限制性困境与适应性创新：

对一个新的社会管理机构的组织分析

时立荣 章东辉 艾茹 郭燕

 (北京科技大学文法学院  北京市海淀区学院路30号  100083)

载于《北京行政学院学报》2009年03期。

内容摘要：本文以中国第一个以社会管理命名的实体——“北京市朝外地区社会管理中心”为对象展开组织分析。通过对组织的性质、结构形式、职能、运行机制、公共关系、管理专业化水平和环境资源的细致剖析，认为，社会管理中心是GONGO，它依赖政府机构，采取类直线式职能制组织结构，在编制、岗位、角色方面“官”与“民”交叉组合，在运行理念上，注重同质性社会资本但忽视异质性社会资本的利用。该组织在政府和群众谁是组织的主要受益者问题上存在冲突与博弈。但倡导并强力推动的这一新的社会管理组织模式，至少反映了政府的非政府管理理念。它促使我们进一步探讨与中国行政管理体制相匹配的社会管理组织形式。无论何种模式，能够经受服务效率和社会效果指标的就是好的模式。北京市朝外地区社会管理中心就是在资源限制性环境中的一种适应性创新模式。通过组织分析，本文发现该组织从一开始就在规范结构和行为结构之间存在不匹配问题，它导致内部组织管理运行的艰难，组织需要在发展中不断调整。限制性困境与适应性创新是中国特色的GONGO面临的共同问题。

关键词：社会管理创新  朝外地区社会管理中心  组织分析    GONGO

2007年1月20日，北京市朝阳区朝外街道成立了中国第一个以社会管理命名的实体——“朝外地区社会管理中心”。朝外街道社区是朝阳区政府所在地，随着社会的多元化发展，大量的公共事务、公共需求和社区组织的出现说明社会管理的难点和重心在基层。该机构的成立旨在创新社会管理模式，健全创新社会管理和服务体制。为此本文对朝外地区社会管理中心（以下简称社会管理中心）在调查的基础上进行了组织分析。

１．社会管理中心的目标

管理中心自定位的总体目标：实现“小政府、大社会”的社会发展格局，分解为建立街道社会管理的总抓手（执行主体），拓宽群众有序参与（秩序与稳定）社会管理与服务的渠道，推进政府职能转变（管理模式创新）三方面。具体主要是对辖区社会组织的发展状况以及其在区域文化、群众娱乐、社会互助、公共服务等方面的活动进行统筹协调；发展壮大社会组织，健全载体，提高居民群众的参与和满意度；与街道的管理职能有效对接，强化辖区的社会管理与公共服务；构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的新的社会管理模式。

从该机构服务对象考察组织的目标发现，政府和社区居民都是受益人，只是在谁是主要受益人和次要受益人或两者之间的关系上存在分歧。从长期目标看，主要是服务于政府，从操作性目标来看，主要是为民间社会组织和居民服务。从政府与社会关系的角度，管理中心制定目标和开展工作时在服务政府即“官”还是服务群众即“民”之间挣扎，但结果却是“官”的力量大于“民”，只是为了最大程度的完成政府交给的任务，那么，管理中心为居民服务的目标就不可能很好的实现。管理中心的目标在偏向了政府。对L主任的访谈也证实了这一点：

L主任：“我们也很想为群众做点事，多开展一些群众喜欢的活动，但是，任务太多了（指街道派给的19项职能），每天就是做这些事情，也不可能有更宽广的时间让你去做一些（组织）自己的事情。再说，实际上也不允许，你得预约，我们（指街道）也得有这个需求，才能为你去开展活动不是？”

环境资源因素是影响管理中心目标制定和实现的主要因素。从管理中心面临的一般环境因素看，政治环境和社会支撑环境在实现组织目标过程中影响资源分配和利用的程度较大，从政府强势推行管理模式这一行为来看，管理中心的活动在很大程度上受政府的控制和限制，如街道对管理中心提供资金支持，在人员配备方面，具体的工作内容方面，工作程序方面，甚至工作效果的评估方面，至少在短期内政府不会放手任管理中心自己去发展。这种政治环境强力影响下，管理中心在实现其服务的目标而开展工作时，就没有自主权。虽然街道推行的服务也是为居民服务，但是管理中心自己却没有发展起自己的服务项目。这直接涉及管理中心的具体工作环境，即所面临的市场、顾客及其服务系统，组织资源的提供者和组织的技术运作。社会管理中心是直接为政府创新社会管理模式的试验，巨大的服务市场来自政府的强烈诉求，政府成为其最大客户。在管理中心目前处于发展初期，其成员对其的目标还并不是很明晰，组织的权力、资源和群体发展还没有自我独当一面的能力，为了生存只能采取策略性做法。

2．社会管理中心的性质

从不同话语实践者对于管理中心的认识来考察其组织性质颇为明确地说明问题。

表1：不同话语实践反映出的对组织性质的认识

根据约翰·霍普金斯大学塞拉蒙教授的5点定义[i][i]。除了正规性、公益性以外，朝外地区社会管理中心都与非政府组织的性质和特点相去甚远，而是政府组织下的非政府组织——它的经费是由财政拨付的，它的主要领导人由政府任命，进入公务员系列，活动是受到党和政府控制的。按照政府对中心未来发展成NGO的承诺和政府经费并不充足、人员并不全由政府指定、没有政府人员编制和可以自主运行项目等情况，本文认为管理中心是一个具有中国特色的GONGO。

3．社会管理中心的组织结构

管理中心的组织结构反映出“二重性”问题。

图1：朝外地区社会管理中心组织结构图

地区文化协会

资料来源：朝外地区社会管理中心的宣传版

从管理中心的结构图中本文发现，管理中心对上是属于街道的，说明街道对管理中心是有权力的。但是对下是五个功能协会，它们是非营利组织，它们和社会管理中心一样都是社会组织，它们之间是合作的关系，是没有权力关系的。但是结构图显示的是实线来表示它们的关系，这在组织权力来源上是不正确的。即管理中心与五大协会是一种平等合作的关系，但是管理中心对自己的定位却是要对五大协会进行管理。那么，这种情形下，管理的效果是协会“非常不听话”。究其根源在于它们之间不存在权力关系，职位、奖励、人员等，都不是行政化的管理，图表反映了结构设计出现了问题，实际上是组织对自己与行使职能的对象之间的主客体关系认识不清。

从事业部制结构特点来看，（如果把五大功能协会看作组织的各个事业部），首先五大功能协会不是分担了管理中心的权力，而是五个独立的非营利组织；其次，五大协会的负责人执行和完成的并不是管理中心的决策，而是有自己专门的任务，是独立决策；再次，五大功能协会有自己运作的专项资金，并且不是来自管理中心拨款；最后，五大协会的会长由社会相关领域知名人士担任，会长秘书来自街道，但是在街道办公，在管理中心工作的是协会秘书、助理是协会具体事务负责人，来自社会招聘，人事任免有自己的原则，并不是来自管理中心，也不是来源于街道。因此，管理中心的权力结构并不是事业部制结构。

从矩阵组织结构特点来看，五大功能协会的人��、物力资源并不是来自管理中心；五大协会有自己的活动和项目；管理中心的项目完成后，按照项目制结构的运作，项目组的人员就要面临解散，但是五大协会仍然有固定的人员，相反不是解散。因此，该组织的结构也不是矩阵组织结构。

从直线式职能制结构的特点来看，首先，五大协会的管理者即协会秘书助理的管理职能集中在各自手上，不是集中在管理中心主任一人手中；其次，上下级关系并不是领导和被领导的关系，五大协会有自己独立的决策和领导，甚至不愿意接受管理中心的领导，是独自运作的非政府组织。因此，该组织也不是完全的直线式职能结构。因此，该组织结构图的表示有些特殊，是管理和被管理的关系，该图至少在表示关系时“朝外地区管理中心”和“五大功能协会”之间应该用虚线表示，而不是实线。它们之间不存在隶属关系、不存在权力制约。　　　

4．社会管理中心的职能

从管理中心文件陈述中的职能和实际工作中的职能两方面来考察其职能状况。文件显示管理中心的主要职能：

表2：朝外地区社会管理中心主要职能

在培育社会组织方面，管理中心主要针对上述表中四类组织进行了培育，但是从实际工作的效果来看，五大功能协会是发育最好的，兴趣类社会组织和互助类社会组织次之，公益服务类组织发展比较差。L主任说:

“中心所发展的非营利组织中，目前五大协会的发展是比较成熟的，其中文体协会是目前发展最好的。依托文体协会啊，我们已经开展了“春分朝阳文化节”、“洋小品进社区”和“人文奥运文化沙龙”等活动。这些活动的要想，你一个小小的文体组织是没有办法组织起来开展活动的，但是该管理中心可以和外交部等部门去沟通，来组织这样一些活动。”

在整合社会资源方面，管理中心主要是根据居民的需求来整合社会资源，其整合的社会资源包括整合其组织内部的资源和整合组织外部的资源两个方面。管理中心首先在其办公地点设置了各类活动室来为居民提供公共服务。管理中心提供的公共服务组织有15个，提供的服务内容包括：养老服务、法律援助、学习培训、健身表演等14项。管理中心的公共服务组织见下图：

图2：朝外地区社会管理中心的公共服务组织

       数据来源：朝外地区社会管理中心居民社区需求调查汇总表

其次，管理中心整合地区资源，发展公共服务网络来满足居民需求。目前中心统筹社会资源为居民提供公共服务的组织有31个，服务内容包括：法律服务、餐饮、便购商服、阅览休闲、医疗、家政等10个方面。管理中心整合外部资源发展的公共服务组织见下图:

图3：朝外地区社会公共服务组织

上面图表反映出管理中心在协助各类社区社会组织、团体的过程中，向社区机构的专业人员寻找活动资源、咨询、介绍服务扩大了某类活动团体的活动范围，对于志愿者的寻找，对于社区名人担任协会会长，鼓励广大社区居民参与到各类社会组织团体的活动中，对表现突出发挥带头作用的参与者给与特别表彰，这是该组织对于人力资源的整合与运用；通过社区宣传或刊物报道各类社会组织团体，包括中心的活动信息是组织对信息资源的整合与运用；参考社区支持机构有关服务对象的资源如病历、各类竞赛成绩从而为开展服务发掘需求，这是该组织对文献资源的整合与运用；和政府进行沟通获得政府的支持，发动社区内的团体举办相关的活动，这是该组织对组织资源的整合与运用。

在加强社会协同和提供保障支持方面，通过调查本文发现，管理中心主要是作为各类组织之间的沟通者来进行社会协同的。但是，实际的情况是，管理中心的协调工作开展得非常少，据管理中心的主要负责人介绍，管理中心的管理者一直在管理中心和其下设五大功能协会之间如何加强联系方面存有疑问。同对社会组织、商业组织、居民之间的协同力度还非常不够。调查发现，管理中心针对特殊群体的保障福利服务方面做得比较好，对于文体协会的发展投入最多；社区的便民利民服务做得一般，其中技术性的服务还是很欠缺。这在一定程度上反映了管理中心在提供社会服务，尤其支持专业社会工作服务方面并不是很突出。

5．社会管理中心的运行

根据调查资料，管理中心经街道社会管理协调委员会授权开展工作并接受其监督，它主要是进行事务承接，向社区内事业单位、市场和非营利组织进行招标，针对居民需求开展社会公共服务，居民对服务进行反馈，管理中心收集居民需求意见以改善服务提供。在这里，街道社会管理协调委员会负责街道的“管”，而朝外地区社会管理中心负责“办”。

中心设立1个主任，由街道副主任兼任中心的主任，属公务员；2个副主任来自社会招聘；5个协会各有一个会长，由社会各相关领域知名人士担任， 5个会长秘书来自街道系统，由街道各科室的科长兼职，在街道办事处办公，5个秘书助理来自社会招聘，在中心工作。行政执行一般要上报到中心主任乃至街道行政首脑后运行。在街道下发的《关于培育发展社区社会组织创新社会管理机制的工作意见（试行）》及《朝外街道工委、办事处关于推行社会管理模式创新的实施意见》中，明确规定了朝外地区社会管理中心创新社会管理的推动机制，从资金来源的角度，主要是设立一项基金即五大功能协会专项活动基金，除街道办事处拨付专项资金外，筹集社会各方资金，保障协会各项活动的有效开展。

仅从人事编制上就可以看出，管理中心的权力中心来源于街道，代表着政府的意思，因此管理中心的决策主要在于为政府办事，寻求政府的满意，虽然有代表自治的力量社会人员的加入，但是他们都不是政府权力的代表，不具备组织自身发展的话语权。

6．职业化专业化管理水平

表3：朝外地区社会管理中心社会服务职业化的发展状况

表4：朝外地区社会管理中心社会服务专业化的发展状况

表四显示，管理中心在认识上对专业化社会工作强烈认同，在时间上正在探索社会服务职业专业化的发展，采取街道公务员与社会工作者相结合的方式组建中心的管理队伍，通过社会招聘的形式吸收社会工作者加入管理中心工作，大大有利了社会管理的专业化建设。但是目前专业化的情况仍然表明发展水平很低。尤其在组织活动评估中，还没有加入社会工作者的力量。

研究结论：限制性困境与适应性创新是中国特色的GONGO面临的共同问题。通过上述组织分析，可以看出该组织从一开始就在规范结构和行为结构之间存在不匹配问题，导致组织管理运行的艰难，组织需要在发展中不断调整。具体结论如下：

第一，该组织是一个从事社会管理的服务实体，但在政府和群众谁是主要受益者之间存在博弈，博弈的结果政府是主要受益人。事实上，组织在服务政府与服务居民的目标存在着不一致，社会管理中心的设定目标与操作性目标从一开始就出现了非一致性问题。

第二，尽管管理中心的经费是由财政拨付的，它的主要领导者由街道任命，活动受到相当的控制，但政府承诺管理中心的发展未来是NGO。 政府拨付经费并不充足、人员并不全由政府指定、没有公务员编制和可以自主运行的项目，中心又有其相对的自主权，体现了非政府的一面。所以，在性质上，根据约翰·霍普金斯大学塞拉蒙教授的６点定义，本文认为管理中心是一个具有中国特色的GONGO。

第三，组织结构含混，说明管理中心的功能不清晰。组织非直线式、非矩阵式和非事业部制结构，而组织自己提供的结构图却是直线式的，说明管理中心同现有独立的民间协会之间存在的管理关系认识偏差，此为受官办性质影响所致，出现授权合法性认同问题。

第四，在职能方面，为居民提供的便民利民服务属于传统的社区服务，对特殊群体的保障属于完成政府规定的程序性任务，受资源提供的影响，管理中心在动员社会资源、开展社会协同和培育自我发展的社区社会组织方面功能较弱。它的资源提供者较为单一，依赖政府强烈，特别是对组织筹资运作概念不清晰，实际上是对非营利性组织的经营性理解有误，资源开拓创新能力需要进一步加强。

第五，在实际运行上，街道社会管理协调委员会的“管”和朝外地区社会管理中心的“办” 说明管理中心和社区居委会一样都是街道的“腿” ，只是管理中心比居委会横向沟通能力更强。所以，这种编制、岗位、角色的奇特组合，彰显了GONGO的本色，并且在实质性的权力操控上，“官”明显大于“民”，只不过在原来街区管理运行体制上增加了一个大于社区居委会小于街道权限的层级，同时它也突出了政府的非政府管理理念。

第六，管理中心的职业化概念清晰，对专业化有较高的需求，但目前的专业化水平受各种条件的制约还很不足，专业社会工作人员和有技术含量的专业化服务组织还很少。这充分说明组织的发展处在初期。要提高专业化水平，必须提高内部职工的专业技术水平，加大外部专业人士的任用，聘请专家多做培训。

 本文认为，社会管理中心是不同于街道、不同于居委会、不同于社区其他民间组织的社会管理组织，担当着基层政府疲于应对的社会民间组织的沟通、协调与服务等社会行政管理任务。尽管它被称为社会管理模式创新组织，但并没有摆脱掉GONGO 的模式。本文认为它是经济资源和政治规范限制下的适应性的创新。有趣的问题是GONGO 是创新困境的结果还是中国化的创新模式？ 这需要我们进一步探讨“限制的合理性”问题。本文认为无论如何，社会管理中心的创建标志着中国社会管理多元化体制的开始，向政府的宏观社会管理提出了新的挑战，预示了基层社会服务组织的发展，为社会工作实践提供了实践基地，具有重要的社会建设意义。无论何种模式，服务效率和社会效果指标可以检验其有效性，这一点是正确的。

参考文献：

 [1]莱斯特.M.萨拉蒙.全球公民社会 [M] 北京:社会科学文献出版社 2002.3-4.

 [2]周长城.经济社会学.北京:中国人民大学 2005.100.

A Study on Organizational Innovation of Social Administration Center

 in ChaoWai Sub-District in Beijing

 Lirong Shi, Donghui Zhang，AiRu, YanGuo

ABSTRACT: Social Administration Center at ChaoWai District in Beijing is a first agency named ‘Social Administration Center’ in China. This article discusses its characteristic, form, foundation, mechanism, public relations, professional and every supports. In this paper, the author points out the agency is GONGO, But it is different from sub-district, urban  Resident\'s Committees  and  other  NGO. It is innovative model about social management in community and it shows local government has received an idea that NGO can help government to govern social affairs. What about this innovative style?  Whatever, two norms ----- work efficiency and social effect will give you an answer in the future.

KEYWORD: Organizational Innovation, GONGO,  Social Administration Center at Chaowai District,  Analysis of Agency