业问题，更为重要的是，女性就业歧视的潜在负面后果是可能会强化家庭对于男孩的偏好。

　　4关于社会政策协调的县级层面的实践与探索

　　通过政策研究和实地调研我们已经发现在现行社会政策中存在着诸多问题，不利于促进社会性别平等，但是地方层面除此之外，是否还存在其他的问题？能否在基层政策执行机构通过行之有效的手段协调社会政策，促进社会性别平等，进而探索从根本上解决中国的出生人口性别比失衡问题的新路径？

　　我们注意到，在中国的现行行政区划①[《中华人民共和国宪法》1982年12月4日五届人大五次会议通过]中，县（自治县、县级市）作为三级区划中的第二级行政单位，承担着承上启下的重要作用。一方面县是国家和省（自治区、直辖市）一级制定和颁发的各项政策法规的执行者；另一方面县又对所辖的乡（民族乡、镇）等基层行政单位起直接指导和管理作用。更为重要的是，县委、县政府、县人大、政协、纪委“五大班子”构成了一套完整的行政体系，既利于纵向的上通下达，又便于横向的沟通协调，在县一级的行政权限内也有相当的自由空间。因此县级政府部门在政策执行中可以有较强的独立性、自主性和选择性，有利于中央各部门的政策在基层执行过程中的部门协调。这也是很多的国际和国家项目愿意选取县作为试点地区的原因。

　　本研究的调研、干预实验县选取的是国家人口计生委确定的首批“关爱女孩行动”试点县之一的福建省泉州市安溪县①[安溪县是地处闽南金三角（厦门、漳州、泉州）接合部的一个沿海山区大县，距离厦门80公里，距离泉州50公里，居山而近海。全县土地面积3057.28平方公里，下辖24个乡镇，460个村/居委会，其中行政村435个，总人口106.69万，是福建省第三人口大县].安溪县在“关爱女孩行动”中，把建立利益导向机制和社会保障制度作为突破口和着力点，实施了致富、安居、成才、保障和亲情“五项工程”。这一经验在全国引起了很大关注，被其他地区广泛借鉴、推广。

　　调研发现，实验县作为一个各项上级政策的执行主体，在积极实施“关爱女孩”行动，努力提高女孩及其家庭社会地位的过程中，除了存在上文所述的社会性别相关的现行社会政策层面的不利因素阻碍社会政策有效执行、削弱社会政策效果外，还存在着乡土中国背景下更为复杂的基层特有的问题。一是涉及到经济发展与社会发展之间的关系问题。作为干部政绩考核主要依据的经济发展的效果是显性的，而社会发展的效果往往是隐性的，因此当两者产生冲突时，社会政策往往让位于经济政策。二是植根于传统文化的乡规民约包括对于婚葬节庆习俗的继承削弱着社会性别平等相关宣传与政策的效果，在这些习俗中，男孩相比较女孩的重要性体现得更为直接。从这个意义上说，地方政府帮助提升妇女地位、转变人们的“男孩偏好”理念与行为、推进社会性别平等的所有努力主要就体现为弥补传统文化制度和现代市场制度相互作用下产生的男性和女性的利益缺口。

　　政策协调和部门协调是县级地方政府在有效实施社会政策时的必经之途径。如在“关爱女孩”行动过程中，实验县以有利于女孩成长为尺度，对计划生育、卫生、社会保障、教育、社会救助、扶贫等社会政策进行了全面协调，在为农村“女儿户”进行免费技术培训、完善土地政策使妇女不因婚嫁而丧失土地、为“女儿户”建造房子、教育政策上对“女儿户”进行倾斜、把生活贫困的“女儿户”全部纳入农村最低生活保障等各方面均需进行政府各部门间的沟通、协调与合作。

　　为了使社会性别相关的社会政策协调制度化，实验县进行了两方面的探索。一是探索建立了社会政策制定、执行及部门协调机制②[2008年3月3日下发《关于建立社会政策制定、执行及部门协调机制的通知》（安委[2008]33号文件）].内容包括：第一，成立常设机构———社会政策制定、执行及部门协调组。协调组由分管副县长为组长，县委办、县政府办、县委组织部、县人事局、县人口计生局、县司法局、县民政局和县妇联等单位负责人组成，负责对各级各部门出台的、与社会性别有关的政策文件进行审核、指导，对与社会性别有关的政策文件的执行过程进行监督、检查和协调。第二，建立社会政策制定、执行及部门协调相关制度。各乡镇、单位出台与社会性别有关的政策文件（包括转发上级文件）以及乡、村制定乡规民约均须经协调组审核同意。规定各乡镇、单位在执行与社会性别有关的政策文件过程中，要采取必要的措施确保做到社会性别平等。

　　二是探索建立了分性别统计制度③[2008年3月6日下发《关于实行分性别统计工作的通知》（安委办[2008]58号文件）].分性别统计目前虽然是贯彻落实妇女儿童发展纲要的重要内容，但是很多地方实际上并没有按照要求做好；而建立和完善性别统计工作制度是贯彻男女平等基本国策、实现社会性别平等过程中制度建设的一个重要且基础的内容。通过下发文件的形式，实验县对实行分性别统计提出了具体要求，首先在人大办、政协办、组织部、教育局、卫生局、人口计生局等12个单位开展分性别的数据收集和统计试点工作，之后立足于各部门的实际，逐步推进分性别统计制度的建设。这一制度建设不仅有利于监测、评估各领域社会性别差异和社会性别平等状况，而且能够为决策部门制定促进社会性别平等的社会政策奠定坚实的统计基础。

　　此外，实验县还梳理、修订和完善了县一级相关的政策，建立了存在社会性别不平等、需要进行修订和调整的现行政策文件目录④[在目录的基础上形成了《安溪县正在执行且与社会性别有关的政策文件修订、调整方案》（安计生领[2008]10号）]，针对相关政策文件中存在社会性别不平等的规定进行强制性的修改、调整。同时，探索生活习俗与乡规民约的引导与改革，修改、调整乡规民约中有悖于社会性别平等的相关内容。结合人口计生村民自治和“新农村新家庭计划”，在全县进行婚育习俗、民俗文化改造创新活动，如新修族谱推广女性入族谱；改“添丁宴”为“成才宴”；使“二女户”家庭也能参与祭祀、社事等民俗活动等；鼓励、引导男到女家落户等内容的乡规民约修改、规范工作，同时要求在通过乡规民约时女性要达到一定的比例。这种做法为探索新的政策创新和文化创新打下了很好的基础。

　　5思考与讨论

　　社会政策是有效解决社会问题的重要手段。中国出生人口性别比偏高问题迟迟得不到解决的政策原因何在？通过对国家层面社会性别相关现行社会政策的梳理与分析以及在中国一个县级地区的调研与探索，本文发现，社会政策缺少社会性别视角、彼此不协调、配套政策不足以及可操作性差，是出生人口性别比治理低效的主要原因。另外，具有强烈“男孩偏好”的乡规民约对于中国的社会政策起着抵触和消解作用，而县级政府通过创新性的机制建设和制度建设具有综合协调各项社会政策的能力。

　　社会性别平等是公平、公正社会政策的题中应有之义。要充分实现社会政策在促进社会性别平等方面的价值，政策的决策者和执行者都首先要具有社会性别意识。然而，尽管社会性别平等已成为国际社会的共识，但社会性别概念与社会性别意识在中国仍需要进一步普及深化。为此，加强社会政策制定者和执行者的社会性别意识就成为一项重要的工作，以便于其深刻理解社会性别平等的实质和内涵，将社会性别视角纳入政府的决策过程和工作环节，逐渐消除导致社会性别不平等的社会政策根源。

　　社会政策具有利益相关性。各部门在制定社会政策时，多是基于本部门的功能和视角，社会政策间的冲突由此产生。为了解决这一问题，建立社会政策及部门协调机制势在必行，这不仅有利于不同社会政策目标的实现，还有利于促进部门资源整合，降低政策实施成本，实现政策效果最大化。实验县的探索提供了一个很好的范例，不仅可以在其他县级乃至省级地区继续探索，还可以尝试建立国家层面高级别的协调机构。事实上，全国范围内2003年开始启动的“关爱女孩行动”已经进入到了一个改革深化的时期，必须认识到促进社会性别平等才是这一行动的精神实质，重点在于通过人口、教育、土地等资源分配、就业、参政等一系列社会政策的协调，利用其导向和支持力量，提高女性的社会经济地位，以有利于从根本上治理出生人口性别比失衡的问题。

　　“有法可依”是一个法治社会中政府行政的基础。针对现行社会政策存在的法律缺失、配套制度措施缺乏和可操作性不强的问题，加强立法工作势在必行。涉及社会性别的法律法规和政策非常多，既有中央的也有地方的，既有历史的也有当前的，既有法律法规也有非制度性的，牵涉面大，错综复杂。在依法行政的基础上，加强法规体系之间的协调性，完善法律配套措施，可以更好地保障社会政策的顺利推行，从源头上促进社会性别平等事业的发展。

　　文化制度是社会政策制定和实施的生态环境。在基层，由于法律的缺失、可操作性不强和其他原因，许多事情上乡规民约取而代之，广为流传并广被接受，其生命力和影响力有时甚至超越了政策法律的权威性，并成为规则、制度和文化的基础。而在男性利益本位的文化环境中，男孩偏好不仅是一种传统和观念，更体现在家庭资源和公共资源的分配体系中。女性群体的要求和声音难以在决策层表达出来，男性往往以集体利益和传统习俗的名义行使权力，使女性群体的正当利益在整体上被遗忘和忽略。社会政策在一定程度上受到社会性别文化潜移默化的影响，需要梳理、辨识与社会性别有关的传统文化制度，通过完善社会政策加以疏导和改变，进而逐渐摒弃传统性别文化制度，实行法制下的社会性别平等与公平新制度。要提高全体民众尤其是广大妇女的社会性别意识，促进群众的参与和女性群体的觉醒，发挥群众的积极性和创造性，制定有利于社会性别平等的乡规民约。实验县对于生活习俗与乡规民约的引导与改革的探索在这方面同样可以提供启示。

　　综上所述，治理出生人口性别比偏高问题，既要治标，也要治本。打击“两非”作为治标之策固然必要，而促进社会性别平等则是治本之策，是长远战略。只有通过“自上而下”即国家层面具有社会性别意识的社会政策的制定和实施和“自下而上”即来自于乡土民间的乡规民约建设、民风民俗引导和基层制度、机制建设的双重努力，中国出生人口性别比偏高的问题才有望得到有效和彻底的解决。

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　　Rising Sex Ratio at Birth in China：Responses and Effects of SocialPol icies

　　Abstract：This paper focuses on current social policies in China，analyzing t hem in gender per spective and exploring t he causes of their ineffectiveness in solving rising sex ratio at birt h problem.Themet hodology is file analysis at national level and field survey at countylevel .The st udy finds short2age of gender awareness ，weak -coordination ，and ill -feasibility may be responsible for the ineffec2tiveness ofsocial policies to promote gender equality and correspondingly to restrain t he rising sex ratio at birt h.

　　Key Words ：Sex Ratio at Birt h；Social Policies；Gender Inequality

　　Author：Song J ian is Associate Professor ，Center for Pop ulationand Development Studies ，School of Sociology and Pop ulation St udies ，People‘s Univer sity of China.