关于“遂宁模式”的反思

——探索重大事项社会稳定风险评估工作的新思路

廉如鉴    黄家亮

【摘要】开展重大事项社会稳定风险评估在我国仅有短短数年时间，“遂宁模式”在其中发挥了很重要的历史作用，成为全国风评机制建设的典范。不过，经过几年实践，这个模式暴露了两个重要的不足：其一是没有把风险评估的责任主体和实施主体区分开来，陷入“自己评自己“的困境；其二是没有建立一个系统的评估指标体系。只有克服这两个缺陷，社会稳定风险评估工作才能向纵深发展。

【关键词】社会稳定；风险评估；遂宁模式；第三方组织

【作者简介廉如鉴(1970-)，男，山西襄汾人，山西大学政治与公共管理学院副教授，社会学博士，主要从事中国人行为文化、社会风险评估研究；黄家亮(1980-)，男，湖北随州人，北京科技大学文法学院讲师，中国人民大学理论与方法研究中心副研究员，社会学博士，主要从事社会学理论、法社会学研究。

一、引言

　　当前我国处于社会风险的高发期，由于管理理念及管理方式存在滞后性，社会管理与社会问题展开了一场“拉锯战”，陷入一种疲于应付、被动治理的状态。[1]同时，高风险社会已经扩展了社会管理政策的传统边界，改变了社会管理政策的评价标准。[2]因此，不论从理论还是从现实看，必须对社会管理的方式和理念进行调整和创新。

　　对重大事项开展社会稳定风险评估是社会管理创新的一项重要内容，是中央面对国内外复杂形势所做出的一项重要部署。十七届五中全会明确要求“建立社会稳定风险评估机制”，“十二五”规划纲要也提出要“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”(以下简称风评)。目前，风评作为维稳工作的一项重大机制创新已经开始在全国各地迅速展开。

　　风评最早始自四川省遂宁市。2004年发生“汉源事件”后，遂宁市开始探索建立重大事项社会稳定风险评估机制。2005年初，针对当时容易引发**件的一些重大建设工程项目，遂宁在全国率先出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》，其中明确规定，新工程项目未经稳定风险评估不得盲目开工，评估出的严重隐患未得到妥善化解不得擅自开工。2006年，遂宁将评估范围扩大到作决策、定政策、搞改革和其他事关群众切身利益的重大事项。随后几年中，江苏、浙江、山东、辽宁等省也相继学习遂宁经验，结合本地实际，建立了自己的风评机制，形成了另外一些颇具特色的风评模式，如山东的“烟台模式”、浙江的“平阳模式”、辽宁的“沈阳模式”、江苏的“淮安模式”等。

　　在众多风评模式中，四川“遂宁模式”由于实施较早，运行时间较长，其间又得到中央维稳办的肯定，因此对全国的风评机制建设有很强的示范指导意义。遂宁出台的《重大事项社会稳定风险评估化解制度》也就成了全国各地建立社会稳定风险评估机制的蓝本，目前各地推出的风评细则大都是参考它撰写而成的。可以说，“遂宁模式”对于全国风评机制建设作出了重要的历史贡献。不过，几年的实践表明这一模式也存在很多不足。对此，非常有必要对其进行深入反思，总结它的成功之处，审视其存在的问题，探索进一步完善风评机制的新思路和新做法。

二、遂宁模式的历史贡献

　　风评的本质是对重大事项可能带来的负面社会影响进行预防，包括信息搜集、研判、制定预案等。事实上，在风评出现之前，党委政府对重大项目进行决策时并非全然不考虑可能的负面社会影响，“充分认识工作中可能遇到的困难”是过去党委政府作决策时时常提到的一句话，这些困难就包括事项对未来社会发展带来的负面影响。

　　但是，这些传统的“困难分析”还称不上是社会稳定风险评估。一套评估机制必须具备三个基本条件：一是应该具有一定的强制性，凡属于评估对象范围的事项，必须进入评估程序；二是应该具有一套系统的评估框架，按照这个框架进行系统地分析评估；三是应该具有一定的规范性程序，按照程序进行规范操作。以往的“困难分析”并不具备这三个条件。首先，是否充分估计到项目的困难通常由决策者的工作风格决定，在“GDP论英雄”的绩效考核面前，“困难分析”不具有制度化的刚性，常常被“办法总比困难多”的口号所掩盖，无法阻止不合理事项的出台或上马。其次，“困难分析”时并不是按照一个理论框架系统进行，而是采用随意性很大的“集思广益”、“开诸葛亮会”等方法。再次，“困难分析”并没有按照一套规范化的程序进行，随意性很大，所得结论的科学性、有效性就难以得到保证。

　　“遂宁模式”的重要意义就在于首次突破了传统的“困难分析”，将其提高到社会稳定风险评估的高度。具体表现在以下三个方面。

　　第一，“遂宁模式”建立了较为刚性的关于重大事项决策的制度性约束机制。

　　遂宁市规定，风评是重大事项出台实施的前置条件，未经评估的重大事项不上会、不决策、不审批、不实施。遂宁市又建立了风评责任追究制度，凡应开展社会稳定风险评估而未进行评估，或在评估中走过场、敷衍塞责、弄虚作假的，对主要领导、分管领导和直接责任人通报批评；导致重大事项决策不当、失误、错误，从而引发较大社会稳定风险的，则进行责任倒查。

　　开展重大事项社会稳定风险评估，首先要明确“重大事项”的含义，否则就会出现“该评不评，评不该评”的现象。关于“重大事项”，有一个常见的错误认识，即凡是那些投资规模大的项目就是“重大项目”。“遂宁模式”对“重大事项”的含义作出科学界定，即所谓重大事项包括：事关广大人民群众切身利益的重大决策，关系较大范围群众切身利益调整的重大决策，涉及较多群众切身利益并被国家、省、市区县拟定为重点工程的重大项目，牵涉相当数量群众切身利益的重大改革等。也就是说所谓“重大事项”并不是指建设项目投资规模大，而是对广大群众的切身利益有重大影响。如果一个项目投资规模并不大，但涉及人群数量大，对群众利益涉及程度深，这个项目就属于“重大事项”。

　　可以看到，“遂宁模式”较为明确地界定了“重大事项”的含义，严格要求凡属于“重大事项”范围的项目必须进行风评，这就建立了评估机制所必需的“制度化刚性”。“遂宁模式”的上述做法开全国之先河，对各地的后续实践提供了宝贵的经验。

　　第二，遂宁模式超越了传统的“集思广益”、“开诸葛亮会”的研究方式，首次系统地提出了一套风评内容框架，用这套框架引导评估工作，使评估的系统性、科学性大大增强。

　　遂宁市的《重大事项社会稳定风险评估化解制度》指出，重大事项的决策提出部门、政策建议部门、改革部门、项目报建部门均要从该事项的合法性、合理性、可行性、安全性(后来又增加了可控性，但可控性的含义能够被安全性所覆盖)四个方面进行社会稳定风险评估。合法性主要指是否有充分的政策、法律依据；合理性主要指是否符合科学发展观要求和大多数群众的根本利益，是否兼顾各利益群体的不同诉求，是否遵循公开、公平、公正原则；可行性主要指是否征求了广大群众意见，是否符合当地经济社会发展总体水平，时机是否成熟、适时，实施方案是否周密、完善；安全性主要指是否存在引发**件和其他影响社会稳定的隐患，是否有相应的预警措施、应急处置预案。

　　尽管上述评估框架还比较粗糙，算不上一套“评估指标体系”，但毕竟是一套比较周详的评估框架，这就使评估工作有了基本方向，使评估的操作性大大增强。目前，“遂宁模式”里的这套评估框架已经被全国各地广泛采用，几乎成了风评的标准范式。

　　第三，“遂宁模式”首次建立了一个比较规范的风评程序，保证了风评的严肃性、科学性、有效性。

　　“遂宁模式”的风评程序被称为“五步工作法”。一是由直接责任部门制定评估方案，组织开展初评。二是由维稳主管部门、法制和业务主管部门对评估事项的合理性、合法性、可行性、安全性进行评估。三是召开听证会、座谈会，进行问卷调查和媒体公示等形式公开征求群众意见。四是召开由主管部门、维稳部门、专家和群众代表参加的审查会，对风险进行综合研判，确定风险系数，作出评估结论。五是由党委政府运用评估结果，进行科学民主决策。对存在严重稳定风险，可能引发重特大涉稳事件，被确定为一级预警的，不准实施；对存在较大稳定风险，短期内难以调控，被确定为二级预警的，暂缓实施；存在一定稳定风险、但可以控制，被确定为三级预警的，完善后分步实施；对稳定风险较小，被确定为四级预警的，准予立即实施。

　　“五步工作法”虽然还是一套比较粗糙的工作程序，但毕竟为风险评估提供了一个初步完备的程序，对风评工作各环节都提出了相应要求，这对于风评工作的制度化、规范化意义重大。遂宁的“五步工作法”同样成了全国各地的效仿对象，各地设计的风评程序基本上都是对“五步工作法”的借鉴。

三、“遂宁模式”中存在的不足

　　不可否认，“遂宁模式”对全国风评工作发挥了重要作用，截至目前为止还是影响最大的一个典型。其他几个典型如“淮安模式”、“平阳模式”在很大程度上都是对“遂宁模式”的微调，没有从根本上突破“遂宁模式”的框架。

　　然而，几年的风评实践证明，作为第一代风评模式的代表，“遂宁模式”也存在一些根本性的不足，这些不足给风评工作的进一步发展带来很大阻碍。这主要表现在以下两个方面。①

　　第一，没有对风评的责任主体和执行主体进行区分，把责任主体置于“既当运动员又当裁判员”的地位。

　　“遂宁模式”在确定风险评估责任主体时遵循“谁主管，谁评估”、“谁建设，谁评估”的原则，也就是说，重大事项决策的提出、政策的起草、项目的报(建)批、改革的牵头、工作的实施等有关职能部门是负责组织社会稳定风险评估工作的责任主体。责任主体牵头成立评估工作小组，具体组织实施评估工作。评估工作小组由本单位人员和公安、安全、信访、司法等有关职能部门的干部组成，根据需要，可邀请党代表、人大代表、政协委员、相关专业人员、群众代表、社会知名人士等参与评估工作。

　　可以看出，“遂宁模式”的风评责任主体同时就是评估的具体实施主体。风评的各个环节，如搜集前期信息、组建评估小组、组织听证会、组织评估座谈会等等，都由责任主体具体负责掌控。

　　上述“谁主管谁评估”的原则有一定的合理性，一方面体现了权利和责任的统一，另一方面也能够促使主管部门、建设单位提高维稳意识、风险意识，在决策时多考虑考虑新政策、新项目可能对社会稳定造成的负面影响。但是“谁主管谁评估”、“谁建设谁评估”是典型的“自己评自己”，这种评估模式的内在矛盾很突出。我们很难指望一个建设项目的报(建)单位，一面撰写项目的可行性报告，一面在风评报告中作出“暂缓建设、停止建设”的结论；我们很难指望一个政府部门，一边制定新的社会管理政策，一边又在风评报告中承认自己制定的方案“有很大的社会风险”。

　　“自己评自己”也导致了风评的专业化程度不足，风评质量难以从根本上提高。风评需要很多专业知识和专业技能，诸如问卷设计、概率抽样、数据处理等。但重大事项的主管部门、建设部门并没有这方面的专业人才，而且也没有必要储备这类人才。“谁主管谁评估”的原则事实上把风评的具体操作交到了那些“偶尔评估一次”的非专业人员手中。大量实践证明，通过非专业途经撰写的风险评估报告既不规范，也不准确，难以发挥应有的决策咨询作用。

　　第二，“遂宁模式”从重大事项的合法性、合理性、可行性、安全性四个方面进行风评，这个内容框架还比较粗糙，可操作性不强，有待于进一步具体化，形成一套更具有操作性的指标体系。

　　风评与项目可行性分析最大的区别在于要系统评估项目可能引发的社会不稳定因素，也就是说，重大事项的安全性(这个安全性主要指社会安全，而非环境安全)才是风评关注的核心内容。“遂宁模式”这样描述“安全性”：实施过程中可能出现哪些较大的社会治安问题；是否存在引发群体性上访或**件的苗头性、倾向性问题；是否会给周边的社会治安带来重大的冲击；当地群众对该项目建设有无强烈的反映和要求；是否会引发较大的影响社会治安和社会稳定的事件；是否会出现其他影响社会稳定的重大问题，对可能出现的影响社会治安和社会稳定的问题，是否有化解不稳定因素的对策措施；是否有相应的预测预警措施和应急处置预案；能否将风险妥善控制在预测范围等。上述关于“安全性”的描述仍然停留在经验判断层面，没有上升为系统化的理论描述，这就导致很多问题。如描述中提到很多事项，其中的内容大量重合；事项之间的逻辑关系、权重关系没有得到澄清。可见，“遂宁模式”对于“安全性”的描述并不构成一个指标体系，而仅仅是一个提示性纲要，不具备操作手册的功能。另外，“遂宁模式”把重大事项的合法性、合理性、可行性与安全性平行并列，似乎它们构成风评内容中并列的四个方面。但前三个方面并不是社会稳定风险评估的主要内容，而是项目可行性分析的主要内容。当然，如果重大事项存在不合理、不合法、可行性低等情况会增加社会稳定风险，但它们在逻辑上并不直接导致社会稳定风险，它们首先要影响安全性，然后通过安全性反映社会稳定风险状况。而且，从项目决策程序的角度看，评估项目的合法性、合理性、可行性是风评的前置条件。如果一个重大事项在合法性、合理性、可行性上存在问题，这个项目就没有必要进入风评程序。“遂宁模式”把四个方面平行并列，说明了它还没有准确理解社会风险的内涵。

四、改进思路

　　总起来看，评估主体和评估内容是风评中的两个关键点，“遂宁模式”在这两个方面都存在问题，只有解决这些问题，风评工作的科学性、规范性、可信度、有效性才得到根本提高。

　　基于对“遂宁模式”的反思，我们应该采取如下措施，推进风评工作。

　　(一)把风评的责任主体与实施主体区别开来，培育真正的风险评估专业机构，由其负责具体的风险评估工作

　　重大事项决策的提出、政策的起草、项目的报(建)批、改革的牵头、工作的实施等有关职能部门仍然是负责组织社会稳定风险评估工作的责任主体，但是责任主体并不负责具体评估(或仅仅负责初次评估)，而是把要具体评估的事项(尤其是正式的二评)委托给专业评估机构。风评的责任主体承担评估的义务，出资聘请专业评估机构做具体评估，同时对评估过程给予协助；专业评估机构受聘于评估责任主体，提供优质的、低成本的评估服务，并对评估质量承担责任。按照上述制度安排，风评就能走出“自己评自己”的困境，从根本上提高评估结论的公信力、可靠性。

　　目前深圳、上海等地已经开展了这个方向上的探索，把一些风评项目委托给投资咨询公司。投资公司按照“建设项目社会影响评估”的指标体系进行风评。这种方法在一定程度上提高了风评的公信力和专业化程度，但也存在一些问题。首先，尽管“建设项目社会影响评估”和风评存在一些重合的地方，但仍有很大不同，把它的指标体系套用到风评中，不能准确预测未来的风险。其次，投资咨询公司并不是严格意义上的“第三方组织”。真正的第三方组织提供的服务产品，如会计师事务所，具有“公共性”。而投资公司仅仅是一种提供咨询服务的企业，它提供的服务产品仅仅面向企业。因此，投资咨询公司所做的风评报告在公信力上存在天然缺陷。

　　就目前而言，国内外并没有真正的风险评估第三方组织，政府部门应该发挥引导、扶持的功能，培育真正的第三方社会风险评估机构。从理论上看，评估机构的组织形态类似于会计师事务所，由评估师组成，评估师要通过考试获取资格证书，只有获得资格证书的评估师才有资格参与风险评估。政府主管部门负责评估师资格考试和资格认定，同时负责对评估机构的资质审核。这种风险评估机构才算是真正的第三方组织，而不像投资咨询公司一样仅仅是一个咨询服务企业。这种机构只有坚持其专业性和公益性，才能做到所提供的服务既是针对企业的，对企业负责，也是面向政府和社会公众的，对政府和公众负责。

　　很明显，培育上述第三方机构需要大量合格的“风评师”，但我国目前没有这一行业，也没有相关的资格考试。这就需要政府部门从现在开始着手做一些基础性的工作，例如和高等院校合作建立风险评估研究和培训基地，首先培养一批科研人员，再以他们为师资力量开展风险评估的教学培训并研发风险评估的资格考试体系。时机成熟后，可以举办“风险评估师资格考试”，给考试合格人员颁发“风险评估师资格证书”，进而把风评师组织起来形成专业风险评估机构。

　　(二)从中央到地方应该组织研究力量投入到风评的基础研究和应用研究中，构建风评的理论框架、指标体系，为风评工作提供理论指导、评估工具

　　“遂宁模式”之所以没能提出一套系统的指标体系，其原因在于风评研究非常复杂，难度很大，遂宁自身没有这样的科研实力。和财务风险评估、保险业风险评估、环境评估不同，国内外没有一套成熟的关于社会稳定风险评估的理论框架和指标体系，②风评研究需要“从头干起”，困难确实很大。

　　从理论上看，风评内涵极为复杂，建立一套理论系统和指标体系非常困难。风评涉及到三个巨型子系统，即被评估项目本身(包括其社会经济效益、环境效益、技术可行性)，项目涉及到的相关人群状况(包括直接或间接相关人群的诉求状况、动员组织能力)，政府的社会控制力(包括政府的信息搜集、情报研判、决策处置、协调执行、监控反馈等能力)。其中第一个子系统就已经大约相当于原有的项目可行性报告内容，不过更侧重于社会影响分析。其他两个子系统也都由众多性质不同的参数构成，极为复杂，有些参数还难以进行定量刻画，比如相关人群的组织动员能力、政府部门对社会风险的处置能力等。可以说，对每一个子系统建模都是极为复杂的理论工作，把三个子系统结合起来形成完整的风评模型就更加复杂。这个工作需要经济学、法学、工程技术、社会学、行政管理学等多方面的专业人才协同研究，其难度要远远超过财务风险评估、保险业务风险评估、环境风险评估。因此，形成一套成熟的风评理论和指标体系需要一个较为长期的理论与实践积累过程。

　　另外，国内从事“风评”研究的专业人员太少，且多集中在科研院所。开展风评研究需要掌握很多涉及社会稳定的数据材料，其中一些资料是涉密的，维稳部门的干部掌握大量材料，却没有足够的时间、精力去深入研究理论。科研院所的学者却苦于得不到足够的一手材料。另外，风评还没有成为一个稳定的学术研究领域，现有的研究人员多是从社会学、行政管理学等领域“客串”过来的，没有形成稳定的研究队伍。上述因素都极大地限制了风评理论研究的进展。

　　为解决上述问题，各级政府的科技主管部门、教育主管部门应该通过政策扶持、课题引导等手段引导科研院校的学术力量进入风评研究领域。各级维稳部门也可以直接和科研院所合作展开这方面的研究，维稳部门掌握现实材料，却没有足够的研究力量，科研院所具有研究力量，但缺少研究素材，两者结合才能推动风评研究不断深入。开展风评研究不仅可以为风评实践提供理论指导，还可以培养一批风评专业人才，他们既可以进行理论研究，又可以介入风评实践操作，这对于风评工作的专业化发展具有非常重要的意义。

五、总结

　　开展重大事项社会稳定风险评估在我国仅有短短数年时间，“遂宁模式”在其中发挥了重要的历史作用，是全国风评机制建设的典范。经过几年的实践，这个模式暴露了一些不足，如存在“自己评自己”、没有建立安全性指标体系等问题。在今后的风评工作中，应该针对上述问题采取相应措施，探索新的工作方式，努力从根本上提高风评的公信力和可靠性。

注释：

　　①我们这里分析的主要是“遂宁模式”的早期形态，“遂宁模式”近几年中也在不断发展，但其根本问题还是没有得到解决。

　　②社会稳定风险评估是我国特有的一个新事物。国外对于广泛涉及公民利益的项目，通常采用议会表决、社区投票等方式作出决定，不必要通过社会稳定风险评估，因此国外没有这一领域的理论研究。和风评比较接近的是“项目社会影响评估”、“社区安全风险评估”、“联合国维和部队地区冲突风险评估(STA)”，这些评估对风评有借鉴意义，但是也存在本质不同。

参考文献：

　　[1]杨敏，郑杭生.个体安全：关于风险社会的一种反思及研究对策[J].思想战线，2007，(4).

　　[2]童星，张海波.高风险社会中的公共政策[J].南京师大学报，2009，(2).