综合防灾减灾的战略思维、价值理念与基本原则

郑功成

(中国人民大学中国社会保障研究中心，北京100732)

文章来源于：《甘肃社会科学》2011年第6期。

提要: 灾情是中国国情日益重要的组成部分，灾害问题的严重性应当促成提升防灾减灾重要性的社会共识; 防灾减灾能力是多灾之国综合国力的有效构成要素，有必要将防灾减灾从部门分割、局部调控上升为国家战略，并用科学发展观来指导国家综合减灾实践。综合防灾减灾应确立安全第一、天人合一、主动防范的价值理念，遵循发展与防灾减灾结合，预防优先与抗救结合，责任分担与风险分摊结合，工程措施与非工程措施结合，综合治理与重点应对结合，应急管理与长效机制结合的原则。

关键词: 综合防灾减灾; 价值理念; 基本原则

一、治理灾害问题急切需要战略思维

中国是多灾之国，考察中国的历史，堪称是一部灾害史。水灾、旱灾、蝗灾曾经并列为中国历史上的三大自然灾害，历史上因灾致乱的例子不胜枚举。现实中的中国，更因全球气候变化、工业化进程及其他多种原因，进入了灾害多发、群发时期。近年出现的涉灾谣言导致群体性恐慌事件则从另一个侧面反映了公众面对灾害的脆弱心理和对安全保障的渴求。灾害问题正在日益全面而深刻地影响着国家和地区的发展，安全保障已经构成了全民的重要民生诉求。因此，无论是从自然灾害与人为灾害问题日益恶化的现实出发，还是从公众对安全诉求的急剧上升出发，现阶段国家有必要将综合防灾减灾提升为国家战略，通过采取综合有效的应对灾害之策，以增强公众对安全问题的信心，并使灾害问题真正得到缓解。

(一) 灾情已经成为非常重要的国情构成要素

进入本世纪以来，水、旱灾害连年不断，2003年的“非典”及此后爆发的多种传染性疾病蔓延，2008年暴发的南方冰雪灾害、汶川大地震，近年来发生的西南连年干旱及各种环境灾难等，又揭示了多灾之国的中国，灾害正在以多发、频发和非常态的面孔出现。一方面是自然灾害的暴发已经不分南北西东，地震、洪水、干旱、台风、海啸等酿成的重大自然灾害频繁发生，气候变化加剧，人为型自然灾害剧增; 另一方面是人为事故的发生遍及城乡各地，伴随工业化进程而来的是工业灾害全面暴发，环境灾害已经成为危及人的安全与持续发展的重大因素，公共卫生事件乃至恐怖主义的威胁亦让人防不胜防。所有这一切，均标志着在经济社会高速发展的当代中国，灾害以其变异的姿态和严重的损害后果，在时刻提醒甚至警告着我们不能再对其掉以轻心，不能再忽略它的存在与发展。从政治角度出发，各种灾害特别是重大灾害的发展，是对执政党执政能力和各级政府管治能力的考验; 从经济角度出发，各种灾害导致的直接与间接经济损失，以及各项防灾减灾、抗灾救灾的投入，是对国民经济正常发展与微观经济正常运行的重大打击，也是对国家财力及相关经济制度或政策的冲击; 从社会角度出发，各种灾害必然损害正常的社会秩序并产生难以预料的心理冲击，往往容易导致社会失控与秩序混乱。可见，灾害不仅是社会保障与商业保险的风险基础，而且已经成为一切政治、经济、社会活动的重要组成部分; 同样，灾害问题不仅给千百万普通老百姓的生活带来巨大而深刻的影响，而且对整个国家的政治、经济、社会乃至思想文化、伦理道德等多个方面产生重大影响。因此，中国的灾害问题，客观上已经成为构成中国国情的日益重要的组成部分。只有让民众了解国家和所在地区的灾情，让政府了解国情、省情、市情、县情中的灾情，并树立起全民的灾害意识，把减灾纳入到国民经济和社会发展的总体规划及每年国民的自觉行动中去才能最终保护我们的国家、社区、家庭及亿万人民免受或少受各种灾害的摧残，有利于我们国家和民族的繁荣与发展。

(二) 灾害致因日益复杂化，急切需要综合治理

毋庸讳言，当代中国灾害问题的恶化，与自然界物质运动、工业化、经济全球化等密切相关，也与数十年间未能注意环境保护和重视人类安全有着密切关系。乱砍滥伐、毁林开荒、围湖造田、过度放牧等掠夺自然的现象，曾经在全国各地上演，直接造成过水土流失加剧、水旱风沙等灾情加重的恶果; 在不适宜居住的地方兴建居民区或城镇，在地质灾害频发的地带搞建设，“人定胜天”、“战台风”等不讲科学的抗灾理念，亦曾指导过效果不良的抗灾行为，并为此付出了巨大代价。改革开放以来，一些地方急于发展、急于求富，走的是一条以牺牲环境为代价的经济增长之路，污染遍及城乡，蓝天白云、清新空气、洁净的水已经成为生活奢侈品等。可见，中国灾害问题的恶化，既有宏观决策失误和管理失职、失范的原因，也有经济增长方式落后、不讲科学发展、盲目蛮干以及不重视防灾减灾等原因。在灾害致因日益复杂化的背景下，如果不能从战略高度综合考虑国家的防灾减灾工作，便不可能取得理想的效果。日本“3·11”特大地震引发我国抢购食盐的现象，不仅表明了灾害致因的复杂化，而且揭示了灾害的损害后果亦不再完全取决于灾害的大小，而是加入了其他更多的人为因素在内。因此，面对日益严重的灾害问题，局部治理仍然是必须举措，但仅有局部治理显然不够，当代社会更加需要对灾害问题进行综合治理。

（三) 现行防灾减灾体制存在着分割、失衡的重大缺陷

尽管新中国成立以来，党和政府一直重视防灾减灾工作，从农田水利基本建设到三峡工程，从城市消防体系建设到“三北”防护林等，各种防灾减灾工程措施确实取得了巨大的成效，但毋庸讳言，由于传统思维的束缚与行政体制的僵化，事实上长期缺乏针对灾害问题的统筹考虑和系统的减灾政策设计，它在减灾实践中的具体表现就是存在着相互分割与投入失衡等内在缺陷。(1)自然灾害与人为灾害分割。众所周知，自然灾害与人为事故存在着成���机理与治理对策方面的差异，但其后果都是导致人民生命财产损失，并且日益与人为或社会原因密切关联。因此，我们需要的应当是完整的灾害与风险意识，是统一的防灾减灾行动以及从工程措施到非工程措施的综合治理。然而，在灾害研究中，自然灾害与人为灾害的研究是分割的，防灾减灾通常被视为自然科学领域的任务，社会科学工作者绝少介入或者无法介入; 即使是自然灾害领域，也存在不同灾种研究相互分割的现象。在灾害管理中，也往往是强调分灾种而治，分环节而治，忽略综合治理。这种灾害分割或者灾种分割的现状，非常不利于形成共同的灾害意识，也不利于建立综合防灾减灾体系。(2)防灾减灾体制分割。在当前的行政体制架构下，自然灾害与人为事故被不同部门分管，如水旱灾害、地震、台风、海洋灾害、病虫害、传染病、火灾、爆炸、交通事故等分别由水利部门、地震部门、海洋部门、农业部门、卫生部门、公安部门、安全监督部门等主管，这种体制有其合理性，但因缺乏综合管理机制和部门之间的有效协调机制，必然带来行业分割与城乡分割，并具体表现在政策分割上。政策分割的后果是缺漏与交叉并存，进而直接影响着防灾减灾资源的合理配置，有时甚至相互之间产生抵消作用，综合防灾减灾效果可能是负数。(3)防灾减灾投入失衡。主要表现在: 一是减灾投入主体失衡，政府投入大，而企业投入少，市场机制作用有限，家庭或个人的责任重大; 二是减灾投入环节失衡，重灾后救济与重建，轻灾前防范与减灾; 三是工程措施与非工程措施投入失衡，重工程措施投入，轻非工程措施投入; 四是投入与产出失衡，即各地往往对上项目重视，而对项目能否发挥有效作用往往并不重视，一些防灾减灾工程质量低劣或者长期不能发挥作用，个别防灾减灾工程甚至成为恶化灾情的致因，类似现象说明缺乏防灾减灾综合效果评估即对防灾减灾产出的评估，即使投入再多也可能是低效率、低效果的。(4)宏观与微观失衡。长期以来，我们关注的多是具体的灾种应对之策，重视的是各种技术方案与手段，缺乏的则是宏观的、系统的筹划与对各种灾害问题的综合治理，这是造成国民灾害意识薄弱和灾害或风险管理机制不尽合理的根本原因。例如，我们不重视防灾减灾教育，缺乏科学防灾减灾的理念，轻视非工程防灾减灾措施等，这些恰恰是处于宏观层面的防灾减灾战略的重要内容; 在防灾方面，国家还缺乏全国统筹考虑与长远规划，近30 年来在某些地区出现了农田水利基本建设废弛的现象，许多地方基础设施的防灾标准长期偏低或者年久失修，实际上都存在着严重的安全隐患; 在抗灾方面，还主要依靠政治动员与人海战术来抵抗重大灾害，现代科技和合理分散灾害风险的措施仍然采取得很不够; 在救灾方面，长期以来依靠国家救济且主要是中央政府救灾，地方政府责任迄今未能明确落实，市场机制与社会机制的作用未能得到有效发挥等。缺乏宏观考虑、系统设计的防灾、抗灾、救灾工作，必然使我们在缓解灾害的危害方面受到了某种程度的局限，一个典型的例证是，各种灾害事故导致人员伤亡的后果在许多国家都大幅度下降，而在中国依然还很严重。

(四) 公众的灾害或风险意识依然淡薄，而对安全的期望却在持续上升

我国的大多数城市是不设防城市，乡村更是不设防乡村，大多数城乡居民家庭除了防盗意识基本上不考虑应对自然灾害与事故灾害，灾害或风险意识淡薄仍然是城乡居民中的普遍现象。从1978年唐山“7·28”大地震后数亿人惊恐不安地露宿街头，到2011年日本“3·11”大地震后听信谣言抢购食盐，反映了公众对灾害的恐慌心理与对安全的期望。特别是在财富持续增长、生命日益珍贵的条件下，安全问题已经成为十分重要的民生诉求。如果不能从战略高度正视公众灾害或风险意识淡薄的现实及其不良后果，不能从战略高度重视公众日益提升的安全诉求，灾害问题的恶化就可能成为国家发展进程中的重大隐患，重大灾难的发生就可能导致公众集体的心理危机，进而演变成为重大的社会混乱与失控，危及国家发展全局与长远利益。

综上，中国的灾害问题非常严重，但灾害研究往往只见具体灾种而不见整体灾情，政策决策往往只分割考虑单项治理措施而很少考虑综合治理，这种状况显然无法适应新形势下防灾减灾工作的需要，更无法满足公众对安全诉求的持续升级。因此，一个基本的结论是: 对灾害的治理急切需要有战略思维，没有战略思维不可能应对全面暴发且日益复杂、日益恶化的灾害发展趋势，不可能更新现实中滞后的应对灾害的理念与做法，不可能自觉完善现行的防灾减灾体制和优化各种防灾减灾机制与措施，从而也就很难寻找到综合治理中国各种灾害问题的有效对策。

治理灾害问题的战略思维，要求正视灾害问题并将灾情视为重要的国情组成部分，同时在打破灾种分割、条块分割的条件下面向灾害整体开展综合性的防灾减灾，使防灾减灾能力成为综合国力上升的有机构成要素，最终造就一个适合我们生存与发展的安全世界，而要完成这样的任务，就必须从战略高度来研究和思考综合防灾减灾对策，并对各种灾害问题进行综合治理。国家综合防灾减灾战略研究，需要在立足全局、着眼长远、力求综合、理性求变的原则下，重塑全民防灾减灾的理念与机制，在总结现实经验与教训、借鉴历史经验与教训、汲取国外经验与教训的基础上，客观理性地探求中国特色的综合防灾减灾之路，它要求统筹自然灾害与社会灾害并解决灾害链条的延伸问题、统筹灾害发生的全过程与各种防灾减灾手段及各类资源，以取得减灾与经济社会持续发展的综合效果为追求目标。

二、综合防灾减灾应当持有的价值理念

“理念优于制度，制度优于技术”，是我近30 年观察与研究中国的改革与发展进程所得到的一个基本结论。其基本涵义是: 只有在先进的理念指导下，才能设计或选择出科学的制度安排; 只有在科学的制度安排下，才能使合理的技术方案发挥正常的功效，进而达到预期的改革与发展目标。反之，理念不当，制度设计必定会出现偏差，制度设计一旦出现偏差，再合理的技术方案也不可能取得预期的成效。中国近30年来的各项改革事业，都证明了这应当是改革与发展进程中的一条基本规律¹。在灾害领域，同样存在着“理念优于制度，制度优于技术”的一般规律。就其本质而言，防灾减灾制度安排和方案设计体现的是社会价值取向的选择。事实上，现行的防灾减灾理念存在着一些突出问题，这些理念的偏差对防灾减灾的实际工作非常不利。因此，重塑防灾减灾理念，应当成为应对日益严重的灾害问题的基石。

重塑防灾减灾理念，需要与时俱进地把握时代发展背景与各种灾情的发展变化规律。经过近30年来的改革与发展，中国已经从一个发展不足、贫穷落后的农业国变成了一个跻身中等收入国家行列的新兴工业化国家，从一个“一大二公、计划经济”的传统社会主义国家转变为自主探索中国特色社会主义道路的新兴市场经济国家。这两个变化决定了应对灾害问题的时代背景已经发生了深刻变化，一方面，经济发展与社会进步决定了对人权的保护和对生命的尊重得以成为共识，“以人为本”成为国家发展的基本价值取向; 另一方面，市场经济条件下阶层分化与激烈竞争及其引发的各种社会问题，又使构建“和谐社会”成为新时期的重要目标追求。在这样的时代背景下，应对灾害问题时无疑需要摒弃“公共财产安全高于生命”、“人定胜天”等旧理念，确立安全第一、天人合一、主动防范的新理念。

(一) 安全第一

最基本、最首要的安全是生命与健康安全。以人为本，应当追求安全第一，因为离开了安全，人的发展与尊严便无从谈起，因此，一切防灾减灾措施都应当是为了人类自身的安全，防灾、抗灾、救灾等灾害管理应当以安全作为出发点与落脚点。安全第一的理念背后，实际上是生命至上，它包括四层涵义: 一是对所有人的生命与健康都应当倍加珍惜，因为生命于人生毕竟只有一次，健康必定影响终生; 二是以维护人的生命安全与健康作为防灾减灾的基本出发点，应当采取一切有效措施来避免与减少各种灾害事故对人的生命与健康的威胁; 三是灾害发生后应当救人优先，这是人类对自身安全需求的真切反映; 四是应当确保工程、房屋建筑物、财产与环境安全，减少其对人的安全危害，如地震灾害是导致建筑物破坏和坍塌的主要灾种，而建筑物破坏和坍塌是造成人员伤亡的主要致因。根据民政部发布的《2010年全国自然灾害应对工作总结评估报告》，2010年全国各类自然灾害共造成4.3亿人次受灾，因灾死亡失踪7844人。而根据国家统计局发布的《2010年国民经济和社会发展统计公报》，2010年全年各类生产安全事故共死亡79552人。这两组数据表明，在非战争条件下，各种灾害特别是自然灾害、交通事故等已成为非正常死亡的主要原因，如果防灾减灾不能有效地减少对人的生命与健康的损害，其意义将大打折扣。安全第一的理念，同时也决定了安全与否是衡量防灾减灾制度评估的关键指标。如果能够将安全第一的理念落实到灾害管理的全过程，各种灾害中的生命代价一定大为减少。这方面日本在无法避震条件下的防震意识及防震措施，德国作为制造业大国长期不懈追求的零工伤目标等，都创造了在同样灾害或者风险面前最小的生命代价的示范，非常值得我们学习和效仿。

(二) 天人合一

天人合一实质上是指人与自然和谐相处，永续发展，万世不竭。中国自古以来就有“天人合一”的思想，钱穆甚至称“中国文化中，‘天人合一’观实是整个中国传统文化思想之归宿处”，并评价“天人合一”是中国古代文化中最古老、最有贡献的一种主张²。儒家认为“天地生万物”，人与万物都是自然的产儿，主张“仁民爱物”，由己及人、由人及物，把“仁爱”精神扩展至宇宙万物; 道家把自然规律看成是宇宙万物和人类世界的最高法则，认为人与自然的和谐比人与人的和谐还要崇高快乐; 佛家认为万物都是“佛性”不同的体现，所以众生平等，万物皆有生存的权利。可见，儒、佛、道在人与自然和谐的观点上完全一致。强调要树立天人合一、人与自然和谐相处的防灾减灾理念，不仅是因为中国的灾害史与抗灾史已经告诉我们，各种自然灾害的发展变化其实都与我们自己的生产活动与生活方式直接相关，影响最为重大的水、旱灾害日益严重化更是人与自然关系紧张的表现; 而且是对一直以极端人类中心主义导向的传统工业文明和利欲追求的矫正，也击中了中国现阶段已经出现的以牺牲环境、耗费资源为代价的经济增长方式的要害³。如果能够从人与自然之间事实上的对立转向和谐相处，各种自然灾害与环境灾害( 特别是水、旱灾害) 持续恶化的趋势将从根本上得到扭转。

(三) 主动防范

主动防范理念的提出，是因为人是智慧的生物，具有主观能动性，其在灾害面前往往存在着积极、主动取向与消极、被动取向两种可能，现实中多见消极、被动应对灾害问题的现象，表明树立主动防范的理念异常重要; 同时，灾情在不断发展变化，应对灾害问题的对策与措施也需要不断发展变化，如果没有主动防范的意识，便不可能有积极的防灾减灾行动。因此，有必要树立主动防范的防灾减灾理念，并具体体现在如下三个方面: 一是以积极的心态应对各种灾害问题，不能在灾害面前“听天由命”、无所作为，而是需要树立从我做起、从现在做起的积极、自主的防灾减灾意识。二是以主动应变的行为来应对各种灾害问题，不能被动地临灾应对，也不能在灾后抱着“等、靠、要”的心态来改变灾害后果，而是需要重视各种应急预案，重视防范与规避灾害的发生，并努力依靠自身力量或自主参与机制来减少灾害发生和承担灾后损害后果。三是将“自力更生、生产自救”与“一方有难、八方支援”有机结合。计划经济时代因过分强调“自力更生、生产自救”而拒绝外援固然不对，但由政府包办、过于突出“一方有难，八方支援”也可能成为影响灾区自救、自保的负面因素。现实中有的遭灾地区不是迅速组织生产自救，而是保护受灾现场，等待上级领导看灾; 不是积极组织灾民自力更生，而是消极等待政府救济与社会捐助。这种现象未必能够起到良好的导向作用，也不利于防灾减灾工作展开。因此，有必要从历史汲取经验与智慧。

在安全第一、天人合一、主动防范理念的指导下，人类才能摒弃“重物轻人”的取向，才能扬弃“人定胜天、战天斗地、征服自然”等不尊重自然规律或“听天由命”、消极被动面对灾害的观念，才能在利欲面前保持应有的理性与自律，进而尊重生命、顺应自然、自主应变，并追求人与人、人与自然和谐相处。

三、综合防灾减灾需要遵循的基本原则

从现实经验教训、历史经验教训与国外经验教训出发，我国综合防灾减灾需要遵循的基本原则包括如下六条:

(一) 发展与防灾减灾相结合

实中往往表现为负向发展的趋势。经济、社会的快速发展，使得环境更加复杂和脆弱，防灾减灾的任务更加艰巨; 在特定情形下，技术进步和经济发展甚至直接带来灾变与灾害后果的扩大。芝加哥大学历史学家威廉·麦克尼尔经过对人类数千年来遭受微生物攻击的梳理研究，得出的结论即是人类历史上每一场流行病灾难都是人类进步造成的后果，“我们(人类)越是把传染病赶到人类经验的边缘，就越是为灾难性传染病扫清了道路。我们永远难以逃脱生态系统的局限”④。工业化带来了物质财富的高速积累，却制造了无数的工业灾难，并对环境造成了严重的损害，传统的工业文明已经被证明是不可持续的。因此，既不能单纯追求经济增长指标而无视各种可能、潜在的灾害风险; 也不能因噎废食，为防灾减灾而停滞不前。经济社会的发展必须与减轻灾害相结合，应当在发展中充分考虑如何减少灾害发生、减轻灾害损害后果并提升防灾减灾能力，将防灾减灾能力纳入综合国力加以建设并不断提升; 社会进步同样应当有助于提升全民灾害、风险意识与灾害、风险管理水平。

(二) 预防优先与抗救结合

最高明的战术是不战而屈人之兵，最有效的防灾减灾是避免与防止灾害或灾害后果的发生。早在1950 年，周恩来总理即反复强调，对自然灾荒，“只能做到防止它和减少它所给予我们的灾害”，“救灾必须联系到预防”，无论哪个部门都要“以预防为主的方针去对付灾害”。防灾在防灾减灾体系中应该占有优先地位，预防优先作为主动应变理念的具体体现，应贯彻于防灾减灾的始终。在防灾方面，除了通过工程措施与技术方案来防范各种灾害风险外，我们的祖先逐水草而居、适季节而迁徙的做法其实可以给我们以启示，这就是尊重自然、适应自然而回避灾害，以追求安全为目标。在灾害频发的高风险地区把人类活动的规模和强度降下来应当成为综合防灾减灾的重要举措。如不要在行洪河道上生活，不要在地震带上和滑坡、泥石流频发地带建筑，不要以血肉之躯抗台风等; 同时，灾害的不可绝对避免与可以减轻的客观规律，也决定了重视防灾的同时还需要有完善的抗灾策略与救灾措施，如开展农田水利建设以抗旱排涝，提高房屋建筑物标准以抗震，制定各种应灾预案以减少灾害的损害后果等。在中国防灾减灾实践的各个环节，救灾环节获得政府与公众关注最多，占用资源的比例也很大，而防灾受到的关注与获得资源和实际需求相比还有很大差距。因此，我国急需在举国救灾的基础上，遵循预防优先与抗救相结合的原则，力争早日形成举国防灾减灾的新格局。

(三)责任分担与风险分摊原则

安全是人类共同的追求，防灾减灾是政府、企业、社会组织、家庭与个人共同的使命。因此，应当确立责任共担与风险分摊的原则，按照分工明确、各显其长、各尽其责、有机结合的思路，合理划分主体各方的防灾减灾责任。并通过政府、市场主体(如保险公司等)、社会组织(如慈善公益团体)构建起能够尽可能补偿受灾体损失的风险分摊机制。具体说来，政府在防灾减灾中的具体责任包括: 一是规划、布局与组织，即需要规划防灾减灾工作，布局防灾减灾设施与救灾储备，组织防灾减灾救灾行动; 二是保证合理、有效的公共投入，并通过公共投入带动社会投入，促进防灾减灾事业成为社会事业; 三是引导、管理、培育与发展社会力量和社会资源: 保证民间组织、志愿者、企业、社区等多元主体参与的基本制度空间和政策环境，对主体能力进行主动的开发和培育，并提供相应的服务，以实现政府主导下的多元主体责任分担，最后形成应对灾害的整体合力。家庭与个人是灾害事件直接威胁的对象，即直接的受灾体，其反应将在很大程度上决定灾害的处置效果。如果受灾民众能够利用各种资源实现自救和救助他人，防灾减灾将会更有效果，政府的人力、财力、物力消耗也会大为减少。因此，公众应该自觉承担主动预防、积极参与、自救自立的责任。社会组织根植于社会，具有志愿性、自主性、灵活性和对需求的敏感性等特征，在防灾减灾活动中具有不可取代的优势，因而也是防灾减灾的重要主体。企业虽然传统上以利润最大化为目标，但这并不意味着企业在具有公益性的防灾减灾活动中可以缺位。首先，企业可以直接参与款物捐赠和志愿服务活动，通过践行企业的社会责任提升社会形象，获取更丰厚的社会资本和长久利益。其次，企业通过防灾减灾类产品和服务的提供，应当成为综合防灾减灾活动的重要主体，其中，保险公司更应当扮演综合防灾减灾的生力军，通过利用自己管理风险的能力为整个社会提供防灾减灾服务，并在这种服务中实现减少保险损失、提升保险信誉的目标⁵。

(四)工程措施与非工程措施相结合

中国以往一直较为重视防灾减灾工程措施，但国民灾害意识依然淡薄、损害后果依然严重的事实，证明了仅仅依靠工程措施是不可能达到防灾减灾的预期效果的。因此，应对灾害需要工程减灾与非工程减灾协同推进，并让两种手段形成合力。在日本“3·11”地震中，可以看到包括灾害意识培育、防灾减灾训练等非工程措施的效果，这就是在特大灾难来临之际，日本社会举国不惊、秩序井然，避免了因人的恐慌、社会失序所导致的灾难后果扩大化现象。日本的经验可以作为借鉴: 日本小学教育中有近40个课时的防灾知识教育，内容安排在地理常识、历史启蒙、人与自然、国文等课程中，并充分考虑了不同年龄段学生的心理、生理特点，体现趣味性和知识性，按照年级变化教材内容。日本还重视防灾教育和防灾训练基地的建设，防灾基地通常采取给参观者以亲身体验为主的教育培训方式，设有地震体验及训练屋、泥石流体验屋、消防训练室、风速体验室、烟雾躲避训练室、紧急梯子逃生训练等项目等，给公众以应对灾害的直观感受，增强其实际应灾的技能⁶。当然，若只有非工程措施而忽略工程措施，也不可能取得良好的防灾减灾效果。因此，对工程措施与非工程措施不可偏废，而是宜置于同等重要的地位，双管齐下地加以推进，才能真正实现防灾减灾的预期目标。

(五) 综合治理与重点应对相结合

由于应对灾害问题是一项涉及全社会的协同行动，既包括监测、预报、防灾、抗灾、救灾、重建等减灾措施的实施，也包括人口、资源、环境、社会经济发展等方面的协调，如果没有统筹考虑与综合治理，实践中必定顾此失彼，甚至出现相互抵触的现象; 同时，还要分清轻重缓急，明确重点，关注重大灾害、主要灾种、重点地区、重要的受灾人群。在各种灾害中，水灾、旱灾、地震等构成了中国的主要灾种。它们需要举国之力来应对，但不同地区的灾种结构是有差异的，从而还需要重点应对本地区的主要灾种。因此，在防灾减灾实践中，综合治理是基石，重点应对是关键。前者重在普遍性的防灾减灾理念、文化、意识、技巧及有机协调的灾害管理体制、机制，包括统筹考虑发展与减灾、自然灾害与人为灾害、工程措施与非工程措施、不同制度之间的衔接与互补等; 后者重在有针对性的具体防灾减灾措施与技术方案，如对大江大河与中小河流的治理、人工降雨抗旱、防震标准的规范、规避台风的措施等。在当前背景下，综合治理尤其应当得到更为充分的体现。

(六) 应急管理与构建长效机制相结合

经过2003 年“非典”的促进，中国的灾害应急体系建设取得了很大成效，但防灾减灾的长效机制建设却未能够引起同样的重视。在实践中，应急管理也表现为重点关注社会安全事件、公共卫生事件，对自然灾害并未给予足够关注。这导致了多灾之国的国民普遍缺乏灾害意识，城市与乡村多处于不设防状态，城乡居民大多对灾害心存侥幸，企业很少有防灾减灾投入，保险公司甚至取消了保险业的防灾防损功能等。所有这些，表明构建应对灾害问题的长效机制已经迫在眉睫。一般而言，应急管理解决的是当前的问题，长效机制解决的是长远的问题，两者有机结合才能协调当前与长远的关系。应急管理见效快，但效果的持续性差，被动性明显。构建长效机制，则减灾将更加具有主动性，效果具有持续性，但投入往往较大、且很难即时见效。两者各有特点，在实践中应该实现功能互补。只有做到应急管理与长效机制有机结合，才能实现防灾减灾的理性化、常态化与高效化。

总之，在传统的战争、瘟疫等非安全因素不断消减的条件下，灾害问题的不断恶化却在危及中国的发展与民生保障，各种自然灾害、环境灾害与人为事故的频繁发生及其带来的重大伤亡和财富损失，已经日益广泛地影响到了国家或地区的正常、健康发展，也增加了公众的不安与焦虑，衍生出多种社会问题，这种现状只有通过将防灾减灾提升到国家战略，并通过采取综合治理的有效措施，才能逐步得到缓解。在国民经济持续高速增长和物质财富积累达到一定规模的基础上，减轻灾害及其危害，既是维护已经获得的发展成果的需要，更是为了国家长远发展的需要。因此，我国确实到了应当高度重视防灾减灾并持续提升综合防灾减灾能力的时候了。

注释:

1、“理念优于制度、制度优于技术”是作者多年来的一个研究结论，也是作者对中国许多领域改革的一个基本主张，曾经在多个场合上讲过或者写入相关论文。这种观点主要是针对一些领域只重视技术方案而忽略理念更新与制度创新现象及其所带来的不良后果的。

2、钱穆1990 年发表的《天人合一论》，载香港中文大学新亚书院合一碑亭。

3、郑功成等著. 多难兴邦———新中国60 年抗灾史诗［M］. 湖南人民出版社，2009: 420—421.

4、(美)劳里·加勒特著. 逼近的瘟疫［M］. 杨岐鸣，杨宁译. 三联书店，2008: 序言， 5.

5、郑功成，华颖. 减灾救灾的社会参与机制研究［J］. 政策研究报告，2010，(9) .

6、郑居焕，李耀庄． 日本防灾教育的成功经验与启示［J］. 中国公共安全(学术版) ，2007，(2) .