农村集体产权制度改革:创新逻辑、行为特征及改革效能

夏英 张瑞涛

原文发表于《经济纵横》2020年第7期。

摘要:作为深化农村改革的重点，农村集体产权制度改革在构建中国特色社会主义制度、完善农村基本经营制度中发挥着重要作用，是一项管长远、管根本的制度建设，对全面建成小康社会和实现乡村振兴有积极而深远的影响。围绕集体成员权及其权能实现阐释集体产权制度改革创新的逻辑，并解析创新性制度安排的行为特征及效能，发现农村集体产权制度改革对培育市场经济新主体、增加农民财产性收入和完善农村基层组织体系发挥了重要作用。现阶段，应从明确农村集体经济组织的法律地位，构建政策支持动态保障体系，发挥农村治理结构优势，开展相关配套制度改革等多方面着力，促进农村集体产权制度改革进一步深化。

关键词:农村集体产权制度改革;制度创新;制度效能;集体成员权

一、农村集体产权制度改革的创新逻辑

新中国成立以来，我国实行农村集体所有制，在集体经济发展的不同阶段又以不同形式的生产关系调适生产力发展，先后出现了互助组、初级社、高级社、人民公社，家庭经营为基础、统分结合的社区集体经济形态。本轮农村集体产权制度改革以试点为推进方式，以界定集体成员权、确认集体成员资格、赋予集体成员股份权能为关键点，构建了集体资产股份合作的制度安排，突破了集体产权不可分割的共同共有实现形式，创新了农村集体产权制度的权能实现形式，为发展壮大集体经济和维护农民合法权益、增加农民财产性收入奠定了制度基础。

(一)农村集体产权制度改革的制度创新本质

本轮农村集体产权制度改革的制度创新本质是股份合作制，其逻辑起点在集体成员权。《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)作为农村集体产权制度改革的纲领性文件，是我国农村集体产权制度改革的根本遵循。《意见》首次在顶层设计上将农村集体产权制度作为改革主题，指出“农村集体产权制度改革是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措”的改革定位，以及改革“对于坚持中国特色社会主义道路，完善农村基本经营制度，增强集体经济发展活力，引领农民逐步实现共同富裕具有深远历史意义”等必要性，提出“着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”的制度改革靶向目标，以及“赋予农民对集体资产股份权能”“确认农村集体经济组织成员身份”等一系列核心改革重点内容，目标是逐步构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。本轮农村集体产权制度改革以确立成员权为起点，成员权核心是指集体成员受益权能，即在集体所有权的基础上让集体成员享受集体资产利益，广义成员权包括直接由集体资产产生的物权和由物权派生出来的管理权利，继而通过集体成员股份合作制实现对原集体共有产权的变革。

(二)农村集体产权制度改革丰富了产权内涵

集体成员资格的确认从形式上完成了集体成员权的落地，而集体成员权在股份权能上的实现，则从本质上规定了集体成员权的产权内涵。改革的主体是集体成员，改革的客体主要是集体经营性资产，对象是由集体成员组成的集体经济组织(包括村级、组级和乡镇级)，制度创新安排是股份合作制，目标是逐步构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度，成效在于实现集体成员权。因此，在具体改革程序上，首先，必须对谁是集体组织成员做出认定，即确定“成员资格”，同时要摸清集体有多少家底，即“清产核资”。其次，确定集体成员的相应成员权。除农村集体经济一般传统意义上的选举权、被选举权、民主管理权外，集体成员权的创新价值在于有集体资产产权，在顶层设计的政策语境中被表述为“归属清晰”，即集体资产的产权按份额归属于每一个成员名下，而不是共同共有于集体名下。最后，“集体产权”应然性地被赋予“股份权能”。《意见》指出“赋予农民更多财产权利”，尤其是“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。由于改革前我国集体所有制下产权归属为“共同共有”，自然不具有“股份权能”，实施“归属清晰”和“赋予成员股份权能”的产权制度改革，从应然性角度讲，“股份权能”就应当属于集体产权的权能之列，因此，对集体经营性资产进行股份合作制改革也是《意见》的应有之义。

(三)逐步实现集体产权六项股份权能

集体产权六项股份权能的实现程度与诸多因素相关，也是农村集体产权制度改革的重要部分。集体产权六项股份权能的实现程度决定着集体成员权的实现程度在决定集体产权六项股份权能实现的因素中，股权管理模式是重要变量。观察21世纪初及更早期，以广东南海区为代表的我国沿海经济发达地区股份合作制改革发现，其产权结构经历了单一和不完整到逐步完善的过程，起始改革股东配置的股权功能主要在于获得集体收益分配，采取“生不增，死不减”的静态股权管理模式，之后逐步衍生继承、有偿退出权能，但以分配为主导的集体产权制度改革实践始终存在股权结构不完整、股权功能残缺问题。本轮产权制度改革充分吸收了这些早期农村集体经济股份合作制改革经验，《意见》不仅规定了农村集体经营性资产具有的六项股份权能，并指出“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式”。从六项权能到股权设置和股权管理，其中的制度创新空间和创新密码是什么?与产权的权能性质、表现形式和实现程度存在什么关系?

1．占有权和收益权:产权的基础性权能不可或缺。占有权和收益权是集体资产六项股份权能中的基本权利。农村集体资产属于农村集体经济组织成员集体所有，成员对集体资产自然享有占有和获得收益的产权权利，改革推进中首要保障的就是成员的占有权和收益权。占有权不是将农村集体资产实物分配到个人，而是实现个人对集体资产以股份形式的占有。收益权是集体资产股份权能的核心权利，是农民能够收获改革红利的分配制度。《意见》为保障成员的占有权和收益权，给出三方面制度创新的弹性空间。第一，在股权设置方面，主要是个人股和集体股的设置问题，以及是否设置集体股。《意见》指出股权设置以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。从改革本意和趋势上看，设置集体股并非未来主要方向，设置个人股就是将集体资产折股量化到个人，若再设置集体股，权利人是谁难以明确，集体股的分红归属也不明确。目前，北京大兴区、佛山市南海区、浙江吴中区、上海闵行区、遵义市湄潭县等地均未设置集体股。那么，在不设集体股的情况下如何保证村集体基础设施、公共事业的建设，解决之道应是通过从集体收益中先行提取公积公益金来实现，而后再进行分红。第二，在股权管理方面，《意见》指出，“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式”，未做强制要求，而实践中究竟采用哪种模式，可根据地方实际选择。因此，实践中既存在股权“动态管理”模式，也有不少“静态管理”模式。改革试点地区多采用“量化到人、确权到户”的方式，即选定确权时点，将集体资产折股量化到人，以户为单位确权、管理股权，实行村内户与户之间的“静态管理”、新增人口通过分享户内股权获得集体资产份额和成员身份，实现户内动态平衡。第三，在利益分配比例方面，集体产权制度改革既要发展壮大集体经济，也要保障农民经济收益，因此，需要在股份分红与公积金、公益金提留分配比例之间把握好度，既不能一分了之，也不能不分红。如，佛山市南海区规定集体经济组织收益的60%用于股份分红，40%用于集体公积公益金提留，以期兼顾集体成员个人利益与集体公共事业的平衡关系。

2．继承权和有偿退出权:试点改革中要求有条件拓展的权能。第一，集体资产股权能否继承的问题。在集体产权制度改革试点中是否存在个人股权在户内或直系亲属间继承?继承人是否应该是本集体组织成员?理论上，前者与股权管理模式有关，因情况而异。在股权动态管理模式下，不存在继承之说，是不需拓展股权继承权的，也就是说在股权“静态管理”的情况下，才会出现继承的情况。实践中，因为存在大量动态与静态相结合的股权管理模式，因此，这方面的试点做法仍在不断探索。就继承者的资格而言，一般的试点规定分为两种情况:一类为由本集体经济组织成员继承，继承以法定继承、遗嘱继承、遗赠等不同形式确定;另一类对于继承人不是本集体经济组织成员的情况，股权由集体经济组织托管、赎回或流转交易给其他股权户，其中，由集体经济组织托管的，继承人只能继承股权的收益权，赎回或流转交易的，继承人只可继承股权一次性的赎回或出让金。第二，股权有偿退出的相关问题。股权的有偿退出本质上是产权的流转行为，而不是全部成员权的交易。集体经济组织成员有权选择退出集体股权，有偿退出的应是成员权实现中股份权能部分的相应权能，退出之后其他成员权的消灭或保留应依据集体经济组织成员界定办法执行。其中，涉及的问题主要是，有偿退出的形式有哪些?价格如何形成?与继承权类似，有偿退出主要发生在股权“静态管理”的情况下，交易一般限定在集体组织内部规范化进行。价格机制方面，可以通过集体经济组织内部公开转让、协议转让、赠与等流转交易或集体经济组织赎回等形式实现;价格高低与集体经济发展预期紧密相关，因目前发生有偿退出的案例极少，价格机制的作用不显著。

3．抵押权和担保权:试点改革中慎重稳妥赋予的权能。在改革试点中，抵押权和担保权作为他项权构成集体产权的组成部分，在一些条件较好的试点地区推进。在农业农村部农村集体资产股份权能改革试点中，提出“审慎稳妥开展抵押权和担保权试点”。由于组织股份合作制改革的底线是不能撼动集体属性和地位，意味着以集体资产股权行使抵押权和担保权最终难以变现集体资产，存在着一定的现实风险。因此，导致各地改革试点中银行等金融机构缺乏积极性、参与度低等问题，集体经济组织成员股权的抵押和担保试点改革也较难推进。目前，在开展集体资产股权抵押权和担保权的试点地区中，在创设必要条件的前提下已经进行了一些有益的探索。如，滁州市天长市农民以集体资产股权证书做抵押，可获得不超过股权价值8倍的贷款。成都市温江区引入交通银行温江分行开发集体股权抵押融资金融产品，以股份年预期收益为基础，集体经济组织、股东可互保融资。上海市闵行区明确股权抵押价值测算应以股权预期收益为依据，农村集体资产股权抵押担保采用授信额度的方式，同时明确当借款人不能如约归还贷款本息时，既可由第三方担保公司，也可由区、镇财政部门建立的股权抵押贷款风险基金，承担一定比例的不良贷款风险。

二、农村集体产权制度改革中制度创新的特征

农村集体产权制度改革以“还权于民”的改革思路，实现壮大集体经济、共同富裕的终极目标。其改革路径是清产核资、确员确权、折股量化、建立股份经济合作社等新型集体经济组织，其试点方法是自上而下、先行试点、由点及面、扩面提速，其制度供给是中央与地方之间实现制度供给弹性互补，等等。总体看，制度创新行为具有以下特征。

(一)改革路线图:核资确员，折股量化，成立股份经济合作社

2016年，《意见》发布后，农村集体产权制度改革试点进入强力推进阶段。各地依照清产核资、资产量化、股权设置、股权界定和股权管理的程序开展农村集体产权制度改革，并进一步明晰了改革路线图。(见图1)《意见》强调对集体经济组织进行股份合作制改革，对集体经营性资产明晰产权归属，折股量化到集体成员，赋予集体成员资产股份权能，成立多种形式的股份经济合作社，壮大农村集体经济。

农村集体经济组织具有管理职能，负责统筹调整集体成员的权利，为实现集体成员的各项权能服务。同时，在集体产权交易边界封闭和限定一股一票等内控制度前提下，农村集体经济组织中成员间关系与“股东”间关系相似，农村集体经济组织与集体成员间关系和股份公司与股东间关系相似。因此，农村集体经济组织在发展壮大集体经济方面，具有类股份公司化的发展优势。

(二)试点方法论:由点到面，从易到难，强力提速扩面

我国农村集体产权制度改革的制度变迁经历了由诱致性制度变迁到逐步强制性制度变迁的过程，并施以由点到面、从易到难、强力提速扩面的试点方法。总体上，我国农村集体产权制度改革试点稳步推进，完成数量和质量逐年提高。目前，全国共有24．8万个村、75．9万个村民小组建立了新的集体经济组织，占总村数的40．7%，村民小组占比超过15%。从总体看，东部地区农村集体产权制度改革速度较快，但以四川、重庆为代表的西部地区增幅明显，体现了先易后难的方略。截至2018年底，我国东、中、西部完成产权制度改革的村分别为12．1万个、3．3万个和6．5万个，占全国完成村数的55．3%、15．2%和29．5%;北京、江苏、浙江、山东和广东五省市完成产权制度改革的村占全国已完成村数的50．5%;西部地区以四川和重庆为例，完成产权制度改革的村分别为25661个和14108个，两省市完成产权制度改革的村占全国已完成村数的18．12%，有1777多万农民成为农村集体经济组织的股东。

(三)供给留弹性:由地方提供补充性或下位次制度安排，弥合顶层制度供给的弹性缺口，互补完成制度创新

在本轮农村集体产权制度改革试点中，从改革的顶层制度供给到实际落地的地方制度安排需求之间存在供需弹性互动关系，顶层给基层留下一定的制度创新空间，上下互动共同实现农村集体产权制度创新。正如《意见》所指出的，“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式”。试点改革实践中，成员资格确定的标准、股权设置中留不留集体股，以及股权管理的具体办法都是地方在试点中因村施策的产物。再如，在统一按规范化程序成立股份经济合作社后，由改革实施主体———集体成员共同商议合作社章程，治理结构、成员权责等条款一并在股份经济合作社章程中做出规定。从而形成顶层设计为主、地方补充为辅的制度创新良性互动，做到制度创新供给与有效需求相衔接，真正发挥制度创新效用。

(四)评估促反馈:自评估、第三方评估，逐批次开展

在改革程序上，评估是从政府视角对改革试点效果进行监测的一种重要手段，通过自评估、第三方评估相结合的方式发现农村集体产权制度改革取得的阶段性成效和存在的问题，为国家制定相关政策和下一步扩大试点范围提供参考和指南。农村集体产权制度改革具有涉及范围广、情况复杂及逐次展开的特点，2017年以来，已组织多组专家多次对农村集体产权制度改革试点地区进行“中期”和“终期”评估，全面跟踪了解我国农村集体产权制度改革情况。

我国农村集体产权制度改革在各批试点任务和规模上存在差异，因此改革试点评估重点和方式亦不同。一般依据专家与政府部门共同设计的《农村集体产权制度改革情况调查表》先行用于试点地区自我考核，同时委托第三方专家小组根据一系列评估指标进行实地考察评估，以掌握整批试点地区面上的进展情况。为保证评估质量，政府部门会随机安排不同评估小组到同一试点地区进行复评估。《农村集体产权制度改革情况调查表》中所涵盖的农村集体产权制度改革试点评估内容、进程和阶段十分全面，既包括改革前期的准备，如政府支持和制度建设，也包括改革过程和成效评估。其中，各项评估指标占有不同的分值，第三方评估小组可根据试点地区情况进行打分，保证评估结果的客观公正，通过数据客观评估试点地区农村集体产权制度改革完成情况。

通过自行评估和第三方对农村集体产权制度改革试点成效的评估，对工作完成度和完成质量较高的试点地区给予相应的鼓励和支持，以及后期典型案例的宣传，助推其发挥示范带动作用;对改革成效不显著地区，及时提出相应的整改意见，督促其改革。

三、农村集体产权制度改革创新效能评估

农村集体产权制度改革有效激发了农村经济效率与活力，总体上改革效能体现在三个方面。

(一)培育市场经济新主体，促进农业高质量发展

农村集体产权制度改革通过核资确员、折股量化、建立股份经济合作社等新型集体经济组织，提高了农民组织化能力和水平。截至2019年底，全国已有60．2万个村、238万个组完成清产核资数据上报，清产核资的硬任务基本完成;超过330个乡镇、26万个村、18万个组完成集体经营性资产股份合作制改革;超过27万个集体经济组织获颁登记证和组织证明书，股东会、董事会和监事会的治理结构基本形成，明确了农村集体经济组织的市场主体地位。在集体成员责任感和主人翁意识提升的双重影响下，集体资源要素配置得到优化，从过去的物业经济单一发展走向新产业、新业态的全面拓展，集体经济活力增强，农业农村现代生产要素贡献率得以增加。

(二)增加农民财产性收入，助力实现共同富裕

随着农村集体产权制度改革的逐步深化，集体经济发展势头良好。截至2019年底，全国无集体经济经营收入村由2014年的32．3万个减少到2018年的19．5万个，集体经济经营收入在5万元以上的村由12．7万个增加到19．9万个。另据农业农村部统计，2015—2018年已有超过13万个村组通过产权制度改革，将农村集体资产折股量化，并建立了股份经济合作社，累计分红3251亿元。集体经营性资产收益分红成为农民财产性收入的重要组成部分，有效促进农民增收。

集体经济发展呈现“群雁效应”，共同致富初见成效。东部发达地区郊区集体经济快速发展，中西部纯农区紧跟其后，尤其是国家加大力度扶持贫困村集体经济发展，为脱贫攻坚发挥了积极作用，村集体经济发展差距呈缩小趋势，“群雁矩阵”形态明显。在脱贫攻坚的过程中，全国贫困村建设几万个村级光伏电站，每个电站发电300KW左右，每年村集体收入20多万元，为贫困村集体经济发展打下了良好基础。如，安徽省来安县舜山镇六郎村是借力集体经济发展脱贫的典型之一。六郎村改革之前是典型的贫困村，产权制度改革过程中，地方政府充分将产权制度改革与精准脱贫相衔接，通过建立股份经济合作社，搭建集体资产运营平台等形式，针对贫困户制定股权量化和分红收益帮扶办法，在按股分红制度下增设扶贫股，并进行二次分配。第一次分配是保证集体利润优先发放给贫困户;第二次分配是先扣除集体股收益，剩余部分利润进行全部成员(包括贫困户)再分配。(见图2)这种分配方式既确保了集体经济的平稳可持续发展，又促进了贫困户尽快脱贫。

(三)理顺农村基层组织体系，推动乡村治理现代化

产权制度改革后，农村基层组织真正形成由集体经济组织、村民委员会自治组织和基层党支部构筑的“三驾马车”，乡村治理结构进一步得到完善和加强。在产权制度改革之前，虽然村民委员会和基层党组织是健全的，但多数农村地区未设置农村集体经济组织，因而将对集体资产的产权管理置于村民委员会自治职能中，导致“政社不分”弊端出现。农村集体产权制度改革过程中，对已成立的股份经济合作社颁发了印有统一社会信用代码的登记证书，使之获得了“特别法人”身份和“市场主体”地位，拥有了独立签订合同、开具发票、平等参与市场竞争的资格。随着集体经济组织的建立，基层组织之间关系基本理顺，进一步厘清了村党组织、村民自治组织、村集体经济组织的权责边界，形成了由村党支部领导、股份经济合作社承担集体资产经营管理事务、由村民委员会承担村民自治事务的新型农村治理模式，集体经济事务在内部“三会”治理框架下运行。乡村治理主体由单一化向多元化转变，农村的管理方式逐渐向社区管理转变，推动乡村治理迈向现代化。

四、深化农村集体产权制度改革的方向和主要对策

从2020年开始，农村集体产权制度改革试点全面推开，全部试点任务将于2021年10月底前基本完成。在典型试点的基础上，我国农村集体产权制度改革将向纵深推进。

1．完善集体资产股份权能。各地应在充分理解中央改革精神的基础上，结合地方实际探索出改革办法，确保改革稳定有序、风险可控。在农村集体资产股份权能中，占有权和收益权是基础性权能，是改革中首先且必须保障的权利。继承权和有偿退出权可以有条件地进行拓展，根据地方股权管理模式的差异，采取相应的措施。在实行股权静态管理的情况下，为了提高股份合作制的效率，继承权和有偿退出权是集体资产股份不可或缺的权能，两项权利的完善可以深化股权的价值、促进要素流动。但农村集体资产股权不同于股份有限公司的股权，农村集体资产股权非私人所有，《继承法》等法律不适用于农村集体资产股权，集体资产股份的继承权和有偿退出权有其自身特色。抵押权和担保权的实现存在一定现实风险，应慎重、稳妥地探索，在可控制的范围内施行。

2．充分释放农村集体产权制度改革的应有效能。改革效能来源于制度优势，也来自组织管理实践。本轮农村集体产权制度改革引入股份合作制度改造传统集体经济，将集体产权具体化为股份权能，成立以股份经济合作社为典型的集体经济组织，使成员财产权利的顺利实现有了保障，在“生不增、死不减、入不增、出不减”的静态管理模式下，逐渐向现代企业制度靠拢，保障在实现起点公平的基础上提高效率。为此，各地应对照农村集体产权制度改革目标要求，创造条件淡化集体股设置，优化新型集体经济组织股权管理模式。鼓励非试点地区积极建立农村集体经济组织，以标志性制度安排充分发挥农村集体经济组织的功能作用，使改革与市场经济、规模经营发展趋势相契合，与完善农村基本经营制度相结合，将“统”的短板逐步补齐，再进一步扎牢。

(二)主要对策

1．明确农村集体经济组织的法律地位，促进“集体经济组织法”立法。研究发现农村集体经济组织地位对农村经营收入有显著影响。农村集体经济组织法人地位的缺失，会导致税收等一系列问题，阻碍农村集体产权制度改革效能的发挥。因此，明确农村集体经济组织的法律地位，对促进农村集体经济发展具有重要作用。第一，明确农村集体经济组织和村民委员会间的界限和职能划分。理顺农村基层组织体系，将农村集体经济组织与村民委员会职能分离，各自发挥作用，相互配合促进农业农村发展。第二，在坚持农村集体经济组织特殊法人地位的基础上，进一步向独立法人转变。农村集体经济组织的特殊法人地位，仍存在税收、农村股权顺畅流转等问题尚未得到有效解决，应尽快制定“集体经济组织法”，明确农村集体经济组织的法律地位。

2．构建政策支持动态保障体系，发挥产权制度改革的外溢效应。农村集体产权制度改革仅是对农村集体资产产权归属和管理的改革，其目的是促进农村集体经济持续发展。农村集体经济发展涉及财政、金融服务、农村福利、精准脱贫及生态环境等多方面，故构建政策支持体系对发挥产权制度改革的外溢效应至关重要。第一，查找农村集体经济发展支持政策供需间的缺口，根据供需缺口制定或完善支持政策。如，针对农村集体经济组织所办企业制定具有过渡性质的税收优惠政策，以实现农村集体经济顺利转型。第二，构建包括财政、金融、农村福利及生态环境等多方面在内的各级政府支持政策动态保障体系，形成“一省一策”，保障产权制度改革的外溢效应得以发挥。第三，对政策支持动态保障系统进行实时监测、及时整改，以保障农村经济的持续健康发展。

3．发挥农村治理结构优势，提升集体经济组织发展效能。农村集体产权制度改革已经完成对农村治理结构的构建，接下来应注重如何发挥农村基层治理体系的结构优势、提升集体经济组织的发展效能。第一，从集体资产运营、利益分配、奖惩、财务管理、风险防控等多方面厘清新型农村集体经济组织内部运行机制，形成良性治理机制。第二，从权责、审计、社会服务等方面理顺村民委员会、村集体经济组织与村党委三个主要治理主体间的关系，营造集体经济组织外部稳定的治理环境。第三，在内外部形成促进集体经济组织发展的良性循环圈，既可以形成稳定有效的农村治理结构，又有利于提升集体经济组织治理效能。

4．适时开展相关配套制度改革，推动形成制度改革联合效应。我国农村基本制度属于一种复合型的“嵌套性”制度集合，若要释放相关农村基本经营制度效能，需对多种配套制度进行适度改革。第一，适时有序拓展针对农村“三块地”改革。目前，面上农村集体产权制度改革主要针对的是农村集体经营制度，深化农村产权制度改革还涉及征地、宅基地、集体经营性建设用地等范畴，对此要在试点改革基础上深入探索实践，尤其是对农村宅基地改革的探索，盘活闲置农房及宅基地。以此撬动社会资本，拓宽农村集体经济发展路径，加快乡村振兴战略的实施。第二，在农村承包地“三权分置”改革中，在放活经营权、稳定承包权的同时，还需切实落实土地集体所有权，有效对接统分结合的双层经营体制。第三，加大农村金融体制机制创新。制定包括农村集体经济组织发展在内的普惠性贷款促进政策、抵押担保政策及农业政策性保险政策，以逐步实现农村新型集体经济在市场经济环境下平稳运行。总之，通过相关制度改革与农村集体产权制度改革的配合，在发挥产权制度改革本身效能外，注重制度改革联合效应的形成，促进农村经济、政治、社会和生态环境的发展。

责编：zp