公共危机管理的理论与实践研究

赵 平

文章来源于：《人民论坛》2013年第23期（总413期）。

当前，公共危机管理的内涵在学界尚存在争议。公共危机管理的目的、措施等方面的争议涉及公共危机管理的模式、战略等重大问题，但是就公共危机管理主体而言，也存在不同观点。一种观点认为，公共危机管理的主体是政府。另一种观点认为，随着我国改革开放的发展，公共危机管理的主体格局也在发展，它不仅包括政府，还包括非政府组织、企业和社会公众。①第三种观点认为公共危机管理的主体是政府和其他公共机构，与一般的公共管理主体是一致的。公共管理机构主要是政府，同时还有行使公共管理职能的其他公共机构，例如非政府组织、第三部门等。②

笔者认为第三种观点有其合理性，公共危机管理主体理应与一般的公共管理主体一致，不能囿于传统的仅把政府作为唯一的管理主体的观念。同时，把非政府组织、企业和社会公众纳入危机管理主体，适应了时代变化，符合社会发展的趋势，有其科学合理性。而第二种观点强调公共管理主体包括政府、非政府组织、企业和社会公众。这与公共管理的主体构成产生了偏差。据此，笔者认为公共危机管理是公共管理机构通过建立和完善危机应对机制，采取预警、准备、应急、恢复、评估等措施，防范化解危机，避免或减少危机带来的损失，保护公民的人身、财产安全，维护社会和国家的安全稳定的活动。

公共危机管理的运作机制和组织模式

公共危机形成机理。危机的形成具有周期性，一般情况下，可划分为潜伏、爆发、发展、恢复等阶段的周期变化。依据我国的“国家突发公共事件总体应急预案”，公共危机可分为四种类型：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，任何类型的公共危机都有产生、发展和结束的过程。

首先是潜伏期。潜伏期是指一些诱发公共危机的因素逐渐积聚但尚不足以引起危机爆发的时期。这些因素相互作用、相互影响，不断积累具有破坏性和毁灭性的能量，当积累达到一定程度时就会喷发而出，也就意味着公共危机的爆发。一般情况下，在潜伏阶段危机会呈现出一些征兆，但由于这些征兆具有很强的隐秘性，人们不容易察觉到，也很难进行识别和预测。即使人们察觉到这些征兆，也很难做出正确判断，甚至忽视它们。因此，危机爆发往往使人措手不及。其次是爆发期。如果在潜伏期公共危机不能被察觉或消除，那么，当危机诱因产生的危害积累到一定程度，危机就会突然爆发，释放出所聚集的破坏性能量，就会对整个社会系统或组织系统造成极大的冲击与破坏，导致组织秩序的混乱，形成巨大的压力，引起人们的恐慌。再次是发展期。危机爆发后会产生一系列连锁反应，影响到社会或组织的各方面，并且危害持续不断，所造成的后果比爆发阶段更加严重。不仅如此，危机发展期时间越长，造成的危害就越大。最后是恢复期。当危机事态已受到控制，由危机爆发引发的各种显性化问题得到基本解决后，组织要善于透过现象来发现危机产生的本质原因，并有针对性地进行改进，避免可能出现的各种后遗症和危机的复发。

社会公共危机管理运作机制。一是危机预警管理。在确定危机预警监测对象的基础上，针对不同的监测对象建立预警指标，设定预警线。充分利用各种途径收集相关信息，通过各种方法开展风险评估，进行危机预报。二是危机准备管理。在危机预警的基础上，为遏制可能发生的危机和最大限度减少危机扩大、升级中造成的损失，制定危机管理预案，在思想、组织、制度、技术和物资等方面进行准备，并对危机准备条件进行评估。三是危机应急管理。在危机已经发生的情况下，危机管理者通过监督、监察等相关的活动，保证危机应对活动按照已制定好的应对计划采取行动，并纠正各种偏差。这一阶段就是控制或解决正在发生的危机事件，尽可能减轻危机所造成的危害。同时对危机管理中相关工作执行情况、管理措施的效能等进行评估。四是危机恢复管理。组织在危急状态得到控制、趋于平息后，通过建立危机恢复机构，评估危机管理绩效，进行合理预算，制定和实施恢复管理预案，实现组织创新，有计划、有步骤地推进沟通、利益、补偿和改善四个域限的任务体系，并进行恢复评价或脆弱性和能力评估。

公共危机管理组织模式。应根据危机发展变化的规律、危机管理的规律和要求，立足与我国的国情，构建公共危机管理组织模式。公共危机管理组织系统是一个由危机管理指挥系统、信息传输系统、后勤保障系统、理论管理系统、前方处置系统五个系统组成复杂性系统（见图1）。其中，指挥系统是公共危机应急管理的最高决策者，对危机全过程进行统一指挥，是危机管理的核心。前方处置系统具体执行指挥系统的指令。后勤保障系统危机未发生时进行资源需求评估，危机发生后为公共危机管理提供资源保障。信息传输系统负责共享信息，提供信息支持给其它系统。理论管理系统为危机管理提出建议和方案，补充和辅助指挥系统。总的来说，指挥系统是危机管理的最高决策者，其它系统服从于指挥系统，接受其他各系统的支持。为指挥系统高效、及时的决策提供保障。这一模式的最大特点是高效，符合公共危机管理对于效率的要求。同时又体现出有限性管理的思想，进行分级分类管理。

完善学校公共危机管理体系

改进学校公共危机管理预案。制定危机预案是一个获得、整理和使用危机信息的过程。坚持危机预案制定的原则，制定出完备、具体、可预见和充分体现时效性的学校危机管理预案，是有效预防和化解学校公共危机基础。目前各级各类学校制定的危机管理预案有很大雷同，属于一般性的预案。并且校园危机管理的重点是防范政治类、公共卫生类校园危机，对自然灾害类校园危机很少顾及。③这说明部分学校并没有进行深入、全面的调查分析和科学的危机诊断，结合本校、当地的自然的、人文的等各方面实际情况，制定出符合本校、当地实际的危机管理预案。一旦危机爆发，必然影响学校公共危机管理的效率，甚至造成严重后果。因此，要高度重视危机预案的制定工作，创造良好的条件，严格遵循危机预案制定的程序和步骤，组建高效的危机管理团队，制定明确的工作流程，协调各方面的关系，通过进行深入的调查分析，在一般性预案的基础上，制定出具有本校本地特色的、切实有效的危机管理预案。在特殊情况下，还需针对不同类型的学校危机制定出专门的危机管理预案，以应对特殊的但又极有可能随时发生的公共危机。

加强学校公共危机管理的教育和训练。这是实现危机管理目标的基础和前提。学校应将危机教育纳入常规的教学体系并构建学校、家庭和社会三位一体的危机教育体系，实现学校、家庭、社会危机教育的有效结合。同时，安排专门时间或与其它相关的课程相结合，进行必要的救护、逃生、求生技能训练及其他应对危机的实践演练，实现理论教育和实践训练相结合，使理性的教育要求转化为内在的自觉意识和观念，在实践中转化为自觉行为。此外，还要加强对保卫人员、医生、专业咨询人员等学校专业人员的危机管理培训，不断强化他们的危机意识，提高他们防范与应对危机的能力。

完善信息传递网络。在危机管理过程中，能否把信息管理工作的各项任务都得以落实，关系着能否占有尽可能多的及时、准确的信息，也就直接影响到能否在第一时间做出预警，从而保证提出的各种应对措施具有更强的针对性，以更最小的代价在最短时间内遏制危机，恢复原状。因此，加强危机信息的管理是实现有效的危机管理的关键。在学校公共危机管理中，不仅要建立完备的信息管理系统，而且要注意压缩危机管理的层次，优化危机管理信息的流程，使危机管理信息能够及时、准确地传递，为危机管理的及时、正确决策提供全面、有力的依据。同时，要充分重视媒体的“稳压器”、沟通、激励等作用，在危机管理的整个过程中，及时发布真实、权威的信息，遏制失真或扭曲的信息的传播和扩散，消除因这些信息而造成恐慌。同时，信息技术设备齐全、学生教师信息技能较高的学校应充分利用优势，建立健全网络舆情管控工作机制，及时了解学生的思想状况，建设健康向上的网络文化，推动决策的科学化和民主化。

【注释】

①别于满：“我国公共危机管理中主体格局发展探析”，《现代商贸工业》，2009年第5期。

②龚维斌：“公共危机的内涵及其特点”，《西南政法大学学报》，2004年第3期。

③朱敏：“北京市大学生危机管理意识调查”，《青年研究》，2005年第2期。