论地方政府角色在社区治理中的失位与归位[1]

王力平

文章来源于：《前言》2011年第17期。wen

【摘 要】社区治理是治理理论在社区层面实践运用的必然结果，地方政府作用的发挥决定着社区治理的方向和成果。社区治理中的地方政府角色定位从角色能力、角色权力、角色责任三个方面展开。我国社区治理的推进，地方政府应在社区多中心治理的框架内，通过社会资本的投资和发掘，实现良好的社区治理状态。

【关键词】社区治理；地方政府；角色定位

伴随着市场浪潮的汹涌来袭，改革开放的深入推进，传统的单位制亦然解体，户籍制度逐渐式微，社区政治话语从单位制和街居制过渡到社区制，社区治理结构和方式的不断变革，标志着社区时代已经来临。夏学銮先生指出，二十世纪是人类从“社区”迈向“社会”即社区社会化的过程，也就是从情感社会迈向理性社会的过程。二十一世纪有可能是从社会迈向社区即社会社区化的过程，或者说是人类在理性大肆张扬过后，对情感需求的某种回归。前一种趋势是社区发展或社会现代化的过程，后一种趋势是社区建设或社会人文化的过程。^【1】很显然，城市化进程的逐渐加速,城市化水平的不断提高,城市社区治理也被推到了实践和理论的前沿，社区治理理所当然成为当前社会学、政治学、公共管理学等学科广泛关注的热点问题。

从社会学视角对社区治理的关注，侧重于运用社会结构和社区组织的理论,从社区内部利益主体之间的参与互动以及分化整合，来分析并探讨社区社会资本的动员，社区意识的培育和社区归属感的养成，发挥社区治理的综合效用，进而促进社区的和谐。社区治理的实现与否，直接关系着社区居民生活福利的改善和生活质量的提高,影响着社区政治、经济、文化、环境诸要素的协调、健康发展。作为社区治理中的主体之一，地方政府的介入及角色定位将直接关系到社区治理的成效。

一、社区治理的内涵解读

自二十世纪九十年代初期“治理”一词被引入公共管理以来，“治理”的概念及其内涵不断发展、不断完善，得到学界和社会的普遍认可，被广泛地应用于与公共事务管理有关的理论研究和实践中。联合国教科文组织1992年成立的“全球治理委员会”关于治理的定义是，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排。^【2】治理是一个持续地上下互动的社会管理过程，其目的在于在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从已有的研究来看，不同的学者对治理的内涵有着不同的理解和思考。杨荣认为治理的实质是建立在市场原则、公共利益和相互认同之上的合作，政府和各类社会组织一起构成一个复杂的网络体系，彼此间相互依存、相互制约。治理的终极目标是“善治”，但由于环境的复杂性，并不存在一个单一的治理模式或固定的治理结构。合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性是善治理论的六个基本要素。^【3】夏建中指出，调整国家与社会的关系，建立一个繁荣、活跃的公民社会，是治理的本质要求。^【4】不管从哪个角度对治理解读，深刻理解治理的内涵都将有助于我们去深入认识真正意义上的社区治理。

社区治理是治理理论在社区层面实践运用的必然结果。著名学者俞可平认为，社区治理的涵义主要有以下几点：(1)社区治理的行为主体构成多元化、多样性；(2)社区治理的目标除了完成特定的、具体的经济和社会发展任务之外，更看重社区基本要素的教育；(3)社区治理的行为指向是社区中的公共事务，它是一个关系社区成员切身利益的范围广阔的领域；(4)社区治理的权力运行方向是一种多向度的、上下互动的过程。^【5】夏建中将社区治理定义为在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程。^【6】李友梅认为社区治理是公民社会的微观基础。张晨等认为社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。^【7】曾宇青提出的社区治理理想模式是“政府掌舵，公民参与，企业划桨”，公民社会崛起是社区治理“政府、居民、企业”三要素良性互动的基础。^【8】陈伟东、李雪萍认为社区公共产品供给机制的构建过程，正是社区治理结构的形成过程，也是政府与社会分权的过程，还是公民社会发育的过程。^【9】从学者的研究可以看出，社区治理和公民社会的形成有着相通的内在机理，都强调对于国家与社会的关系进行重新审视，都强调多元主体的共同参与。

公民社会的形成与发展是现代社会学的逻辑起点。一些学者热衷于憧憬与演绎社区治理的“新的公共空间及其可能”，却缺少对现实体制与制度背景下的社会治理前途充满矛盾、冲突与变量的关注和研判。目前社区正处于一个关键时期，其发展方向将直接影响民主政治、公民社会发展的路径选择。当下社区治理不仅存在驱动力不足、社区组织缺乏解决问题的能力、社区服务专业化、职业化程度低的困境，而且更重要的是应变革路径，必须对社区治理的基层主体进行体制改革、结构调整、制度配套、机制创新、资源整合以及角色与功能重新定位，其中对行政权力的制约与均衡既是突破口，也是社区治理前景的关键变量。^【10】毫无疑问，地方政府作为治理主体之一，既掌握着国家和地方经济社会发展的政策，又控制着社区赖以存续的物质资源，在社区治理中的作用不容忽视，地方政府作用的发挥将决定着社区治理的方向和成果。然而，从现实来看，地方政府在社区治理的过程中，角色的越位使其宏观引导作用的有效性发挥不足，不仅影响了地方政府权威的基础，也抑制了社区治理的进程。因此，我们有必要对社区治理中的地方政府的角色进行适度定位，并对其责任担当进行重新审视。

二、社区治理中的地方政府角色定位

在社区治理中探讨地方政府的角色定位，主要是基于社会学中的角色概念来对治理主体进行解读的一种尝试，既突出地方政府在社区治理中的不可代替性，也强调地方政府在社区治理中的有权限性。笔者对于社区治理中的地方政府角色定位的思考，从角色能力、角色权力、角色责任三个方面展开。

（一）角色能力

角色能力应该是地方政府不可代替性的核心，角色定位首要强调角色能力。在社区治理中，地方政府的角色能力集中体现在它既是社区规划指导者，又是社区组织的协调者。地方政府必须要有根据社区实际情况制定长远、科学的社区规划的能力，要围绕社区建设目标，指导社区制定实现目标的措施和对策。同时，地方政府要通过制定政策法规, 引导、扶持、发展社区服务事业、社区公益事业。另外，建立和完善社区自治组织体系是社区建设和社区治理取得成效的关键，地方政府应当帮助、指导、推动、督促社区组织的建立和完善，整合社区所有成员和社区资源的力量，协调社区各利益群体之间的关系，化解社区治理过程中出现的各种矛盾，如城市化过程中的动迁问题、民间纠纷等。正如王巍在社区治理结构变迁研究中所述，基层政府是社区管理体制的设计者和主要的改革推动者。从更为细密的观察角度来看，政府是由具有差别职能的多个政府部门构成的，他们各自具有不同的绩效约束，不同的管理职能和目标。所以说，社区治理制度的改革应该可以看作是政府内部各个职能部门与不同类型权力部门的集体产品。社区管理体制改革不仅关系到政府各职能部门的权力环境，社区公共服务的生产机制还会涉及到具体管理单位的设置和撤销，具体人事安排的变动等。所以说，改革的成本、收益会在政府内部各个部门之间形成再次分配。^【11】这些都是对地方政府角色能力的考量。

（二）角色权力

治理实际上是国家的权力向社会的回归，治理的过程就是一个还政于民的过程。^【12】社会体制系统的运行为地方政府提供了这样一个环境，它拥有根据角色原则下最高的事务处理权力，但是这种权力有边界而不是无边界。任何孕育着社会深刻突变的危机，都必然要重新碰到一切集体生活中所具有的基本问题：权力问题。^【13】社区治理这一社会转型期基层政治最为深刻的权力变迁也不例外。作为代表国家对公共事务行使管理权的最主要的行为主体，政府依靠其权威对社会各部分进行管理和控制，通过行使公共权力，达到维护社会秩序的目的。无论民主主义国家还是专制主义国家，传统的国家公共管理体系，无一例外都建基于科层制官僚结构和自上而下的权力运行模式。……跨国经济组织的发展、公民要求参与公共事务处理的呼声、信息量的迅速膨胀以及传递技术的便捷、非公有部门影响力的日渐扩大等，都要求政府对传统的公共权力配置形式和公共权力运作方式进行改革，以适应经济的发展和社会形态及结构的变迁。^【14】自然，地方政府在这些方面的权力尤为突出。以拨款为例，当前社区工作的重心正向社区自治转移，但是，社区工作人、事、物以及公共资源的提供、维护等涉及到的财政经费明显不足，因此，国家需要为社区自治提供一定的经费支持，这等于说地方政府代表国家给社区进行了物质上的支持，当然，地方政府更需要引导企业、NGO等多方提供经费方面的支持。

（三）角色责任

地方政府必须承担角色原则下最终的责任，地方政府问责制应该说是典型的角色责任原则。地方政府是否按角色定位原则运作，主要看角色责任而不是角色权力。随着经济体制改革的深入推进，民间公共组织在治理公共事务方面的作用越加凸显，但是公共产品的供给仍然不能满足社会需求，出现供不应求、供非所求、供不合求的问题。地方政府代表着公共权力，积极主动提供必要的公共产品与公共服务是地方政府的基本职责之一，地方政府应当在承担合理成本和风险的条件下，解决公共物品的供需矛盾问题。另外，社区治理要求广泛的社区参与，尤其是社区居民自觉参与意识和能力都还有待提高的情况下，动员和扩大社区参与是地方政府责无旁贷的角色责任之一，政府应积极推动居民自治体系建设，培养社区居民的自治理念，培育有序的居民力量。

三、社区治理中的地方政府角色失位

在我国社区治理的推进过程中存在着许多问题，地方政府的角色失位尤为突出。

（一）社区治理主客体失位

社区治理的主体包括这些准政府组织和各种非政府组织，具体地讲，治理主体应当包括党的组织、政府在社区的派出组织——居民委员会、居民社团或者兴趣团体组织、业主委员会、物业服务公司、自愿者组织以及居民个人等。^【15】地方政府不是社区治理的唯一主体, 但由于传统行政理念的制约、管理体制不完善、法制不健全等因素的影响, 地方政府和社区的关系异化，主客体错位，政府与社区的关系失衡，社区成为自上而下的政府公共管理体系中的一环，地方政府利益吞噬了社区公共利益。地方政府、企业、居民委员会、业主委员会、物业服务公司、居民都是社区治理的主体，特别是社区部门在众多社区事务领域中重要作用的发挥，更应当引起地方政府的高度重视，地方政府应与其他社区治理主体间建立起良好的合作伙伴关系。

（二）地方政府职能失位

政府的核心职能是提供服务，所以，社区治理要求彻底改造全能主义政府,进而打造服务型政府。政府在社区成员互动、社区管理、社区组织、社区服务等方面可以发挥“主导作用”。但是，需要注意社区自治是基本目标，“政府主导”应该为社区自治服务。^【16】在传统的城市管理体制下，地方政府全知全能，社区组织完全行政化，社区往往成为行政管理的附庸，社区自治被虚化，地方政府、街道、社区管理职责不清，地方政府职能要么“越位”，要么“缺位”。对于解决地方政府职能失位的这个问题，需要政府转变职能，但是政府职能的转变滞后于社区治理的发展。社区治理需要地方政府不断“补位”，地方政府应在“自治”上下功夫，提供完善的公共服务，鼓励和扶持自组织发展，不断推进社区治理创新。

（三）地方政府责任担当失位

在我国，政府作为公共利益的代表者，政府具有其他一切社会组织不可替代的社区治理责任。但是对社区公共事务的治理并非要政府全方位干预，政府的职能是对社区公共事务进行规划、指导、协调、监督和提供经费支持。政府可以通过一定的手段合理配置资源，组织引导社区自治组织、第三部门组织等来关注社区公共事务的治理，以满足社区居民对社区经济、社区卫生、社区服务、社区医疗，社区治安等多方面的要求。^【17】地方政府受到传统管理体制惯性思维的影响，习惯于把工作任务下放给社区，但如今大量的行政管理职能被上交，离开了基层社区这条“腿”之后，地方政府的管理相形见绌，责任担当若隐若现。面对社区公共事务治理的高成本，社区公共精神的丧失，地方政府的工作力度往往捉襟见肘，失信于民。地方政府要真正担当责任，如何在公正、透明、开放方面做好文章也非常关键。地方政府应该利用各种途径在全社会加强宣传，唤醒公众对公共利益的关注，唤起公众对社区治理参与的热情。

四、社区治理中的地方政府角色归位

我国经济体制与社会结构的双重转型，决定了社区治理中的地方政府在其角色定位以及角色扮演方面出现了一系列不容忽视的问题。随着城市化这一过程的快速推进，城市人口急剧增长和城市规模在不断扩张，“熟人社会”陌生化了，“陌生人世界”却常态化了，社会行为也“匿名化”了。^【18】面对新一轮的社区建设、新一轮的社区治理，我们有必要对地方政府的角色进行重新审视与定位，让其归位，各就各位。

参与是善治的基础。^【19】参与也是现代社会的基本特征。从社区建设的本质和社区持续发展的角度看，社区成员的参与状况更是决定着社区建设的成就。社区参与可以包括社区成员的社区意识的增强、社区资源的挖掘与合理配置、社区成员参与社区公益活动的积极导向、社区成员对于社区的责任感和承担力的增强等等。^【20】社区治理的推进必然要求广泛的社会参与，因为社会参与是社区的根本功能，如果社区成员和他们的社区在社会意义上是健康的和有权能（competent）的，那么就允许和要求其成员参与社区的生活和治理。^【21】善治的实现强调社区多元主体的共同参与，多方力量的聚合，在社区层面的公共领域，形成良性的“社区共治”格局。在“社区共治”格局下，每个组织有各自的运行规则，但它们之间此时的协商是发生在同一个空间，这个空间是与多个限定的情境相联系。在这种情况下，任何一方都会尝试着影响其他组织的对策和原则，并试图使其他组织的对策、原则朝向对自己有利的方向而变化，最终使自己在这个过程中占据相对优势地位。由此形成的合作关系是一个具有权力特征的合作关系，其秩序得以建立的调节机制是独特的，而且不会受任何一个组织的单一理性的完全支配。正是从这里,我们可以看到一个由行动者为主体的，而不是以简单的正式组织为主体的治理结构。^【22】在新的社区治理结构中，地方政府作为其中的正式组织回归自己的位置，在其主体空间范围内，按照自己的运行规则，在新型的合作关系中恰当扮演自己的角色。

社区治理中的地方政府角色归位自然追求良好的社区治理状态，只有地方政府的角色归位，方能实现良好的社区治理状态。良好的社区治理状态应该是社区成员相互信任、合作，具有普遍共识、集体认同和集体归属感，因而比较容易形成集体行动，实现自我组织、自我管理的状态。良好的社区治理可通过如下指标进行衡量（如图）。^【23】社区自组织水平的提高，社区成员间信任度的提升，社区组织凝聚力的增强，社区组织集体行动能力的增强，这些都可以归结为社区社会资本的投资。地方政府有能力、有权力、也有责任努力营造社会资本投资的良好环境，把握社会资本投资的方向性，积极帮助社区组织培育和发掘社会资本，进而实现良好的社区治理。

图  良好社区治理的衡量指标

社区治理的发展必然走向社区多中心治理，在社区地域范围内，多元的参与主体运用公共权力，通过平等的沟通、协商、谈判、合作方式，自发地组织起来采取集体行动，以解决共同问题，实现社区利益最大化的过程和行为。^【24】社区多中心治理强调社区治理主体的多元、社区秩序的多中心、治理手段的多样、社区面临的公共问题和公共事务的需求转向。在一个习惯于全能主义管制传统的社会，要推进社区多中心治理，就要在“政府主导”的推手之后，“制造”出公民对于该制度的切实需求，而此时的地方政府必须要在自己的角色中安分守己，准确定位。

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