郑功成/黄黎若莲：中国农民工问题：理论判断与政策思路
2007-04-04 作者： 郑功成/黄黎若莲
[摘要]农民工是中国改革开放以来伴随着工业化、城市化、现代化进程而出现的一个规模庞大的特殊群体，它正在由中国发展进步的重要推进力量向新时期必须应对的重大挑战转化。农民工问题直接牵涉到亿万农民工及其家属的切身利益，是一个包含了经济利益、社会权益、政治权力及文化融洽、精神和谐等内容的综合性问题。这一问题的存在与发展变化，正在全方位地影响着中国新型工业化、城市化、现代化的进程，从而迫切要求国家通过调整制度安排及政策措施来加以解决。妥善解决农民工问题，既是能否最终解决好"三农"问题的关键所在，也是能否加速推进中国工业化、城市化和现代化进程的关键所在。应该将解决农民工问题作为我国未来十年发展中的头等大事，采取统筹考虑、综合协调、近中长期目标相结合的思路，稳妥有序地为农民工提供融入工业化、城市化进程的机会，最终促使整个社会和谐发展。
[关键词]农民工；农民工问题；理论判断；政策思路
[基金项目]国家社会科学基金重大项目（05&ZD048）
[作者简介]郑功成（1964-），湖南平江人，中国人民大学教授，主要研究社会保障、劳动就业与灾害保险及宏观政策；黄黎若莲，香港人，香港城市大学教授，主要研究社会保障、社会政策。
*在本文写作过程中，中国人民大学博士研究生鲁全协助作者处理了部分数据资料。对农民工的调查得到了香港政府项目的资助。
农民工问题是我们自上世纪末开始重点关注的一个研究领域。这是因为，中国自改革开放以来，其工业化、城市化、现代化进程不可逆转，城乡二元分割、分治格局必然要被城乡统筹与一体发展所取代，而农民工的出现及这一群体的发展变化，无疑在这一进程中扮演着极为重要甚至是关键性的角色，能否解决好农民工问题是中国能否顺利快速地跨入工业化、现代化时代的决定性因素。[1]（P422-423）有鉴于此，我们于2005年4～11月采取抽样方法，开展了大规模的中国农民工问题调查。所选调查地点包括深圳、苏州、成都与北京，它们是中国不同地区农民工进城务工的典型代表，从每个城市选择2条街道、2个城乡结合部、20家农民工较为集中的不同企业，再从中选择若干名农民工，加上在公共场所随机抽取的若干位农民工，对他们进行问卷调查及深度访谈，共获取问卷2800份（有效问卷2617份）、深度访谈120份，调查问卷涉及的问题及变量有190多个，获取的数据资料达200多页。本文即是在这次大规模调查的基础上，辅之以相关文献资料，对中国农民工问题进行专题研究的结果。文中所取数据除专门注明出处者外，均来自这次大规模调查。
一、中国农民工与农民工问题的现状
农民工是指具有农村户口身份却在城镇或非农领域务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。
进城务工的农村劳动者之所以被称为农民工，是他们在现行制度框架下不能取得与拥有城镇户口身份的劳动者平等地位并享受相应权益的标记，它揭示着传统户籍制度及附加在这种制度之上的其他相关政策所具有的非公平性乃至歧视性，尽管这种非公平性是计划经济时代典型的二元社会经济结构的一种延续，但在市场经济条件下却显得格外引人注目。有别于中国传统城镇劳动者，农民工持有农村户口，这种传统的户籍身份阻碍着农民工真正融入城镇社会和工业劳动者群体，并被面向城镇居民的相关制度所排斥；有别于中国传统农业劳动者，农民工离开土地甚至居住地而在城镇从事着非农产业，其直接后果是在获得高于传统农业收入的同时，形成了与传统的、真正的农民群体日益扩大的距离。因此，农民工事实上处于游离或边缘状态，既非传统意义上的城镇居民，也非传统意义上的农村居民。[2]
无论我们如何看待或者评价农民工，农民工事实上已经成为一个有着自己独特利益诉求的规模巨大的特殊社会群体，这一群体不可避免地对现行制度安排与政策体系产生巨大的冲击。融入主流社会和希望得到公平的社会保护及民主政治权力正在成为越来越多的农民工的共同追求，并且必然导致相应的社会后果与政治后果。调查及相关文献资料表明，农民工与农民工问题正在发生急剧的变化，主要表现在以下方面：
1.农民工的规模。目前进城务工的农民工约为1.3亿人，在乡镇企业工作的农村劳动者约有1.3亿人，扣除两者重合部分，全国农民工总数约在2.1亿人左右。[1]（P421）据有关调查，"九五"期间全国农村劳动力年均增加584万人，"十五"期间全国农村劳动力年均增加433万人。[3]新增农村劳动力再加上农村原有富余劳动力的转移，现在每年新增进城务工的农民工约在600万～800万人之间。[1]（P421）而随着我国工业化、城市化进程的加快，从农村转移出来的劳动力及其家属人数还会快速增长，预计未来十年从农村转移出来的人口（包括劳动力及其家属）将在1.5亿人以上。因此，农民工群体的规模正在快速扩大之中。
2.农民工的结构。调查表明，农民工的性别结构为：男性占63.4%，女性占36.6%.年龄结构为：21岁以下占17.9%，21～25岁占27.6%，26～30岁占20.7%，31～35岁占12.9%，35岁以上占20.9%，平均年龄为28.6岁，最大的65岁，最小的15岁。婚姻状况为：已婚者占52.7%，未婚者占46.2%，离异者占1.1%.受教育程度为：初中以下的占11.6%，初中程度的占48.6%，高中及中专程度的占35.9%，大专及以上程度的占3.9%.而根据调查资料，1996年以前进城务工的农民工受教育程度是初中以下的占17.9%、初中程度的占57.7%、高中或中专程度的占22.7%、大专及以上占1.7%，1996-1999年该组指标分别为9.5%、51.1%、36.9%、2.5%，2000-2003年分别为8.6%、42.8%、44.1%、4.6%，反映了农民工受教育程度在逐年提高。
3.农民工进城务工年龄、动机与渠道。农民工初次进城务工年龄的总体分布为：18岁以下者占22%，18～22岁者占47.5%，23～27岁者占13.2%，27岁以上者占17.3%，总体上年龄偏小；平均进城务工年龄为：1996年前为21.2岁，1996-1999年为21.9岁，2000-2003年为22.2岁，2003年至调查时（2005年4～11月）为23.2岁，这反映出农民工进城务工的年龄在逐年提高，这与上一组指标中农民工受教育程度的逐年提高是相吻合的。农民工进城务工的动机（该指标未限选）为：认为农村没有发展机会者占49.8%，为了挣钱养家者占42.8%，向往城市生活者占21.9%，看到亲戚朋友外出打工受影响者占6.9%，为躲避在农村的麻烦（如债务等）者占1.4%，从总体上看无论哪个农民工人群，进城务工的主要动机均是认为农村没有发展机会以及挣钱养家。从调查获取的资料来看，性别、就业前身份、受教育程度、初次进城时年龄和进城时的年份都会影响务工动机，其中：男性出于挣钱养家的目的进城务工的比例较女性要高，女性因向往城市生活或者看到亲戚朋友外出打工受影响而进城务工的比例较男性要高；进城前是学生、在乡镇企业务工及在外打零工者考虑的主要是当地农村没有发展机会，而务农及从事家庭非农业经营者外出的动机主要是挣钱养家。相比其他组而言，学生组中向往城市生活而进城打工者比例最高；受教育程度初中及以下者的务工动机主要是挣钱养家，高中及以上者则是觉得农村没有发展机会，受教育程度越高，向往城市生活的比例也越高；初次进城务工者的年龄越低，认为农村没有发展机会的比例也越高；1996年以前进城的农民工的主要目的是为了挣钱养家，而此后进城务工的农民工的首要动机则是农村没有发展机会。调查资料显示，农民工进城务工的渠道较多，但亲朋介绍的占47.2%，完全靠自己找工作的占36.3%，由当地政府或者学校有组织输出的占6.3%，用人单位直接到农村招工的占2.3%，中介机构介绍的占3.4%，参加本村包工队的占2%，其他途径的占2.5%.可见，亲友介绍与自己寻找机会是农民工进城务工的主要渠道。
4.农民工的就业与劳动关系。在调查对象中，52.6%的人不再从事任何农业劳动，37.1%的人偶尔从事（如农忙时）农业劳动，7.3%的人每年大约从事3～6个月的农业劳动，3.1%的人每年从事农业劳动的时间在半年以上，这表明绝大多数农民工已经与农民的身份标识无关而成为全职的非农劳动者。2003年至调查时间（2005年4～11月），被调查对象未变动过工作的占52.3%，变动过一次工作岗位的占16.2%，变动过两次工作岗位的占17.7%，变动过三次及以上工作岗位的占13.8%.被调查对象中有45%的农民工签订了书面劳动合同，33.2%的农民工本人持有劳动合同文本；就劳动合同期限而言，66.4%为一年，9%为两年，9.8%是三年或以上，14.8%是以完成一定工作任务为限。这组指标客观地反映了农民工就业的不稳定性，这是造成农民工流动性很强的主要原因。
5.农民工的劳动时间。现行劳动法规定劳动者每日工作时间不超过8小时，而调查显示，只有39.5%的农民工平均每天的劳动时间为8小时，30.2%的农民工劳动时间在9～10小时，14%的农民工需要工作11～12小时，10%的农民工每天工作时间在12小时以上，还有6.3%的农民工工作时间有长有短。劳动法规定劳动者每周至少休息一天，但调查显示，52.7%的农民工月休息时间在4天以下，其中有22.6%的农民工根本没有休息过一天。就法定节假日而言，21.4%的被调查者从未休息过，25.8%的农民工休息天数在5天以下，23.7%为6～10天，29.1%休息天数在10天以上，农民工普遍反映"工作太辛苦".
6.农民工的劳动报酬。调查显示，农民工的月收入低于500元的占11.6%，500～800元的占31%，800～1200元的占31.9%，1200～1500元的占13.6%，在1500元以上的占11.9%.在农民工的劳动报酬方面，还显现出一些值得关注的特色：男性农民工的收入高于女性，收入水平与受教育程度呈正相关关系，与年龄大小呈负相关关系，有组织的劳务输出获得的收入明显高于亲友介绍及自己寻找工作者，而参与本村包工队的农民工收入最低。
与正常的逻辑相反，日工作时间越长，收入水平在500元以下的比例反而越高，这意味着劳动强度大的职位的工资往往也较低。
加班是农民工就业期间的经常性现象。49.9%的被调查者反映按照现行的劳动定额需要加班加点才能完成任务，而其中有43.7%的人不能在延长工时或节假日加班的时候拿到加班报酬。"三资"企业需要加班的比例最高，其次是股份制企业和私营企业，最后是公有制单位；私人企业与个体企业拿不到加班工资的情形最为突出。在工资拖欠方面，即使在政府三令五申地强调不能拖欠农民工工资的情形下，仍然有11.5%的农民工在过去半年里有过一次被拖欠工资的经历，有4.3%和6.4%的农民工有过两次或三次以上的工资拖欠经历。就拖欠金额而言，在最近一次被拖欠事件中，有46.15的人拖欠金额在500元以下，31.3%的人被拖欠工资501～1000元，12.8%的人被拖欠工资1000～2000元，9.9%的人被拖欠工资在2000元以上。有17.9%的农民工反映"工资被拖欠和克扣"是他们遇到的最大困难。
7.农民工的劳动保护与社会保险。调查显示，56.5%的农民工从未接受过劳动安全卫生教育，只有60.6%的人表示所在单位提供了必要的劳动保护用品，仅有47.2%的农民工反映所在单位能够定期进行健康检查，48.3%的人反映本单位女性农民工在孕期不能得到法律规定的特殊保护。本次调查样本中有38名未成年工，其中有5人从事危险或有毒有害工作，24人未得到过健康检查，表明劳动法中规定的对未成年工的保护并未落实。在社会保险方面，农民工普遍存在着养老、工伤、疾病医疗等方面的后顾之忧，只有22.5%的人在打工单位参加了基本养老保险，23.4%的人在打工单位参加了医疗保险，40.6%的人参加了工伤保险。此外再无其他社会保障。
8.农民工的支出结构。调查资料显示，女性农民工月平均支出607元，其中：22.3%用于住房，47.6%用于食物支出，11.6%用于子女教育，6.02%用于医疗支出，0.5%用于嗜好类支出，11.9%用于娱乐应酬支出；男性农民工月平均支出685.4元，其中：19.1%用于住房支出，40.9%用于食物支出，9.3%用于子女教育，4.3%用于医疗支出，15.2%用于烟酒等嗜好类支出，11.3%用于娱乐应酬支出。这组数据反映了农民工的生活水准较低，且主要是维持起码生活的食物消费与住房费用支出，这与农民工的工资长期偏低直接相关。
与此相适应，调查结果还显示，有42.6%的人没有给家里寄过钱，16.2%的人每月寄钱200元以内，22.9%的人每月寄钱201～500元，9.5%的人每月寄钱501～750元，5.6%的人每月寄钱751～1000元，3.2%的人每月寄钱在1000元以上。从相关性来看，男性月均支出大于女性，主要是烟酒嗜好支出较大；月支出水平与月收入水平的高低呈正相关关系，已婚者较未婚者的支出要多（主要是子女费用）.
9.农民工的权益维护与社会保护。调查结果显示，绝大多数农民工有过办理暂住证与进城务工许可证及外出务工许可证、被用人单位或雇主收取押金、没有签订劳动合同、经常需要加班、工资被拖欠、所在单位或雇主有打骂行为、遭受当地管理者歧视，甚至被收容遣送等经历。农民工权益受损时，很难得到有力的维护，8.1%的人选择默默忍受而不求助，30.5%的人选择找亲戚、朋友、老乡帮忙，19.2%的人选择向有关机构申请调解仲裁，34.9%的人选择寻找法律援助，4.2%的人选择找工会帮忙。当农民工遇到生活困难时获得帮助的情形是（不限选）：57.7%的人从自家人那里得到帮助，65.8%的人得到亲朋好友的帮助，33.2%的人得到同事的帮助，16.5%的人得到打工单位的帮助，1.7%的人得到当地居民的帮助，3%的人得到当地居委会和政府的帮助。政府提供社会保护的苍白使农民��只能依靠自己与亲朋好友及同乡。因此，15.5%的人参加过同乡会，58.6%的人愿意参加同乡会；49.6%的人愿意参加民工组织，只有19.9%的人不愿意参加民工组织。绝大多数农民工要求政府提供社会保护，尤其是社会保障与权益维护机制。
10.农民工的主观感受与自我评价。调查结果显示，在与当地人的关系方面，31.2%的人认为外出务工过程中受到了当地人排挤，57%的人认为没有受到排挤，11.8%的人说不清楚。在与当地政府的关系方面，16.3%的人反映很好，54.2%的人反映一般，11.3%的人反映不好，7%的人反映很不好，11.2%的人说不清楚。这两组指标反映了农民工与当地居民及政府的关系并不理想，因此，当问到被调查对象遇到困难如何解决时，只有1.4%的人首先会想到向当地政府求助。在自我评价方面，被调查者认为自己在当地经济地位居于下层者占41.8%，居于中下层者占32.6%，居于中层者占23.7%，居于中上层者占1.7%，居于上层者仅占0.2%；认为自己在家乡经济地位居于下层者占9.2%，居于中下层者占19.7%，居于中层者占51.9%，居于中上层者占14.9%，居于上层者占4.35.这两组指标反映的是参照系不同，农民工对经济地位的自我评价差别很大，普遍认为在当地经济地位居于中下层，而在家乡经济地位则居于中上层以上。在社会地位方面，只有25%的被调查者对自己的社会地位表示满意，49.6%的人认为自己的社会地位一般，25.3%的人对自己的社会地位不满意，经济收入高低与满意度呈正相关关系，收入越高越满意，而年龄大小却与满意度呈反相关关系，即年龄越小，不满意率越高。79.2%的被调查者不同意"城市社会治安变差的主要原因是由农民工造成的"，66.5%的人不同意"农民工素质比城市人差"，89.8%的人不同意"农民工抢了城市人的饭碗"，这反映了现在的农民工自尊、自重、平等意识在增强。
11.农民工的未来打算。调查显示，55.2%的农民工希望将户口迁入现在居住的城市，22.6%的人不愿意居住在现有城市，22.1%的人表示还说不清楚。如果以放弃承包土地作为户口迁入城市的代价，34.5%的人表示愿意迁入城市，只有20.2%的人表示会放弃迁入城市的机会，还有41.7%的人表示不确定。在被调查者对未来的打算方面，30.3%的人明确表示想长期留在城市安家立业，20.3%的人表示学好技术再找个好工作，4.1%的人想到其他城市继续务工，2.1%的人计划再上学读书，13.2%的人表示以后回去办企业当老板，只有14.7%的人还没想过未来怎么办。
综上所述，中国农民工与农民工问题的现状可以概括为：规模庞大、身份特殊、经济社会地位较低、就业不稳定性与流动性强、权益受损明显、与当地居民和政府的关系不太理想，从而是政府与社会必须给予高度重视和关注的一个社会群体。根据上述调查资料，可得出如下结论：
第一，农民工群体已经走向分化。至少可以分为三大类型：一是已经城市化的农民工，他们虽然仍然具有农业户籍身份标识，但已经在城市（镇）有稳定的居住处所、稳定的就业岗位与相对固定的劳动关系，以及能够满足在城市生活的经济能力，他们的归属只能是城市；二是只有农闲季节才外出务工的传统农民，他们的归属是乡村；三是仍然处于流动状态的农民工，这是农民工中的最大群体，这一群体中进入第一类人群的人数在持续上升，或者以做城市人为目标。农民工群体走向分化的事实及趋势，决定了解决农民工问题的政策必须具有分类考虑的取向，否则，所有政策均将无法适应全体农民工的客观需要。
第二，农民工问题是一个以亿计的流动群体权益全面受损并涉及中国经济、社会、政治乃至其他层面的综合问题，它以劳动权益或者经济利益受损、社会排斥及政治权力流失、精神文化困惑、健康及生命代价过高等为主要标志。在对待农民工方面，政府过去更多的是从维护城镇居民的利益出发，虽然不得不承认农民工在城市发展中不可替代的客观作用，但又将农民工视为不安定因素，实施的主要是管治、限制、防范为主的政策。这种消极的政策取向，显然无法将农民工与中国城市化、工业化发展道路合理地、有机地结合起来，最终结果是农民工在被边缘化的同时，其个人风险亦在不断累积并必然演变成社会风险，进而可能对中国经济社会的健康、持续发展造成巨大的负面影响。
第三，农民工与农民工问题已经或者正在发生重大转变。一是在农民工流向分布方面，由中西部地区向东部沿海地区大中城市流动正在转变为全国性大流动，这是地区协调发展带来的一种良性效应。二是农民工正在完成代际转换，第一代农民工已经基本完成了自己或工或农的角色定位，而改革开放以后出生的第二代农民工已经成为农民工队伍中的主体，他们更具融入城市和追求平等权益的欲望与追求。不仅如此，在城市定居的农民工已经有了越来越多的在城市出生并在城市成长但仍然缺乏城市户籍身份的新生代，这既增加了农民工的生存困难，也代表了农民工融入城市的强烈意愿与不可逆转的趋向。三是农民工的职业分布开始由繁重的体力劳动岗位向其他领域扩展。这一方面是因为国民经济的发展及农民工人数的持续增长，使新岗位不断增加；另一方面也是因为年轻一代农民工文化素质较高、求职愿望更高。因此，一些农民工事实上已经成为与城市劳动者一样的白领。四是在农民工权益诉求方面，由单纯的经济利益诉求向社会公平权益诉求转变。越来越多的农民工不仅关心自身的经济利益，而且日益关注社会公平及自己的社会地位，一些农民工甚至关注民主政治权力，这意味着农民工的权益意识在全面觉醒。五是在农民工愿望方面，由以农民为参照系向以城市同龄劳动者为参照系转变，由以自己的过去为参照系向以他人的现在为参照系转变（由个体纵向比较转向群体横向比较）.这种转变意味着农民工追求平等就业、分配正义及合理分享经济发展成果的愿望更加强烈，并且必然带来农民工由过去单纯追求经济收益向追求安居乐业转变。上述转变符合我国工业化、城市化、现代化的发展规律，是国家面向农民工的相关制度安排与政策措施必须尊重的客观依据。
第四，农民工的社会保护与维权机制缺失。一方面，农民工付出的劳动代价与所获经济收益的差距在持续拉大，农民工的特殊身份标识与农民工自我追求升华的冲突越来越显性化，农民工权益意识高涨与维权机制不畅的矛盾越来越突出。另一方面，政府的社会保护机制依然缺乏，农民工在工伤、疾病医疗、养老、贫困等方面的后顾之忧极多，而维护农民工权益的机制亦因法制不完善、监察机制不健全、工会作用不大等，依然处于缺失状态，这意味着农民工权益受损后的社会风险在高速积累。
二、对中国农民工问题的理论判断
前述调查资料所显示出来的农民工问题是广泛而深刻的，必须引起国家的高度重视。在针对深圳、苏州、成都、北京等城市的大规模农民工调研材料的基础上，结合以往的思考，我们得出了对中国农民工问题的一些理论判断。[1]（P426-432）
第一，农民工现象是中国转型期间或者说是中国现阶段社会发展进程中的一种过渡现象，是传统户籍制度、城乡二元经济社会政治分割与市场经济发展、统一劳动力市场及中国现代化发展进程相冲突的产物。虽然这一过渡期可能较长（估计还会持续20年左右），但它与下岗职工现象有相似的一面，都是中国改革发展过程中新、旧体制相冲突的结果，并必然随着新体制的全面确立而分化，并分别归入市民或者农民群体，其职业身份将由流动的、不稳定的状态转入稳定状态。
在此，我们不赞同农民工长期存在的提法，因为这种观点可能成为继续将农民工排斥在城市社会或者相关政策法规之外的依据，结果必然是有意无意地将农民工群体视为另类并排除在正式制度之外。特别强调这一点，是担心在解决农民工问题时只见当前不见长远，制度安排或者政策措施的短视性必然带来不良的后遗症。希望农民工现象过渡说能得到认同，当然不是说能够一蹴而就地解决农民工问题，而是希望国家在采取针对农民工的相关政策措施时不要偏离大方向。
第二，虽然农民工问题是一个必须重点应对的挑战，但农民工却是中国改革开放的重大成果与中国社会发展进步的主要标志。这是认识中国农民工问题的一个基本前提，没有这个前提或者不承认这个前提，就无法全面、准确地理解农民工出现的社会进步意义。这种成果与进步的标志是：农民工的出现，不仅直接增加了农民自由择业的机会与权利，极大地拓展了农民的生存与发展空间，大幅度地增加了农民的收益，而且改变了数千年来农民对土地的人身依附关系，使亿万农民快捷地接近了现代城市文明。因此，在承认中国农民工确实在现实中遭受许多不公待遇的同时，不能忽视农民工出现的进步意义，农民工愿意离开土地而进城务工或者自主选择非农化职业，本身就是一种向上与进步。应该说，农民工的出现是改革开放以来农民继20世纪80年代土地承包责任制后的又一次解放，土地承包责任制使绝大多数农村居民摆脱了挨饿的困境，农民工的出现则使亿万农民工家庭的收入与生活状况得到极大改善。将农民工的出现视为中国社会发展的巨大进步，符合辩证唯物主义与历史唯物主义。
只有理解了农民工的进步意义，才能从更加进步的视角来研究并解决农民工问题，这就是农民工作为一个庞大的群体，只能沿着城市化、工业化、现代化的道路迈进，而不可能再倒退回农民。
第三，农民工问题已经成为中国现阶段面临的重大社会问题，也是必须正视的经济问题与政治问题。农民工问题是伴随着农民工的出现而产生的，也是伴随着农民工的发展变化而变化的。
过去未引起足够重视，是因为第一代农民工具有传统农民的固有特征。他们参照的只能是自己在农村劳动与生活的景象，其在进城务工过程中无论遭遇何种问题，相对于其在农村的生产劳动及低廉的收益而言仍然是得大于失。城乡分割、分治的固有政策壁垒和城乡发展的巨大鸿沟，也使农民进城务工被视为收益增加而不是利益受损，这当然与城市的渐进发展与财富积累有限相关。而时代发展到今天，农民工问题正在超越社会问题层面，日益扩展成严重的经济问题与政治问题。
一方面，农民工长期的超低收入不仅不利于继续改善其自身及其家庭的生活境况，而且直接制约着2亿农民工及其背后的3亿农民工家属的现实购买力。这是我国经济过度依赖投资拉动和对外贸易增长的重要原因，其直接后果是农村居民的民生问题无法得到进一步改善，而高投资、高消耗的不良效应及外贸风险却在持续攀升。另一方面，农民工均是青壮年，如此大规模流动到异地就业，不可避免地改变了原有的乡村政治版图。数以亿计的农民工事实上已经难以充分享有选举与被选举的权力，而他们在流入地又无选举与被选举权，其民主诉求既难以通过原有的途径，又缺乏合适的新途径。如何改革和完善我们的选举制度及与之相关的户籍政策规范，让农民工真正享有不断进步的民主政治权，很自然地构成了解决农民工问题必须加以考虑的重大问题。因此，农民工问题绝对不是一个单纯的社会问题，它同时也是一个重大的经济问题与政治问题。
第四，农民工问题的严重性、复杂性与现有环境条件，决定了国家到了应当而且可以逐步解决农民工问题的时候。农民工问题是严重的，也是复杂的。农民工问题的严重性，几乎可以从各个方面找到证据，包括身份歧视、社会排斥、就业不公、劳动环境恶劣、生命与健康权益受损、经济收入低下、社会保障缺乏乃至子女教育、极端贫困、疾病忧患等得不到帮助，几乎涉及经济、社会、政治与精神文化诸方面。而导致这些严重问题出现的原因又十分复杂，既有城乡分割的历史惯性影响，更有现实中群体利益的分歧与冲突，还有社会心理及传统制度安排对现实政策的排斥，从而绝不是一个可以简单解决的问题。之所以城市对农民工越来越重视，至少就业中的政策歧视在绝大多数地区已经消除，而农民工问题仍然日益严重，根本原因是时代发生了巨大的变化：一是城市财富积累日益丰厚，而城乡发展失衡的格局却持续扩大，进而必然影响到城市的持续发展与国家的健康协调发展；二是国民经济持续高速增长，国家财力（主要表现为城市财政实力）持续大幅度增强，亦为解决农民工问题奠定了日益丰厚的物质基础；三是在城市快速发展的过程中，作为建设者的农民工分享的仍然只是极少的一部分，社会财富分配向城市居民长期倾斜的结果必然是社会不公的持续恶化，农民工劳动条件的恶劣乃至于超低的劳动报酬都被拖欠，表明了这种倾斜必须得到纠正；四是科学发展观作为国家在新时期发展的指导思想，公平、正义、共享、和谐成为时代发展的主旋律，进而导致了社会与政治环境向前发展的变化，农民工维护自身权益的意识也在觉醒。
因此，即使农民工现在的境况较以往要好，其遭遇的不公平待遇仍然会全面地、充分地暴露出来，并引起整个社会的关注。农民工问题是发展中的问题，农民工问题的严重化并不意味着农民工境遇不如以前，反而恰恰是中国社会发展进步的表现，国家也日益具备了逐步解决农民工问题的条件。
第五，农民工问题正伴随着农民工群体的变化而在发生质的改变。农民工问题的发展变化主要表现在群体规模持续膨胀，并且基本完成了代际转移。农民工的公平意识、平等意识、维权意识乃至民主意识等均在持续快速强化，农民工的要求在全面升级，这既是中国社会发展进步的表现，也是国家解决农民工问题必须应对的挑战。一方面，农民工问题的直接利���关系人实际上已占全国总人口的近40%.[1]（P421）如此规模巨大的社会群体，其遭遇的问题足以影响到整个国家的经济社会乃至政治文明的发展进程。另一方面，我们的调查发现，农民工平均年龄只有28.6岁，其中：30岁以下的农民工占66.7%，25岁以下的占到了45.5%，这意味着改革开放后出生的农民工已成为这一群体的主体。与此相适应，农民工的文化程度也大幅提升，高中及以上文化程度的农民工已占到40%，并呈快速上升态势。在农民工年轻化与受教育程度快速提升的背景下，农民工问题也具有了更为复杂的致因与不确定的后果。
随着时代发展与社会进步，农民工在城市遭遇的政策歧视、社会排斥及各种权益受损的局面，较之以往更容易引起显性的群体利益冲突与社会对抗。这表明农民工问题正在由农民工的个体及局部问题转变成波及全局的重大问题，如果采取的措施跟不上这种变化，法制与政策的滞后性将不利于解决农民工问题。
第六，农民工问题形成的致因是复杂的，但观念偏见、政策歧视与利益冲突是当前导致农民工问题日益严重的关键原因。首先是观念问题。长期的城乡二元经济社会分割使得作为政策制定者、执行者的城市人形成了根深蒂固的城乡分治观念，这在客观上放大并加重了农民工问题的严重性，也是解决农民工问题的最大阻碍。例如，现行许多法律制度并没有排斥农民工的规定，当前农民工的许多问题也可以从现行法制中找到平等解决的依据，但由于城乡分割、分治观念或意识的顽固性，管理者乃至一般市民在执法（政策）过程与社会生活中对农民工往往自觉不自觉地带上了歧视与偏见色彩，更对农民工的年轻化与学历提升的事实视而不见。因此，农民工问题首先是城乡分割、分治的意识与观念问题，这对解决农民工问题异常重要。其次是政策性歧视与缺漏。现行法规政策尤其是在地方政策中，确实存在着一些仅仅适用于本地户籍居民或明确排除农民工的规定，如对农民工的就业限制在一些地方仍未全面解除，一些地方将农民工排斥在劳动管理与劳动监察视野之外，一些地方的教育、社会保障、公共卫生政策等均将农民工排除在外。这种政策歧视与排斥既直接损害了农民工的权益，更助长了损害农民工权益的倾向。同时，在传统户籍制度背景下，一些法规政策有意无意地遗漏了农民工，形成法规政策规范的真空。因此，集中清理当前法规政策中对农民工的排斥性与歧视性规定，弥补相关法规政策的缺漏，真正建立公平对待农民工的法规政策体系已具有紧迫性。再次，利益分歧与冲突是导致农民工问题出现乃至不断恶化的深层次原因。
城市人作为城市发展的既得利益者与农民工作为城市发展的重要贡献者之间的利益分歧是客观存在的，前者有着努力维护自身既得利益不让农民工分享的自利性要求，而后者却不可能一直甘于贡献，两者之间的冲突不可避免。
第七，农民工问题还集中地体现在农民工的素质未能得到全面有效的提升上。主要表现在三个方面：一是农民工的文化素质仍然偏低。绝大多数农民工的受教育年限低于高中，而应试教育使其实际文化程度较之学历程度更低，新的"读书无用论"在农村的抬头还在制造着低文化素质的劳动者。二是劳动技能素质仍然偏低。80%以上的农民工未经过职业技能培训，在由农民或新就业者转化成非农劳动者的过程中并未使自己的技术含量得到提升，大多数农民工只能从事低技术含量的工作，长期沉淀在低层次劳动者群体中。
三是对城市文明的接受程度有限。基于城市社会的排斥和农民工的自我拒绝，加之过高的流动性，大多数农民工虽然在不同城市务工多年，但仍然未能真正接受城市文明并融入城市生活，这对于农民工素质的提升非常不利。上述现实，不仅进一步弱化了农民工的经济地位与社会地位，而且直接影响着农民工群体参与工业及服务业劳动的技术含量，进而必将影响我国工业的产业升级。
因此，认识农民工问题必须把农民工素质问题放在重要位置，并需要采取有效措施促使农民工素质尽快得到提升。
第八，中国城市化和工业化进程的关键在农民工，从而中国现代化进程的关键也在农民工。
一方面，20多年来的事实表明，农民工的流动与大规模化是我国城市化进程的根本途径。
农民工进城务工，不仅为城镇发展与财富积累做出了巨大的贡献，而且在务工中逐渐接受着城市文明，在城市的生活经历又使其较易融入城市，这种通过劳务输出而渐进地推进城市化进程的方式是符合中国的城市化发展规律的。另一方面，农民工的非农化或产业工人化及其素质的提升，又是我国工业化进程及其升级的基本条件。统计资料表明，农民工事实上已经成为当今中国产业工人的主体，尤其是在采矿业、建筑业、制造业、加工业及城市饮食服务业，更是以农民工为主体。在中国劳动力资源非常丰富的条件下，高新技术产业立国虽然可以作为国家发展的方向，却不可能在短期内变成现实。现实的可能只能是制造业立国，中国要想在世界市场上占据有利的地位，必须促使制造业升级。农民工促使中国成为制造业大国，也将由农民工素质的提高来造就中国的制造业强国地位。城市化、工业化或不断升级的工业化，这两点又从根本上决定着中国的现代化进程。
解决好农民工问题，便解决了中国现代化进程中的关键问题。国家应将农民工问题放在工业化、城市化及现代化进程中加以考量，并按照工业化、城市化、现代化的思路来调整现有政策及法制。
因此，在解决农民工问题时不能搞短视政策。以农民工培训为例，如果不能让农民工安居乐业，农民工的培训效果就可能大打折扣，因为一个处于流动状态的农民工接受任何技能培训都将是临时的、不确定的，这种状态不仅会让农民工接受技能培训的积极性与主动性受挫，还将使技能培训流于形式。如果能够让农民工安居乐业，农民工的培训才可能取得真正的成效，农民工的素质才可能获得真正的提升，国家发展的最高利益才可能切实得到维护。
第九，解决农民工问题需要多管齐下，但政府承担起自己的责任将是最重要的。例如，立法机关需要承担起制定与完善相关法制的责任，包括修订旧法、制定新法，确保农民工的经济、社会、政治权益有明确的法律依据与切实的法律保障；司法机关需要利用司法权威来维护农民工的合法权益，并制裁那些损害农民工权益的违法者；雇主必须遵守国家的劳动法规及相关法律与政策，树立与现代文明相适应的财富观，平等地对待农民工，并承担起相应的社会责任；社会（主要是城市社会）急需树立公平、正义、共享的核心价值观，用平等的理念与包容的心态实现对农民工的真正开放，并对农民工融入城市采取真正欢迎与积极鼓励的取向；农民工自身则需要不断提升自己的素质，并有理性的、长远的发展规划。在解决农民工问题时，政府的责任是最大的，因为法制的实施离不开政府，农民工与其他群体利益分歧需要政府公正裁判，农民工素质提升需要政府投入相应的财力、物力与人力，农民工融入城市尤其需要政府完善现有的政策体系。因此，政府需要承担起确保平等对待农民工的各项法规及政策得到落实的责任，通过法律赋予的行政权力来纠正损害农民工权益的现象，同时还应当制定解决农民工问题的长远规划，真正按照工业化、城市化、现代化的思路来提出农民工问题的解决思路与科学合理的方案，并负责付诸实施。
第十，农民工问题解决的好坏与快慢，不仅决定着我国解决"三农"问题的进程，而且决定着我国协调、健康、文明发展的进程与现代化进程。我们认为"，三农"问题解决的根本出路在于减少农民，而大量农民工流入城市或者进入乡镇企业务工，使得农民工可以摆脱土地的束缚；劳资关系的确立与延续，又使其可以真正从土地上解放出来，这有利于缓解我国人多地少的矛盾，进一步释放农村的劳动生产力，向乡村传递城市文明，并为农村土地资源的集约化、规模化经营及农村产业结构的优化升级提供基本条件，从而推动农村土地制度的新变革和新农村建设。解决好了农民工的问题，便解决好了"三农"中的关键问题，也解决好了我国工业化进程中的产业升级问题和城乡现代化进程中的关键问题。反之，则将会直接影响到我国经济社会的健康持续发展，甚至可能爆发巨大的社会危机。
因此，农民工是从经济、社会、政治乃至文化等各个层面联结城乡的纽带，也是城乡协调发展与地区协调发展的纽带。抓住了农民工问题，也就抓住了现阶段中国发展的关键，农民工问题的解决是最终解决"三农"问题和加快推进以工业化、城市化为主要标志的现代化进程的标志。[1]（P423）
三、解决中国农民工问题的政策思路
以上是在调查实践基础上从理论角度对中国农民工问题作出的基本判断，应当成为国家解决农民工问题政策思路的基本出发点。面对如此规模巨大的社会群体，任何轻视农民工问题或者不能妥善解决好农民工问题的做法都将导致极为严重的社会、经济与政治后果，能否妥善地、全面地解决好农民工问题，将是对中国共产党执政能力和政府行政管理能力的巨大考验。[1]（P421）因此，应当将农民工问题作为中国未来十年发展中的头等大事来看待，统筹考虑、综合协调、近中长期目标相结合，积极促使农民工问题得到较快、较好的解决，这是我国向健康和谐的、可持续的工业化、城市化、现代化道路迈进的必要条件。
第一，在解决农民工问题时必须更新思路，将农民工纳入中国工业化、城市化、现代化进程，确立科学合理的宏观思路与长远筹划。尤其需要打破现有的思维定势，不能再把农民工简单地等同于农民而将农民工排斥在工业化、城市化进程之外，不能将农民工现象看成是一种长期固化的社会现象而对其权益受损视而不见，不能把农民工问题看成是农民工自己的问题而放弃政府与社会的责任，不能对农村土地的生活保障功能估计过高而忽略农民工及其家属的经济社会乃至政治权益诉求，不能再强调财力不足而对农民工问题继续漠视，更不能继续在制度安排与政策实践中固守城乡分割、分治的思维模式。与此同时，国家需要在科学发展观的指导下，真正确立城乡统筹、城乡一体的发展思路，在承认农民工的群体性、特殊性、过渡性等特色的同时，按照工业化、城市化、现代化的思路来解决农民工问题，积极稳妥地加快推进农民工融入城市的步伐。
第二，针对农民工问题的复杂性、过渡性，国家在解决农民工问题时应当有近、中、长期对应之策。农民工问题是中国当前发展中的重大现实问题，确实需要有应对之策，但农民工作为我国经济社会转型期间一个具有过渡性色彩的特殊群体，其过渡期还需要20年左右（估计农民工的过渡期是一代人约40年，已过去了20年），最终必然由流动性强、身份不确定的农民工转变为具有稳定性、身份确定的市民或者农民。因此，解决农民工问题必须统筹考虑并确立近、中、长期目标及相应的配套政策，避免由于过度短视而留下后遗症。
近中期解决农民工问题的关键，在于维护农民工的经济权益与安全权益，包括平等就业权、劳动报酬权、职业安全权、社会保障权、教育培训权、子女教育权与居住权；长期目标则应当是适应我国工业化、城市化、现代化发展进程的要求，确保农民工可以自由选择平等融入城市或者返回乡村、公平分享国家发展成果、平等参与民主政治，以及在精神文化方面与流入地居民融为一体。
第三，迅速完善相关法规，在确立农民工平等权益的同时，赋予农民工维权的法律手段与有效途径。一方面，中央与地方政府均需要对现行法律制度与政策规制进行全面检查，凡有违反平等、公正原则而损害了农民工权益以及阻碍农民工顺利融入工业化、城市化进程的规定，均应当尽快加以修订；另一方面，应当按照平等、公正、共享等原则制定必要的新法规与政策，如劳动法颁行已逾十多年，已难以适应发展变化了的劳动用工形式，对农民工的保护作用缺乏，制定新的《劳动合同法》、《劳动争议处理法》、《就业促进法》等就具有紧迫性。只有劳动法制健全，农民工的权益才能在法律制度的保障下得到维护，执法机构与司法机关才可能依法维护农民工的合法权益，用人单位或雇主才能完全明了自己的责任。此外，户籍政策、就业政策、收入分配政策、教育培训政策、公共卫生政策等均有调整的必要。
第四，打开城市（镇）大门，有序接纳农民工，并进一步改革农村土地承包制，实现土地承包权与市民身份的置换。国家应让有能力成为城市人的农民工首先成为市民。各地可以设置让农民工成为市民的标准或条件，建议标准或条件包括：一是农民工的就业能力，在城市中有相对稳定的工作岗位；二是农民工与所在城镇的融合程度，即在当地居住满一定年限；三是有一定的经济基础，即有能够维持其基本生活的稳定收入来源。这种标准的设定，既是对农民工的正面引导，有利于其提高自身素质，稳定心态，加快融入城市，也有利于城市人做好接纳农民工的心理准备与政策规划。
与此同时，针对农民工非农化的现实及工业化、城市化进程的态势，国家应进一步改革农村土地承包制度，通过赋予农村土地承包权的实质权益，让农民工自主选择户籍身份置换，既保障农民工可以在满足规定标准或条件下完全融入城市化、工业化进程，又促进农村土地的集约经营与规模效益。一种标准的确立意味着一种新的秩序的建立，农民工的发展将会因此而进入有序向上流动的通��。[1]（P424）
第五，规范用工制度，切实推行劳动合同制，为解决农民工问题奠定稳定的基石。政府有责任督促用人单位或雇主与所雇佣的农民工依法签订劳动合同，确保雇主与农民工的劳动关系规范化，并在规范化的基础上实现农民工劳动就业岗位的相对稳定，这是维护农民工权益的稳定基石。同时，要强化工会的维权作用，积极推进集体劳动合同的签订，只有让农民工融入劳动者群体之中，其个人权益才能在转变为群体利益的条件下得到更好的维护。因此，政府扩大和强化劳动监察机构、监察队伍及监察手段，既是解决农民工问题的必要投入，也是促使劳动关系走向和谐和构建和谐社会的必要成本。
第六，切实维护农民工的平等就业权、劳动报酬权与生命健康权，促进农民工公平地参与发展成果的共享。例如，迅速取消对农民工就业的各种政策限制与地域歧视，让农民工获得合理的工资报酬并且确保这种报酬符合分配正义的原则；健全劳动保护机制与劳动监察、安全监管措施，确保农民工的生命与健康权益不受损害。尤其需要强调的是，应当尽快提高农民工的劳工成本，包括提高最低工资标准并进一步细化，使之更具操作性，通过确立平等的谈判与协商机制来确保农民工工资增长机制正常化，通过财税政策强势引导雇主为农民工提供职业福利。农民工劳动报酬与福利的提升，不仅能够直接提高数亿农民工及其家属的购买力，进而改变我国经济过度依赖对外贸易与投资拉动的弊端，而且可以促使农民工素质得到提高，农村居民的民生问题获得进一步改善。因此，必须摒弃片面的劳工成本低优势说，代之以适度提高农民工的劳工成本（含工资、保险及福利），并促使经济社会协调持续发展。
第七，开放城市教育培训系统，尽快落实农民工的教育培训权，在努力促使农民工素质得到提升的同时，实现我国产业升级换代，并向新兴工业化快速迈进。落实农民工的教育培训权并非只是有利于农民工个人的事情，它实质上是国家发展与强国战略的需要。由于农民工素质的提高与国家的核心利益紧密联系在一起，政府培训农民工以提高其技能素质显然责无旁贷。因此，政府需要有农民工培训的专项投入，只有加大对农民工的人力资本投资，农民工的素质才能得到提高，高素质的劳动者才能生产出技术含量高的产品，这是一个国家的核心竞争力所在，也是中国走向强国的必由之路。在农民工技能培训方面，输出地政府和输入地政府的责任是并重的。在农民工初次输出时，输出地政府的责任更大，输出之后则输入地的政府责任更大，中央政府应起到统筹、协调的作用，并有专项转移支付补贴农民工输出地。
而在农民工输入地，不仅需要开放城市教育培训系统，推进专门针对农民工的教育培训工程，而且应当规范农民工的劳动关系，努力实现农民工就业的稳定。只有让农民工安居乐业，针对农民工的技能培训才能够收到实效。
第八，明确农民工的社会保障权，按照分类分层保障原则为农民工提供社会保障。农民工在城镇就业与生活，遭遇着城镇劳动者可能遭遇的各种生活风险，如工伤事故风险、疾病风险、失业风险、其他意外生活风险以及生活贫困等，农民工遭遇上述风险的普遍性正在成为现阶段新的社会问题与社会风险累积的生成条件。而因户籍制度的制约，农民工处于被边缘化的境地，他们遭遇的上述风险只能依靠自己去解决，国家既没有相应的制度安排来提供援助，也缺乏必要的途径来化解。
近几年不断增长的农民工工伤事件（许多甚至是恶性事件）和学术界将农民工视为社会弱势群体的事实，反映了农民工对社会保障权益的诉求不仅是客观的，而且是正当的、迫切的。因此，国家应当赋予农民工社会保障权，政府应当承担起为农民工构建合适的社会保障安全网的责任。在农民工社会保障方面，我们仍然坚持以往的观点，即按照工伤保障优先、特殊救助与疾病保障随后、养老保险分类分层设计的思路来落实农民工的社会保障权。[4]只有这样，才能分别适应不同类别的农民工并有效地解除其后顾之忧。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立并强制推行。其次，有必要建立农民工的大病或疾病住院保障机制，因为疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作，而且极易陷入贫困境地，这使得疾病保障成为农民工的现实需要。当然，对农民工的疾病医疗保障，应当探索城市医疗保险与乡村合作医疗衔接的方式与渠道，赋予农民工自主选择权。再次，有必要为农民工建立相应的社会救援制度，包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。对于农民工的养老保险，各地现行的方案均不可能真正解决农民工的养老保险问题，一些地区让农民工退保实际上不仅使农民工丧失了养老保险权益，而且直接损害了农民工的经济利益。
因此，我们建议国家确立养老权益记账制，即在全国养老保险制度未真正统一前，让农民工参加基本养老保险并通过记账确定其养老权益，由务工地社会保险机构颁发养老金缴费权益证，待全国养老保险制度统一或者农民工符合退休条件时，再行根据其养老金缴费记录统一计算其养老金待遇，这种方式将是在维护农民工养老保险权益的基础上真正能够解决农民工养老问题的治本之策。
第九，改进选举制度与完善人民团体制度，赋予农民工有序参与当地政治事务的民主权利。基于农民工异地就业和越来越多的农民工事实上已经在流入地定居，以及大多数农民工必将融入城市化进程的客观趋势，有必要改进现行的选举制度和完善人民团体制度，赋予农民工有序参与当地政治事务的民主权利。在这方面，可以采取分类授权的方式，让已在就业地定居（可以规定满足一定居住年限为条件）的农民工享有与当地居民同等的选举权与被选举权，让流动性强的农民工群体通过工会等群体利益组织参与当地政治事务并发挥其应有的影响。在各级人民代表大会尤其是县级人民代表大会、政协等组织中，应当明确规定有农民工代表、委员，各种具有政治色彩的人民团体（如工会、妇联、共青团等）均应当有农民工代表参与其中。只有为农民工提供合适的参与当地政治事务的途径，才能让农民工实现有序参与当地政治决策的民主权利。
第十，改造社会氛围，营造让农民工融入当地社会的软环境。大众传媒应当率先起到舆论导向作用，引导消除影响农民工与当地居民关系的潜在隔阂，城市社区应将农民工视为社区成员平等对待，各种公共服务网络应当让农民工与城市居民共享，平等、共享的社会氛围将逐渐消除农民工与当地居民的精神文化隔阂，最终实现农民工与当地居民融为一体。
总之，农民工问题是一个牵涉到5亿以上人口庞大群体切身利益的重大问题，农民工问题能否得到较快、较好的解决，直接关系着我国经济社会能否持续健康快速发展和整个社会的和谐程度，从而需要引起国家的高度重视并采取有效的应对方略。只要将农民工问题置于中国工业化、城市化、现代化进程中加以考虑，用平等、共享的发展理念与原则来修正与完善相关的制度安排与政策措施，相信农民工问题一定会随着中国经济社会的发展而不断缓解并最终得到解决，农民工问题的解决将意味着中国真正迈上了现代化的强国之路。
[参考文献]
[1]郑功成。科学发展与共享和谐[M].北京：人民出版社，2006.
[2]郑功成。农民工的权益与社会保障[J ].中国党政干部论坛，2002，（8）。
[3]白佳。权威报告显示：农民工发生三大转变[N].社会科学报，2006-08-31.
[4]郑功成。分类分层保障农民工的权益[N ].经济日报，2001-11-29.
