关于国家防灾减灾战略的一种构想¹

童星

( 南京大学政府管理学院，南京210093)

文章来源于：《甘肃社会科学》2011年第6期。

提要:就国家防灾减灾的战略，提出以下构想: 生命至上，减灾、安全与发展协调; 预防为主，防灾、减灾与救灾结合;政府主导，政府、市场与社会合作; 群防群治，自救、互救与他救互补; 管理创新，领导、专家与民众共治; 制度保障，考核、财政与物资跟上。

关键词:防灾; 减灾; 救灾; 战略构想

一、生命至上，减灾、安全与发展协调

在防灾减灾领域确立“生命至上”的理念，是科学发展观的必然要求。这一理念不仅指在发生灾害时“抢救生命压倒一切”，而且应当贯穿整个防灾减灾全过程。

(一)正确认识减灾与发展的关系

在灾害和可持续发展的复杂关系的研究领域，丹尼斯·美尔蒂(Dennis Mileti)和他的团队做出了重大贡献，认为发展可能导致灾害，灾害阻滞发展，更好的发展措施可以防止灾害。如果在注重经济增长的模式下，忽视对于自然的保护和对土地使用的规制，反而会加重本地区的社会脆弱性，造成灾害影响更加严重²。各地在实施经济发展的过程中，应当破除“唯GDP 是举”的陈腐观念，不断地使发展与减灾相协调，不能让灾害阻滞经济发展; 不能让经济增长带来的城市建设造成灾害的损失加剧; 不能让部分社会弱势群体长期停留在权利、资源可得性差的境地; 更不能让灾害造成部分群众出现生活困难或更多地暴露于灾害风险中。也就是说，应当强调科学发展，强调非社会脆弱性发展( invulnerability development) ，注重社会公平，实现共建共享，促进社会和谐。注重减灾的“过程性”即注重日常的行为活动，是这种减灾范式的重要特点。

(二) 正确认识人与自然的关系

进一步贯彻科学发展观，落实可持续发展的理念，努力建设“资源节约型”和“环境友好型”社会。在贯彻科学发展理念的当今中国，追求人与人关系的和谐，追求人与自然关系的和谐。不能再迷信“人定胜天”，不能再执著于“改天换地”; 提倡敬畏自然，“天人合一”，“人地和谐”。各地干部不要再沉迷于“指点江山”、“开山截流”的短期政绩，而应牢记恩格斯的教诲:“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。每一次胜利，在第一步都确实取得了我们预期的结果，但是在第二步和第三步却有了完全不同的、出乎预料的影响，常常把第一个结果又取消了……我们统治自然界，决不像征服者统治异民族一样，决不像站在自然界以外的人一样，——相反地，我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界，存在于自然界的; 我们对自然界的整个统治，是在于我们比其他一切动物强，能够认识和正确运用自然规律。”³

(三) 正确认识防灾减灾的长期性

面对当前自然灾害越来越频繁的现实，有的学者从天人关系的角度认为，全球化资本主义经济改变了整个地球面貌，改变了地质与环境生态结构，从而给人类带来灾难性的报复; 有的学者从地球“变暖”的角度认为，极端天气频发是不可避免的总趋势; 还有的学者从国内的具体情况出发，认为“唯GDP是举”的非科学发展打破了经济发展与环境保护的平衡，破坏了人口、资源、环境的和谐。所有这些解释都有一定的道理，但前两种解释的时空跨度过大，后一种解释的时空跨度又过小。时空跨度居中的解释则将此归结于“拉马德雷现象”。该现象是美国海洋学家斯蒂文·黑尔( Stiven Hill) 于1996 年发现的，在气象学和海洋学上被称为“太平洋十年涛动”(简称为PDO，Pacific decadal oscillation) 。科学研究的初步结果表明，PDO 同太平洋赤道洋流“厄尔尼诺”和“拉尼娜”现象有着极其密切的关系，被喻为“厄尔尼诺”和“拉尼娜”的“母亲”。目前揭露出的“拉马德雷”时期有: 1890—1924年(冷位项) 、1925—1945年(暖位项) 、1946—1976 年(冷位项) 、1977—2003年(暖位项)和2004—约2035 年(冷位项) 。处于暖位项,一般风调雨顺; 处于冷位项，则多灾多难⁴。目前正处于最近的一个冷位项，即多灾多难时期，不仅在中国，世界上也一样。因此，必须树立长期作战的思想。

二、预防为主，防灾、减灾与救灾结合

(一)正确认识应急在灾害管理中的作用边界

目前，包括自然灾害在内的各种公共突发事件的应对都被纳入了“应急管理”的范畴。以应对“突发”事件的手段来面对地震、洪水、泥石流、台风等这些短时间内集中于一地爆发的灾害，会凸显应急手段的优越性; 而以应急手段面对旱灾就未免出现“失灵”，因为旱灾是一种特殊的灾害形式，具有生成缓慢且影响不易察觉、发生空间及受灾群众广泛且无法将人力物力财力集中于一点予以救援的特性。这种“应急失灵”的现象，不仅存在于旱灾的防治中，而且广泛存在于我国自然灾害应急管理的诸多其他领域，特别是在防灾减灾领域中。出现“应急失灵”现象的原因主要有: ①对于风险概念的认识不充分，认为管理风险是“不可能的”; ②风险的社会建构可能形成风险扭曲(包括风险放大和风险过滤)，进而造成政策失灵(包括政策越位和政策缺位); ③自然灾害风险管理中的基层部门能力缺乏与政府间关系协调出现困境; ④减灾政策难以执行的地方政治意愿与经济因素。⁵

(二)牢固树立预防为主的防灾理念

既然灾害管理中会出现“应急失灵”，因此就应当坚持预防为主，不要等灾害发生后再来应急救援，而是将工作重心前移，从源头上防止或减少( 减弱) 灾害的发生。必须树立灾害“可预防”、风险“可管理”的意识。灾害的发生不仅仅是由于外力的影响，还有发展过程中所产生的社会脆弱性的作用，正是在这二者的共同作用下才形成风险并转化为灾害⁶。灾害的可预防性和风险的可管理性，就体现在对于自然危险源的监测预警和对于社会脆弱性的消减上。自然危险源只要通过认真排查、筛选，绝大部分总是能够被发现的; 发现以后只要通过严格的跟踪、监测，绝大部分又总是能够实施预报预警的。社会脆弱性则受到来自人口、经济、政治、文化、基础设施等社会背景因素的影响，通过一系列行之有效的管理行为来改善人口分布结构，推动经济发展、行政改革、文化建设，加强基础设施特别是城市生命线的安全保障，就可以减少社会脆弱性。

(三)加强灾害风险管理

监测自然危险源和消减社会脆弱性就是灾害风险管理的主要目标。应当注重灾害风险管理机制建设中的科学性、动态性、本地性、群体性、多元性特点，构建以社会脆弱性评估为基础的灾害风险管理。脆弱性概念是处在风险管理和自然危险源之间的一个中层概念，社会脆弱性的大小直接影响着灾害的发生和损失程度。脆弱性概念也能满足灾害风险管理中的科学性、动态性、本地性、群体性、多元性的要求，因为脆弱性分析是自然科学与社会科学相结合，并充分考虑灾害的社会属性与自然属性相交叉的特点。应当承认，自从农村推行土地联产承包责任制，特别是实施“中央管大江大河、地方管支流水网”的分治方针以后，多年来大型水利发展较快，但中小水利大多失修，增大了面临干旱洪涝灾情时的社会脆弱性，从而导致近年来干旱洪涝灾害日益频繁和严重。值得庆幸的是，2011年中央一号文件专门部署加强全国水利工作，就是旨在减小这种脆弱性，以达到防灾减灾之目的。

三、政府主导，政府、市场与社会合作

(一)坚持与完善防灾减灾中的政府主导作用

政府一直在防灾减灾中发挥主导或主要作用，这是我国的国情和优势。在继续坚持政府主导作用的同时，应当注意调整灾害管理中的政府间关系，包括:

纵向关系的调整。改进当前自上而下的应急反应体系，在各级政府之间重新配置资源与责任。在自上而下的体系中，对于灾害的反应是被动的，而且没有相应的组织来执行、监督相关减灾措施的实施。地方政府应该成为防灾减灾的主体，将减灾资源向下转移，提升地方的抗灾能力，同时也承担相应的责任。这样做，不但能提升地方能力，也可以增强其工作主动性。基层政府的主要工作是制定相应预案并做好防灾准备

与反应，推动“社区减灾”工作的开展，协调政府与其他组织之间在减灾上的合作; 省级政府应该对于本辖区内的减灾工作负有主要责任，它除了行使基层政府的功能外，还要负责指导基层减灾工作并协调基层与中央政府间的关系; 中央政府则专注于负责制定全国范围内的重大项目、跨区域性的减灾工作，并负责指导地方政府减灾工作。

横向关系的改进。加强协调同级政府之间、政府不同部门之间、政府与其他社会组织之间的关系。在减灾中，地方各级政府之间需要在跨区域减灾设施建设与灾害信息的沟通方面搭建协调机制，而在同级政府的不同部门之间同样需要这样的沟通协调机制。各级减灾委应该成为协调平台，在纵向体系中搭建横向的沟通网络，从而达到信息共享、资源互补，优化各部门、各级政府的减灾政策，并形成政策合力。政府还需要成为减灾治理网络的推动者，充分发挥市场机制、社会机制的优势，通过各种政策工具如灾害保险、NGO 参与等来共同推进减灾工作朝高效率、社会化的方向发展。

(二)完善与发展应对灾害的举国体制

在汶川地震这类巨灾发生后，中央政府调动全国人力、物力、财力实施紧急救援和灾后重建，体现了举国体制的优越性;如果能将其中的“国”不仅理解为政府，而且理解为包括政府、市场、社会在内的整个“国力”，那么该体制既可以更有效地实施救援与重建，还能运用于防灾减灾领域。把市场机制有机地整合进“举国体制”，将有效地增强防灾、减灾、救灾的综合国力及其可持续地发展。特别是吸收包括最易遭受灾害伤害的广大民众参与其间，灾害的预防( 自然危险源的监测和社会脆弱性的消减) 才能真正落到实处。

(三)充分发挥灾害保险的积极作用

长期以来在救灾领域几乎靠政府唱“独角戏”，保险等市场机制没有得到应有的运用。近年来发生的一系列巨灾，直接引发了建立巨灾保险体系、发展各类金融手段来转移分担巨灾风险的强烈需求。中国现行的灾害风险转移分担机制主要是中央与地方救灾工作事权划分机制占主体。金融保险机制作为一种新兴的灾害风险转移分担形式，可以在很大程度上削弱巨灾风险对人民生产和生活的冲击。随着金融手段在巨灾中发挥的作用越来越受到重视，民众整体投保意识增强，巨灾救助保险、特种赈灾彩票、巨灾债券等新型金融形式相继出现，巨灾保险体制的建立逐渐提上议事日程。加强金融手段在风险分担中的作用，重点是: 在法律上保障巨灾保险制度的形成和工作开展，加强政府相关部门的合作，保障巨灾保险机制的建立; 建立多层次的分散承保风险体系，通过保险、再保险以及更多的金融衍生产品服务于巨灾保险风险的分散; 加强风险分析评估在巨灾保险中的应用; 借鉴其他国家在巨灾风险保险体系建设以及运营方面的经验，探索具有中国特色的巨灾保险制度。

风险有可计算的风险与不可计算的风险之分。对于可计算的风险，保险公司往往挺身而出，用“分散的风险集中管理”的办法加以处理; 对于不可计算的风险，保险公司则以“不可抗力”作为托词，不予受理。巨灾多半属于不可计算的风险，处理的原则只能是“集中的风险分散管理”。汶川地震后，党中央、国务院就将集中发生在由西南自汶川、东北至青川一线的巨灾损失，通过分省对口援建的办法，将其分配到19个省市去共担。但是，这目前仍然仅仅由政府来承担。应当想办法利用市场的力量来共同参与到应对集中的风险即巨灾中来，例如建立“灾害的再保险机制”:民众( 自然人) 和单位(法人)向保险公司投保，保险公司再向“再保险公司(集团)”投保。

四、群防群治，自救、互救与他救互补

据日本学者统计，在1995 年“坂神地震”中，需救助者约为3.5万人，近邻救出者约为2.7万人，占77%，警察、消防、自卫队救出者约为8000人，仅占23% ⁷。在2011年“3·11”特大地震及其所引发的海啸、核泄漏危机之际，日本国民表现出的镇定、秩序以及自救、互救行动，更是引起各国人们的深深反思。借鉴他国经验，我国民众自救、互救意识和能力的培养和提升可从如下几个方面入手:

(一)加强社区和民众在安全管理中的参与

社区参与是提升民众自救、互救意识和能力的重要渠道。其中，安全社区建设就是一种较为成功的尝试。安全社区及社区干预模式是20 世纪70 年代以来安全科学、预防医学、灾害学、社会学等相关学科交叉发展的结果，早期主要应用于公共卫生领域里的伤害预防和控制。世界卫生组织(WHO)在1989年第一届事故与伤害预防大会上正式提出“安全社区”的概念; 我国的安全社区建设始自2002 年，在北京、上海、山东、广东、山西、河北、辽宁等省市已有90 多个社区开展了安全社区建设工作。2006 年3 月，国家安全生产监督管理总局颁布了我国安全社区建设基本标准——《安全社区建设基本要求》( AQ/T9001－2006)，该标准结合“WHO 安全社区准则”和我国各类事故、伤害的预防特点，以社区危险源辨识、风险评价、分级监控、应急救援和土地使用安全规划为技术路线，囊括了12 项要素。2001 年“9·11”事件后，美国政府提出了“防灾型社区”( disaster prevention community) 的概念，我国的防灾型社区建设始于2007 年，民政部下发了《“减灾社区示范”标准》，2010 年国家减灾委发布了《全国综合减灾示范社区标准》。此外，我国还开展了平安社区、文明社区、绿色社区等不同主题的社区建设，这些都与灾害管理有一定的联系。然而，各类主题的社区建设并不少，与灾害管理直接或间接有关的社区建设项目也有一些，但民众自救、互救的意识和能力仍然低下。这与我国的社区虽然在名义上是自治的，但仍然由政府主导，并承担了大量的政府职能有关，民众对社区建设与管理的参与程度并不高。因此，要加强社区和公民在灾害管理中的参与，还有赖于社区管理体制、民间组织管理体制和社会管理体制的完善和发展。

(二)加强自救、互救知识的普及与宣传

从短期来看，需要通过发放宣传材料、丰富宣传形式、建设宣传基地等方式，来加大自救、互救知识的普及和宣传，以提高民众的自救、互救的意识和能力。这也是世界其他国家普遍采用的做法。我国一些城市也已在加大公民自救、互救知识的宣传与普及。需要注意的是，应急知识的宣传应该避免“一阵风”、“走过场”，应该注重实效，强调应急知识宣传的常态化。其中特别要注意建立中小学生灾害自救、互救知识教育的长效机制。我国近些年开始重视对中小学生进行自救、互救知识的教育，但主要依托于“安全意识教育”、“生命教育”等传统德育教育的途径，形式大于内容，多以单纯的说教和“作秀式”的演练为主，“搞运动”、“一阵风”，缺乏实际效果。因此亟待建立长效机制，做到: 加强立法; 制定标准; 加强师资; 规范课程教材; 加强模拟和演练。

(三)加强安全文化建设

许多安全事故从表面看是个技术问题，从深层次看都有文化层面的原因，因此需要提出“安全文化”的概念。一旦每一个在工作岗位的个体将安全意识和行为形成一种职业习惯，便形成了安全文化，这将在根本上提升公民自救、互救的意识和能力。我国是一个政府主导的社会，安全文化建设首先应从政府做起; 企业是市场经济活动的主体，也应是安全文化建设的主体; 我国是一个工程大国，也是一个工程事故的大国，工程安全文化建设当然十分重要。

五、管理创新，领导、专家与民众共治

在科学昌明、技术发达的当今时代，防灾、减灾、救灾都离不开科技的支撑和管理的创新。近年来，无论是地震、泥石流等地质灾害的预测预警，还是台风洪水灾害的预报预警，其准确度都不高，同民众的预期存在着较大的差距; 各地城市一旦遇到暴雨袭击，马上“淹城”、汪洋一片，民众怨声载道。因此必须通过贯彻落实“十二五”发展规划纲要，加大对灾害预测预报科学技术的投入，切实提高灾害预测预报的准确度和及时性; 将城市建设基于科学规划、科学施工、科学评估之上，杜绝“拍胸脯”、“拍脑瓜”式的“长官意志”。总之，防灾、减灾、救灾需要领导、专家与民众共治。这里仅就灾害应急救援队伍的建设，强调必须坚持专业与非专业同步发展。

(一)综合应急救援队伍建设

《突发事件应对法》规定: 县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或确定综合性应急救援队伍。从目前我国应急救援队伍的现实情况而言，依托公安消防建立应急救援队伍是比较切实可行的选择。依托公安消防部队建设综合应急救援队伍，尤其要重视县级综合应急救援队伍的建设。在“财权重心上移、事权重心下移”的情况下，省、市级财政力量相对较强，而县级财政则较为薄弱，因此，许多具体的政策到了县级政府层面很容易流于形式。对基层综合应急救援队伍建设而言，如何在解决好基层任务繁重与警力相对不足这一原有矛盾的基础上，同时还能发挥公安消防部队的综合应急救援职能，就成为县级综合应急救援队伍建设中亟待解决的问题。

(二)专业应急救援队伍建设

《突发事件应对法》规定: 人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。长期以来，我国的专业应急救援队伍主要分布在公安、消防、地震、洪水、核事故、森林、海事、矿山、化工、医疗等十大系统中⁸。目前，既有的专业应急救援队伍主要表现出两大问题: 一是专业性不够，不能适应复杂条件下的应急救援; 二是专业应急救援队伍的体系不完善。例如，在2008 年的南方雪灾中，面对绵延数千公里的积雪和覆冰，既有的应急救援队伍只能靠人工的方式来消除积雪和覆冰，效率非常低下。航空救援在我国巨灾的应急救援中已经发挥了不可替代的作用。然而，在这些救援中，我国可供使用的救援直升机只有30 多架，而且大多是小吨位的，充分暴露出我国航空专业救援队伍的缺乏。对比世界其他国家，具有快速、高效、受地理空间限制较少等优势的航空救援已是各国普遍采用的应急救援手段⁹。

(三)军队应急专业力量建设

在世界各国，军队都是应急救援的重要力量，尤其是在巨灾中，军队应急专业力量的地位不可替代。因此，我国《突发事件应对法》规定: 中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。在2008年的南方雪灾、汶川地震， 2010 年的玉树地震、舟曲特大山洪泥石流的救援行动中，军队专业应急力量都发挥了重要作用¹⁰。从目前来看，要充分发挥军队专业应急力量的作用，重点要解决两个问题: 一是明确军队专业应急力量参与救援的法律条件; 二是加强军队救援力量的专业性。同时，也应当通盘考虑适当延长军队应急专业队伍的服兵役期限问题，以便留住一批经过培训和实战、具有较高专业水平的骨干力量。

(四)志愿者救援队伍建设

《突发事件应对法》规定: 县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍; 各单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。目前，我国应急救援的志愿者队伍建设十分滞后，亟待从两个方面予以加强: ①放宽政策限制，鼓励成立与救灾有关的志愿者组织; ②建立志愿者参与应急救援的准入机制。

六、制度保障，考核、财政与物资跟上

(一)改进灾害危机行政问责与考核制

政治意愿作为影响减灾政策执行的重要影响因素，应该通过行政手段加以解决。从风险、灾害、危机三者的关系来看，问责的重点应当是风险管理中的“行政不作为”或“行政失当”。如果问责的重点转向风险管理，首先就要明确谁是风险的制造者。从表面上看，灾害发生所造成的损失是由不安全的状况( 如不合理的城市布局、建筑缺乏保护、经济落后、缺乏有效的应急准备与减灾措施等) 和危险源共同引起的，而造成不安全状况的深层次原因却在于受灾群体在权利、资源方面的可得性差，这又是由政治和经济系统所造成的¹¹。那么，减灾政策的制定过程以及各部门对于减灾政策的执行状况和效果，应当成为问责的重点。值得注意的是，长期以来，由于“天灾人祸”的观念早已深入人心，加上实施行政问责制的偏颇，往往重大的事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件发生以后都会有相关领导被问责、免职，然而自然灾害发生以后通常没有人被问责。长此以往，在一定程度上就减轻了各地各级相关领导减灾防灾的应尽职责。各地发生突发公共事件后，如果是事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，常常会出现隐而不报或者少报、漏报的现象; 如果是自然灾害，则不仅不会隐而不报，也不会少报、漏报，相反会夸大灾情、虚报损失。甚至出现过这样极端的情况: 某地发生自然灾害以后，相关领导竟然不是先部署救人，而是急着安排人员“保护现场!”所以，必须把相关领导减灾防灾方面的职责纳入考核、问责的范围。具体的考核指标与考核办法可以由国家减灾委负责拟定，由各级党委组织系统领导实施。

(二)建立与完善同防灾减灾体制相适应的财政转移支付制度

伴随着防灾减灾任务的下移，也应当下放一部分财权，力求“财权”与“事权”相匹配。由于中西部欠发达地区和广大农村面对自然灾害时的社会脆弱性高，加上这些地方的财政状况普遍吃紧，应当在“十二五”期间出台一套财政转移支付办法，先出台，再完善。

(三)建立与完善充足的防灾救灾物资储备与补给体系

当前的防灾减灾组织体制无法确保在巨灾应对中有效调度全部资源。现行法律将各级人民政府确定为灾害应对的指挥机关，初步实现了政府内部的资源整合，但在巨灾情景下，仍无法对各种公共权力所掌握的灾害应对资源加以统一调度。现行法律无法为非政府力量参加巨灾应对提供畅通途径和必要空间。在当前体制下，灾害应对中的一切处置权属于政府，导致电力、能源、运输、通信等公共企事业单位在自身经营管理范围内实施必要的处置时，因缺乏法律授权而面临障碍，甚至在灾后因抢修设施损坏了一些群众的财产而遭遇大额的民事诉讼，产生巨额赔偿。巨灾应对所需要的资源准备远甚于其他灾害，加上巨灾的发生概率极小，绝大多数资源将长期备而不用甚至未经使用便被淘汰、更换。因此，这些资源的投入更加难以保证。可以建立较为完善的救灾物资储备体系和生产基地，储备必需的部分物资，保存生产更多物资的能力。

注释:

1、本文是作者在国家防灾减灾战略研讨会( 中国北戴河，2011 年8月) 上的发言。

2、Mileti，Dennis S．，Disasters by Design: A Reassessment of Natural Hazards in the United States． Washington DC: Joseph Henry Press，1999，pp． 155—207．

3、马克思恩格斯选集( 第3 卷) ［M］. 人民出版社， 1972: 517—518.

4、转引自高建国. 我国救灾应急机制建设存在的问题和政策建议［G］. 国家减灾委员会专家委员会工作资料.

5、陶鹏，童星. 我国自然灾害管理中的“应急失灵”及其矫正——从2010 年西南五省(市、区) 旱灾谈起［J］. 江苏社会科学，2011，( 2) .

6、Ben Wisner，Piers Blaikie，Terry Cannon，and Ian Danvis，At Risk: Nature Hazards，People’s Vulnerability and Disasters． London: Rutledge，2004，p． 11．

7、根据日本学者的演讲资料整理而来。

8、高小平. 建立综合化的政府公共危机管理体制［J］. 公共管理高层论坛( 第4 辑) ，南京大学出版社， 2005.

9、李新玲. 我国航空应急救援体系亟待建立［N］. 中国青年报，2010 － 05 － 27.

10、参见搜狐网. 国防部: 中国军队应急专业力量已近10 万人［EB/OL］. http: / /news．sohu．com/20101013/n275579884．shtml; 中央人民政府网站: 《2010 年中国的国防白皮书》，http: / /www．gov．cn /test /2001 －03 /31 /content 1835465． htm．