地方增长经营型政府的制度逻辑——以“苏南模式”的变迁为例

陈科霖 王频

《当代中国政治研究报告》2018年

摘要：地方增长经营型政府是对以GDP考核为导向的地方政府对生产资料的经营性运作模式的概括。新中国成立后特别是改革开放以来，由于中央-地方财政关系的结构性调整，地方增长经 营型政府经历了由“经营企业”向“经营园区”再到“经营辖 区”的转换。地方政府通过利用其所掌握的生产资料进行经营性 运作，形塑了高速、稳健、可期、可控的区域发展特征，并深刻地 影响了当代中国的纵向府际关系与政企关系。苏南模式作为一个典型案例，其制度变迁的历程刻画了地方增长经营性政府的内在逻辑机制，通过对苏南模式这一案例的考察，能够进一步指明地方增长经营型政府在未来的发展方向。

一、地方增长经营型政府：当代中国地方高效治理的核心逻辑

近年来，诸多海内外学者关注到了改革开放以来长达数十年的中国经济增长奇迹现象，并试图对此做出各种层面的理论建构。“财政联邦主义”“分权式威权主义”“地方发展型政府”“地方企业家型政府”“行为联邦制”“锦标赛体制”“政企统合治理”等理论假说分别从不同的视角 出发探讨了中国地方政府治理高绩效产生的原因，并试图回应中国增长的奇 迹之谜。但在考察中国整体经济增长的逻辑时，首先应当观察到中国与其他 国家或地区的区域增长模式之差异：第一，中国的经济增长具有浓厚的政府 主导特征，中国地方政府深度介人地方的经济增长之中，对经济增长的指 标、路径都有严密的规划，甚至亲自参与到经济的增长活动之中，这与完全 市场化的经济增长模式有着显著区别；第二，中国政府掌握着大量的土地、 资本等生产资料，这是其他国家和地区所不具备的。这两点主要差异形塑了中国区域经济增长的“增长主导性”与“资源经营性”，故而有必要从这两点出发加以考察当代中国地方政府的治理模式。

基于“增长主导型”与“资源经营型”的基本特征，中国的地方治理实质上形成了一种“地方增长经营型政府”的核心逻辑。所谓“地方增长经营型政府”，是指以GDP考核为导向的地方政府对生产资料的经营性运作模式。这里涉及三个基本的方面：第一，“增长”意味着地方政府的行为逻辑是以区域经济增长，特别是表现在以GDP数据为代表的可量化的数据之上。鉴于中国封建时代缺乏数目字管理的缺陷,现代中国的国家治理十分重视可量化的考核指标，其中在经济增长这一核心任务中最为关键的数字即 GDP。GDP考核由于其指标的可量化性以及可基于地域层层分解的特性使其成为纵向府际间重要的干部考核指标。第二，“经营”意味着地方政府的行为逻辑是以对所掌握的生产资料的经营性运作为核心。土地、资本、企业 家精神既是经济增长的核心资源，又是生产资料的基本范畴。执政党通过革命逻辑构建的土地公有制与资本国有化使各级政府在当代中国国家治理过程中掌握着广泛而关键的核心生产资料，从而为地方官员开展土地与资本的经营奠定了基础。第三，“增长经营性”意味着地方政府的行为逻辑是“为增 长而经营”。在中国现行的干部管理体制下，上级政府对下级政府的干部考核主要依据GDP等可量化的考核指标进行官员的选拔与晋升，地方经营作为重要的实现考核指标的手段，由此成为地方政府首选的治理模式。此外，为了兑现执政党对人民的承诺，地方经济的增长不再仅仅作为地方的经济任 务，而转变为地方官员的政治目标。因而“增长经营”一方面被赋予了经 济增长的目标，另一方面则被赋予了政治承诺的内涵，这种双重内涵的互动形塑了中国特色地方治理的“政治经济学”。

二、中央-地方财政关系的历史嬗变：地方增长经营型政府的经济基础

“地方增长经营型政府”的形成，在相当程度上取决于中央与地方政府间的财政关系。央地政府间财政关系的变化深刻地影响了地方政府治理的 经济基础，进而塑造了“地方增长经营型政府”的制度变迁历程。图1展现了1953-2002年中央财政收支比重差值的变化。通过对比，可以将新中国成立以来的央地财政关系划分为四个阶段。

第一阶段（1953~1958年）：这一阶段的特征是中央收人与支出均占主要部分，并且收支相抵，中央略有结余。这段时间由于抗美援朝和社会主义经济建设的需要，中央高度集中财政权，从而积累了相当的资本用于支持现代化建设。需要注意的是，1958年与1959年的拐点数据是由于“大跃进”期间，全国建设性投资过度释放所导致的异常。

第二阶段（1959~1984年）：这一阶段的特征是中央财政严重收不抵支，并且中央的财政收人占比跌落至历史低值。“大跃进”期间的权力下放使在这一运动结束后，央地的财政权力结构关系并未恢复原状，而是保持了“头轻脚重”的格局。在这一时期，中央的财政调控能力是相对不足的，例如在“文革”期间及改革开放初期，中央对于“上大项目”是十分谨慎 的,这也从一个侧面反映出了中央在财政能力上的不足。

第三阶段（1985~1993年）：由于受上个阶段的影响，中央财政无力承担大量的支出任务，同时由于“百万大裁军”等降低财政支出的重要政策 的实施，使中央财政支出占比不断压缩；而与此相反，地方随着改革开放所留存的“红利”却充实了地方的财政能力。在此阶段，中央与地方间的财政关系的倒挂更为深人，中央在实质上难于实现其“总揽全局，协调八方”的职能。在经历了 20世纪80年代末90年代初的财政危机后，中央开始迫于经济改革所造成的压力，从而试图调整央地间的财政关系。

第四阶段（1994年至今）：在这一阶段，中央推出了 “分税制改革” 的改革模式。分税制改革彻底改变了中央与地方间的财政比重格局，改革后中央财政的收人占比大幅增加，几乎与地方财政收人持平，但中央财政支出比重却延续了第三阶段的低支出水平，从而使财政收支比重的差值出现了倒挂，中央财政收支比重差值达到近20%，从而使地方财政出现收不抵支的困难情况，进而导致地方“吃饭财政”现象的出现。在这种情况 下，地方财政将面临十分困难的境地。地方政府一方面仅保留有限的财政 水平，但另一方面又需要实现GDP考核的增长目标。那么，地方财政将通过何种方式摆脱这种困难的境地呢？这需要从GDP与财政收入两个方 面加以分析。

首先，对于地方政府的GDP而言，基于GDP考核的晋升锦标赛机制使地方官员出现了“为增长而竞争”的博弈格局。对GDP指标，特别是 GDP增长率的追求成为地方政府官员的“政治任务”。但是GDP作为一个客观指标，存在其固有的增长规律，那么地方政府应当如何促进GDP 的发展呢？就GDP的构成而言，在三种GDP核算方法中，支出法GDP以 其便捷性与相对的可靠性成为主流核算法，支出法GDP的计算公式如下所示：

这里以改革开放以来比较典型的区域增长模式——温州模式、苏南模式 与珠江模式为例加以分析。这三种模式分别从GDP核算的不同层面促进了 GDP的增长。第一，对于温州模式而言，它主要通过促进生产和流通增加居民消费的可能性和消费质量，亦即通过生产流通间接促进消费的模式。因此，温州模式的着眼点在于GDP核算的“消费（C） ”层面。第二，对于 苏南模式而言，它主要通过促进居民与政府投资扩大GDP规模，在苏南模式的早期主要是通过集体经济自我剥夺形成的“原始积累”，而当苏南模式完成其起步积累后，则主要依靠政府主导型的投资。但总体而言，苏南模 式的着眼点在于GDP核算的“投资（I） ”层面。第三，对于珠江模式而言，它主要通过外向型经济，即通过“三来一补”的出口型发展模式，进而增加GDP核算的“净出口（X-M） ”比重从而实现GDP的增长。从这里的分析可以看出，三种代表性的地方区域发展模式都紧扣GDP增长的关键因素，从而在改革开放初期获得了较高的GDP增速，从而实现了区域经济的崛起。

但是在“分税制改革”前后，基于消费、投资与净出口的发展策略均遇到了客观上的困难：温州模式受制于其小规模、家庭作坊式的生产经营， 其通过生产拉动消费的能力出现不足，从而使其对GDP增长率的贡献曰渐 式微；珠江模式则受制于国际客观环境，当面临全球性经济危机或中国的国际环境恶化时，这一模式将受到沉重打击；而苏南模式中投资的因素则演变为“政府投资”，在日益激烈的区域竞争中生存下来，并逐步发展成为中国经济增长的新动力。由于GDP核算中的四项因素中，“消费（C） ”受制于 民众自身的需求；“净出口（X-M） ”则受制于国际环境；“投资（I） ” 则分为两部分，对于私人投资而言，这依然是政府相对难于控制的部分，但 是对于政府投资而言，这是能够被政府所高度控制的部分；此外，“政府购 买（G） ”项也能被政府所高度控制。因此，在绩效导向下的地方“为 GDP而增长”的模式下，政府易于控制的政府投资与政府购买对于提升地 方GDP具有决定性的作用，故而“政府主导”的经营型发展模式成为摆脱分税制下GDP增长困局的有力手段。

其次，对于地方政府的财政收人而言，虽然“政府主导”能对地方的 GDP增长起到决定性的作用，但是政府主导型经济发展的基础在于政府掌 控大量的财政资源，当政府的财政资源面临不足时，其治理能力将会下降， 从而难以实现地方GDP增长的目标。经过各地的实践，地方政府在既有分税制约束条件下不得不将财政收人聚焦于非税收人中的“土地出让金”之 上。由于在分税制改革中，对行政事业费的规制划分尚未被纳人体制中，地方政府在中央开的这个“口子”中寻求到了增加财政收人的潜力，即开展基于土地的政府经营模式。政府主导型土地经营通过土地征收与出让的价差为地方政府提供了源源不断的“土地财政”收人，这一土地财政收人在部 分地区甚至超越一般性财政预算收人成为地方政府收人的主要部分，故而基 于土地财政的“经营辖区”模式纷纷被各大城市所效仿，进而成为地方增长经营型政府的财政新来源。

苏南地区在新中国成立以来所形成的独特发展模式被公认为“苏南模 式”，“苏南模式”的发展逻辑实质上是典型的地方增长经营型政府制度变迁史。本文接下来的分析将以苏南模式的变迁为例，探讨地方增长经营型政府的内在制度逻辑，并在案例研究的基础上，对地方增长经营型政府的转型与未来走向展开研究。

三、“经营企业”：财政包干制下苏南乡镇工业的发展

1.改革开放前后苏南乡镇工业的发展

苏南模式的特点在于通过乡镇集体企业的快速发展，走“先工业化， 再市场化”的区域经济发展之路。虽然这种模式并非苏南地区所独有的， 但苏南地区的乡镇企业兴起最早，发展最快，也最先引起政府关注并得到政策支持，并最终成为这个地区经济增长的主要推动力量，这使乡镇企业成为苏南发展模式的典型。

苏南地区农民自主组织发展工业的历史可以追溯到“文革”时期。 1969年前后，随着���命气氛愈演愈烈，城市工业开始停工停产，工业产品 的生产难以得到保障，城市居民生活受到很大影响。由于苏南地区的城市工业以轻工业为主，生产活动由此得以转移到革命氛围相对较轻的农村地区， 加之“上山下乡”的知识分子和下放干部的牵线搭桥，农村工业就此开办 起来。1970年，江苏省社办工业产值4. 09亿元，较上年增长70.41%;队 办工业产值3. 10亿元，较上年增长34. 78%。至1974年，社办工业产值已 经达到17.22亿元，占全省工业总产值的5.46%，队办工业也实现了 5.87亿元的产值。

十一届三中全会之后，苏南乡村工业在改革开放精神的引导下迎来了新一轮迅猛发展，特别是在1984年中央1号文件和4号文件发布之后，苏南乡镇工业出现了 5年的髙速增长期，年平均增长率达37. 72%。乡镇工业经过5年的髙速发展，已经成为江苏省非常重要的产业形式，它的发展状况对全省的经济增长产生了重要影响。

2.政府经营企业——“苏州模式”初期的财政收益方式

改革开放以来，苏南地区乡镇企业的数量不断增加，吸引的劳动力曰益增长，在经济增长中的地位快速提升，已经成为当地经济发展中不可忽视的力量。苏南乡镇企业的兴起，一方面由于乡村集体自发组织的工业发展，但另一方面地方政府直接参与乡镇企业的运营则发挥了更为重要的作用。

地方政府参与乡镇工业发展，主要表现在优化农村生产力要素的配置方面。在乡镇企业建立之初，地方政府给予资金、土地的支持，而在企业运营期间，政府又在材料供给、优惠政策等方面提供帮助。在20世纪80年代， 村办企业占地由乡镇组织划拨的比例达到41. 26%，创业投资中政府机关以及政府官员出面担保的占48.5%;而在企业生产原材料的来源中，有 37. 3%来自政府的分配。地方政府拥有的体制资源优势形塑了这种生产要 素的配置方式，它能够更集中地利用生产要素，并较好地降低交易成本，从而提升政府投资的效率。政府通过行使企业经营领域的各种决定权——譬如 税收减免、技术支持、人才培养等，从而通过资源配置与政策优惠等经济和政治手段引导企业创造更高的效益，进而实现政府经济增长与城市发展的核心目标与重要布局。

除此之外，承包责任制作为产生企业管理者的方式，不仅没有削弱地方政府对企业的控制，反而有利于企业生产效率的提髙。在这种制度下，地方政府保留了利润分配权，厂长负责企业的日常管理，掌握包括企业的人事任 命、发展、投资、生产线等方面的决策权。地方政府则通过明确厂长在上缴确定利润以外的收人约定，从而利用收入激励的策略保障企业运营的效率。

地方政府通过资源配给、政策优惠、工厂管理等方式，实现了对乡镇企业的强力干预，这种干预极大地提升了企业建立并壮大的速度。苏南地方政府之所以愿意耗费精力推动乡镇企业的迅速成长，其中另一个重要原因则在于乡镇企业的利润能够对政府的收入产生直接的影响。在20世纪80年代 初，央地之间的财政关系是财政包干制，按照财政包干制的制度设计，地方政府只需按照约定的比例将财政收人的一部分上缴上级政府，而剩余财政收 人则可以灵活支配。这种超支不补、结余留用的制度，使地方政府有着极大的动力通过发展经济来增加财政收人。此外，财政包干制只要求地方政府将税收部分按比例上缴，地方税与非税收人等预算外收入则无须上交。1978~ 1989年期间，江苏省乡镇企业缴纳税金由3. 77亿元增长至31.53亿元，占 全省财政收入的比重也由6. 1%增长至25. 43%。除了缴纳税金逐年增长， 乡镇企业对地区财政收人的贡献明显上升之外，缴纳税金总额的增长速度远大于所得税的增长速度，而这些所得税之外的上缴资金，正是地方政府不需 要和上级政府分享的预算外收人。因此，地方政府通过乡镇企业的发展，实现了财政收入，特别是预算外收人的快速增长。这一财政收益为推动苏南的 区域经济发展奠定了重要的财政基础，极大地促进了苏南经济增长的自循环进程。

四、“经营园区”：乡企改制与外向型经济的发展

乡镇企业的发展推动了苏南地区快速的经济增长，也在较大程度上解决 了农村闲置劳动力的问题，还给地方政府创造了大量的财政收人。乡镇企业在区域发展中的重要作用，使地方政府采取了积极的直接干预的方式对乡镇 企业的成长加以规划与控制。进一步地，这种来自政府的干预推动了乡镇企 业生产经营规模以“滚雪球”的方式不断扩大，进而对当地经济发展产生了更髙额的回报。

虽然传统的苏南模式取得了极髙的经济绩效，但其在20世纪80年代后 期遇到了发展上的瓶颈。1989年和1990年，江苏省村办工业产值增长率分别回落到12. 55%与11.59%，这一数据远低于80年代前期近40%的年增长率。特别是在1996年以后，乡镇企业的发展便停滞不前，甚至出现了负增长。图2显示了 1984~1997年江苏省乡镇企业员工数量和总产值的增长速度。虽然乡镇企业的产值在1992-1995年也实现了快速增长，但企业人数已经大致不变，也就是说，这一时期的产值增长，并不是如同前一阶段通过建立新企业或扩大企业规模的方式加以实现的。乡镇企业之所以能够在规模大致不变的情况下实现产值的快速增长，这得益于政府主导下的乡企改制。学者们将这一时期苏南地区的发展模式称为“新苏南模式”，“新苏南模式”的核心在于政府经营逻辑由“经营企业”向“经营辖区”的转变。这一转 变经历了 “乡企改制”和“经营园区”的两个阶段。

1.市场结构转变下的乡企改制

新苏南模式发端于股份制改革和大中型企业扶持政策这两种政府主导的改革策略。苏南地区乡镇企业在资金紧缺的情形下采用“增量股份制”的方式筹集资金。在1990年和1992年农业部发布《农民股份合作企业暂行规定》和《关于推行和完善乡镇企业股份合作制的通知》两份有关乡镇企业股份合作制的文件后，江苏省乡镇集体企业的产权制度改革进一步深化，并在产权明晰、资金筹集等方面开展了大量探索，随之改变了企业的经营机制。截至1993年，江苏省的乡镇股份合作制企业有7630家，占乡镇企业总数的25.54%; 1994年乡镇股份合作制企业数量进一步增加到14100家，占 47.21%。与此同时，地方政府对于乡镇企业规模经济的发展也尤为重视。 1991年6月江苏省委、省政府提出的《关于扶持乡镇企业调整、提高和发 展若干政策的请示》，给出了 13条扶持骨干乡镇企业的政策措施；同时确立了第一批由省乡镇企业管理局审定的“大中型乡镇企业”，这些企业将参 照大中型国有企业享受相关的扶持政策。在这种重视发展大中型乡镇企业的思想下，1990~ 1997年成为苏南地区乡镇企业规模经济迅速发展的时期。在 1990~1994年的5年时间里，乡镇企业中符合国家划型标准的大中型企业个 数从67家增加到502家，实现产值也从265亿元增长到604亿元。此外， 除了在数量层面，这些大中型乡镇企业的经营规模也有明显的扩大——1994 年502家大中型乡镇企业的平均固定资产达到3213.50万元，是5年前的 2.32倍；平均实现的工业产值也从3955.70万元增长到了1.20亿元，年增 长率达24. 90%。

正是在这样的乡企改制下，乡镇企业实现了图2中的变化，即在企业数量以及雇佣工人数量大致不变的情况下，实现了1991~199年总产值的高速增长。在国内经济环境剧烈变动的情形下，苏南地区地方政府转而强调乡镇企业质的发展，不仅使乡镇企业再次壮大，也使苏南地区进人了又一个经济快速增长的时期。

2.外向型经济——地方政府的园区经营

虽然改革使苏南乡镇企业重新焕发活力，但分税制改革使这种政府经营 企业的传统获取财政收人的手段不再高效。这项于1994年起开始确立的税收分享方案，使中央与地方政府在企业税收上的划分不再考虑企业的从属关系——所有地方企业的主体税种增值税，中央政府都将获得75%，而且无须承受企业经营的风险。这样一来，地方政府通过扩大其拥有的乡镇企业的经营规模从而获取财政收益的方式开始变得缺乏效率。为此，苏南地区将增长模式开始转向利用外资开展的园区经营。

1992年邓小平“南方谈话”以后，苏南地区把握到了新加坡产业输出的重要机遇，开发建设了苏州工业园区，从而有力地推动苏南地区由经营企业向经营园区的转变。海外优秀企业具备先进的产业、领先的技术、 优秀的人才、充沛的资金，引人外资投人工业园区的开发与建设，将有助于区域经济的长远发展。基于这样的考虑，1988年3月，江苏省委、省政府在《关于加快发展外向型经济若干问题的意见》中强调了 “扩大吸 收外商投资，加快利用外资的步伐”，并下放了吸收外商投资的审批权 限，苏州、无锡、常州三个苏南地区的城市都获得了与省级政府相同的审批权；同年5月，审批权限进一步下放，授权各市允许给下辖县（市） 一定额度的审批权。1992年江苏省政府《关于加快改革开放促进经济发展若干问题的决定》出台了简化三资企业审批手续、扩大外商批租土地规 模等政策。1996年《关于积极合理有效利用外资的若干政策意见》给予 了外商投资的生产项目相应的税费减免——经营期10年以上可享受所得 税两年免税、三年减半的优惠，投资与农林渔牧或高新技术的外资企业则 还能获得额外的税收优惠。这样的优惠政策使江苏省外向型经济迅速发 展，而在苏南地区，这种政策上的支持更为明显，外资引进规模也快速扩 大。以苏州市为例，除了执行省政府的“两年免税、三年减半”的优惠 政策之外，还分别对工业园区和高新区内的企业提供进口原材料免征关 税、增值税，和六年税收减半的政策。在土地供给方面，苏州市政府也凭 借在土地资源的支配权，以低价出让土地的方式吸引外商投资，极大地降 低了外资企业在苏州投资的成本。在这种政府支持下的园区开放型经济的 快速发展中，地方政府的财政收入得到极大的增加。苏州市的涉外税收由 2000年的62. 2亿元增长到2005年的241.3亿元，年均增长率超过30%。 正是由于通过园区经营积累的财政收人，苏州市的财政实力不断增强，并 在城市建设等领域发挥了重要的作用。

五、“经营辖区”：择商引资与城市经营的进一步发展

苏南地区外向型经济的成功，使通过经营园区发展区域经济的发展模式 在全国范围内推广开来。通过与外商合作开设工业园区并创办合资企业，不但能够解决资金、技术、市场的问题，还能够使当地政府在财政收人、出口创汇、GDP政绩创造等方面取得进展。因此，地方政府间出现了竞相提供 优惠政策的引资竞争。但是，这种外资依赖下地方经济的发展势头随着 2008年的全球金融危机而有所减弱。特别是在2010年4月12日，国务院发 布了《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》（9号文件），明确对重 污染、高能耗以及产能过剩的产业的进人设置了严格的限定，也表示了对高 端制造业、高新技术产业、现代服务业、节能环保产业的海外投资的欢迎。 同时还对地方政府可以提供的优惠条件，如低额土地出让金、税收减免等做 了限制。9号文件最后进一步指出，要“坚持以我为主、择优选资，不断提 高利用外资质量”。

为此，苏南地方政府对外资的利用开始了由“招商引资”向“择商引资”的转变，并从“规模扩张”向“质量增进”过渡。在经济发展的新阶段，地方政府开始强调将传统的高投人、高消耗、低效率、难循环的粗放型 经济发展模式转向少投人、低消耗、高效率、循环化的集约型发展模式，将利用外资与产业结构升级、经济发展方式转变紧密结合，积极参与国际产业分工与合作，在更高层次上承接国际产业转移等方面的举措。以苏州市近年来的政府工作报告为例，可以发现政府对于“高质量”外资的重视程度在这个时期有了明显的提高。相比于2004年“突出招商引资的生命线作用， 进一步增强抓招商、促发展的责任心和��命感，进一步营造上下一心抓招商、人人都是投资环境的发展氛围”，2015年“突出国家级开发区的龙头带动作用，推动开发区发展由追求速度向追求质量转变，由政府主导向市场主导转变，由同质化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变”的提法，显然更体现了地方政府改善外资结构、“择商引资”的决心。 由此，苏南模式在转向经营辖区的过程中进一步实现了区域与城市发展的良性前进。

六、结语

地方增长经营型政府是在中国国家治理的大背景下央地纵向府际关系 的具体表现形式。一方面，由于中央对地方的政治控制，地方官员的任免与升迁取决于上级政府的决策权之下，中央政府对民众承诺的经济发展目标有赖于通过政治控制的传导机制通过地方政府来加以实现；另一方面， 由于央地政府间财政关系的调整，地方财政在受到限制的同时拥有了一定的自主性空间，地方政府可以通过在政策允许的空间内自主探索实现区域 经济增长的路径与方式。在这样一对互动的纵向府际间关系之下，地方政府在实现经济增长的目标时，便会不断利用手中所掌握的资源，从而在实现中央经济增长大目标的前提下，探索适用于本地区的增长经营模式。苏南模式作为地方增长经营型政府中相对成功的模式，为地方区域发展探索 了高速、稳健、可期、可控的发展路径，并成功为其他地方政府所复制。 这也在一定程度上证明了地方增长经营型政府运作模式的有效性，但不应忽视的是，地方增长经营型政府过度依靠政府所掌握的生产资料加以运作，一方面有悖于中央在经济新常态下倡导的“让市场发挥决定性作用”的核心精神，另一方面则增加了地方官员在运作过程中的廉政风险。近年来反腐败斗争中出现的典型案例多发生于开发区、产业经营、行政审批等政府增长经营的核心部门，因此，通过转变政府职能，推动地方增长经营型政府向政府、企业、社会共治型地方经济发展的新模式，是适应于新常态下地方区域发展的可行之策。

作者：

陈科霖，深圳大学城市治理研究院助理教授。

王频，浙江大学公共管理学院博士研究生。

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