内容提要：“政府主导型”贫困治理模式在我国取得了巨大成功。但是，一些扶贫工程后续逐渐陷入运行困境，给当地带来返贫风险。资源型输血项目究竟是促进了当地自主造血机制的生成，还是抑制了造血机制的实现？输血逻辑和造血机制之间的作用机理是什么？本研究以Y县“电商扶贫”项目为例，以科层制纵向控制权配置和横向组织协同两条逻辑为分析框架，对项目制扶贫的运行逻辑、运行绩效和运行困境进行分析，试图解读输血逻辑抑制造血机制生成的深层原因和内在机理。本研究认为，抑制造血机制生成的原因恰恰是输血逻辑本身。相对贫困治理应该从开发式扶贫向参与式扶贫转变，以人本主义发展理念为价值基础，以多元主体协同网络为依托，遵循市场运行规律，通过赋权、赋能的制度安排，建构起具有经济收益性、主体自主性和长期可持续性的内生发展机制。

关键词：项目制；造血机制；输血逻辑；参与式发展；科层制

作者简介：尹栾玉，北京师范大学社会学院；崔辰淼，北京师范大学社会学院

经过长期的艰苦奋斗，我国脱贫攻坚战已经取得了全面胜利，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务（参见习近平，2021）。接下来要面对的是如何巩固脱贫成果和解决相对贫困治理问题。在这个历史节点，全面总结既往模式的规律和经验，深度反思胜利成果背后的隐患和不足，具有特别重要的现实意义。

“电商扶贫”是“互联网+”背景下的新型扶贫方式。山西省Y县2018年成功申报国家级“电子商务进农村综合示范项目”，2020年2月全县脱贫摘帽，国家级“电商项目”功不可没。但是，随着资金和政策支持的逐渐退出，原来扶持的一些项目面临运行困境，甚至难以为继。调研发现，该扶贫项目虽然达到了资源型“输血”目的，但是并没有构建起内生“造血”机制，项目一旦结束，当地返贫风险较大。为何评估效果显著的扶贫工程没有直接激发长效造血机制？政策和资源型输血过程究竟是促进了造血机制的生成，还是抑制了造血机制的实现？输血逻辑和造血机制二者之间的作用机理是什么？解析这些问题，有助于客观评价扶贫项目运行的真实绩效，为解决相对贫困治理问题提供更科学、全面的视角。

一、理论综述与分析框架

讨论电商扶贫项目运行为何没有促进造血机制生成，必须追溯其制度起点，即项目制形成的制度根源和历史契机。我们借此反思项目制实施20余年来产生的积极和消极影响，进而从项目制与科层制的互动机理和张力关系视角，为本研究构建起理论分析框架。

（一）项目制产生的必然性：制度根源和历史契机

项目是指一种事本主义的动员或组织方式，即从事情本身的内在逻辑出发，在限定时间和资源的约束条件下，利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标的一次性任务（Project Management Institute，2013：3）。在我国，项目制中的“项目”特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式（折晓叶、陈婴婴，2011）。项目制并非某种特定事项的执行过程，也并非其执行过程中承担管理功能的某项制度安排，而是一种将国家从中央到地方直至基层单元动员和整合起来的治理模式，是蕴含着国家决策逻辑与行动策略的思维方式。正是在项目制落地执行的具体过程中，国家治理逐渐形成了一种全新的结构形态，渠敬东将其归纳为“项目治国”（渠敬东，2012）。

作为一种国家治理手段而存在的项目制，其产生和形成必然有深刻的制度根源和历史契机。分税制改革是项目制形成的重要制度基础。只有中央政府财政权力真正实现集约化，才能通过项目的方式实行财政再分配（陈硕，2010）。项目制实施的动因与“革命教化政体”也不无关系，实现赶超型现代化任务的巨大压力使国家对社会改造具有强烈的使命感，并把拥有与社会改造相适应的超凡禀赋作为自己执政的合法性基础（冯仕政，2011）。改革开放的经验表明，传统行政体制和指令性计划导致效率损失，但放任市场必然导致资本剥削和公平缺失，社会呼吁一种新型的法治化、规范化、技术化和标准化的治理手段。项目制因为强调理性化的目标管理和过程控制，完全符合只有通过技术理性才能保证绩效合法性的思维模式的要求，因而成为当时历史情势和社会条件的产物（渠敬东，2012）。

（二）项目制实施绩效：正负效用的双刃剑

关于项目制的运行效果，一种观点认为项目制与我国的国家结构形式相适应，是协调中央与地方关系的有效形式（尹利民，2015）。具体而言，项目制解决了委托-代理关系中的“信息不对称”难题，实现了中央对地方政府的有效监督（周雪光，2015）。项目制绕过科层体系，上级用于基层办事的资源被“打折扣”的可能性减少，利用率相应提高，项目制在行政体系的内部动员中不仅高效，而且合理（陈家建，2013）。项目制使上级政府的政策意图得以实现，使同级政府的有序竞争得以展开，对地方经济发展起到了促进作用（杜春林、张新文，2015）。

项目制实施过程中也出现很多弊端。黄宗智等认为，项目制的核心机制在于中央用分配和奖补资金的手段来调动地方政府和其他承包者的积极性。制度设计目标与韦伯提出的理想类型相符。但是，它依赖的激励机制是地方政府以及投标人的谋利积极性。逐利性价值目标的驱动，加上政府掌控的庞大权力以及官僚主义和形式主义习性，很容易导致弄虚作假和权钱交易。因此，项目制实施结果往往不是“现代化”和“合理化”，而是官商逐利和政权经营，以及日益显著的贫富悬殊。并且这个机制已初步凝固为一种坚韧的治理体制，亟须警惕和改革（黄宗智等，2014）。项目落地后，地方政府掌握了信息和资源，获得了实际控制权与实质权威，加上压力型体制的叠加作用，目标替代、共谋勾结与弄虚作假等非正式行为的发生不可避免（折晓叶、陈婴婴，2011）。周雪光认为，基层政府间的“共谋行为”并非偶然，共谋现象的稳定存在和重复再生说明这已经是组织结构和制度环境的产物，是近年来政府制度设计特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果（周雪光，2008）。

从项目制本身的固有特征来看，项目制的临时性决定了其不可能也没
必要像科层制那样依赖完备、持续的机制设计，只需针对目标集中高效完成任务（李博，2016），这使一些需要长期投入的工程常常异化为追逐效益的短期行为和盲目行动。一旦被利益关系以及压力型体制所绑架，项目便会逐渐偏离本身的动机和初衷，成为塑造政绩工程和实现领导意志的手段和工具（马良灿，2013；李博，2016）。

（三）项目制与科层制的互动与张力——一个分析框架

项目制作为技术治理手段，要依托原有的行政管理体制，遵循科层制逻辑执行。关于项目制与科层制的相互作用及其张力，学界多有探讨。一种观点认为，二者可以实现互相补充、良性互动。项目制依附并嵌入科层制体系，以推动科层制体系中资源的有序流动，而科层制的系统性与稳定性也可以弥补不同项目在治理过程中的间断性（杜春林、张新文，2015）。但是，也有学者通过对农村扶贫项目的调查发现，项目制在运行过程中遭遇了科层制的反噬，出现了“再科层化”现象。扶贫项目一旦被吸纳进科层体制，就丧失了之前的机动灵活以及强大的资源动员能力，丢掉了项目制本身的优势。项目制与科层制之间的张力和冲突是造成扶贫项目偏离精准扶贫政策目标的重要原因（许汉泽、李小云，2016）。此外，项目制会导致资源分配不均，阻碍公共服务在基层公平、公正地供给；集权化管理可能拉大政策制定部门与基层之间的距离，使得保持上层权威与地方有效治理之间的矛盾加深（周雪光，2011）。

有学者认为，我国目前的模式是“科层为体、项目为用”，二者之间存在明显张力：项目统一规划与科层条线传递之间的张力；项目的时段性与科层的常态性之间的张力；项目的目标导向与科层的规则导向之间的张力（史普原，2015）。项目制缺乏制度约束却仍被广泛使用，地方政府就会占据“上下其手，左右逢源”的核心地位，导致处于科层制两端的中央政府与基层政府的利益逐渐被边缘化（杜春林、张新文，2015）。

对于Y县的电商扶贫项目而言，究竟是项目制本身固有的局限性导致造血机制无法产生，还是传统科层制成为新机制形成的障碍壁垒？抑或是二者互相依托又互相排斥的矛盾关系导致了绩效流失和新机制未能生成？这些问题的研究要依托项目制与科层制的互动关系展开。韦伯指出了科层制的两大典型组织特征，即“层级结构”与“劳动分工”（韦伯，2010：327），也正是这种层级制与职能制的横纵整合构成了中国行政体制的条块结构（马力宏，1998）。依托科层制执行项目制的过程意味着“纵向层级政府”与“横向职能部门”的互动博弈。项目制实施过程中的府际互动可以分为纵向协作和横向竞争。前者关注的是参与者达成协作时如何分配收益，后者关注的是参与者在利益相互影响的局势中如何决策从而使自己的收益最大化（杜春林、张新文，2015）。本研究把科层制的横向、纵向组织形式作为分析框架，在此基础上解析Y县电商扶贫项目的运行逻辑和治理困境。需要说明的是，本研究的横向逻辑并非指地方政府由于抓包而出现的竞争关系，而是指当地政府内部不同部门之间的合作或排斥关系。

二、Y县电商扶贫项目的运行逻辑和绩效考量

Y县位于山西省西南部，吕梁山南端，地处高原，梁峁重叠，沟壑纵横，地势崎岖，水土流失比较严重，地理环境相对闭塞。县域总面积1212平方千米，辖2个镇5个乡79个行政村314个自然村。人口总数6.8万，其中农业人口5.3万。经济发展水平较低，属于国家扶贫开发重点县、山西省深度贫困县。截至2018年年底，全县共有贫困村78个，建档立卡贫困人口6594户18031人，贫困率34.4％。

2014年，财政部、商务部启动了“电子商务进农村综合示范项目”，成功申报“电商示范县”的贫困地区可以获得国家电商扶贫专项资金支持，建设生产车间、营销宣传平台、电商服务站点、物流仓储库等基础设施，以及开展全面的电商知识培训。Y县盛产红枣、核桃和槐花，为了在申报的百余个县城中胜出，Y县做出了积极不懈的努力。2014年在众筹网上发起以“互联网+农产品”为特征的社会公益活动；2015年与网络科技有限公司L签署了战略合作协议，建立平台线下体验店；2016年县域21家企业组成企业联盟，统一组织线下展销活动与线上宣传推广。但由于竞争激烈，2016年和2017年两次申报均以失败告终，2018年最终申报成功，成为“电商示范县”。同年11月，Y县中小企业局在全国公开招标，天津H公司最终以1495万元中标，取得进入Y县开展“电子商务进农村”综合示范工作的资格，项目承包期为两年。

Y县电商扶贫项目的运行可以从纵向权威运作和横向部门互动的逻辑来观察。纵向来看，Y县电商扶贫项目主要涉及四级主体的层级互动：中央部委（商务部、财政部）拨付试点专项资金1500万元；地方（省、市、县级）政府逐级打包、抓包示范项目；基层县域项目团队（公司、联盟、服务中心）具体执行项目；村域、县域贫困户从扶贫项目中受益并实现脱贫。横向来看，Y县职能部门（财政局、中小企业局、扶贫办、电商办）间的事权分工，供给主体（公司、联盟、服务中心）间的合作博弈，治理主体（政府、社会组织、企业、农民）间的协同互动等，共同构成了特定县域层级内较为复杂的互动模式。

（一）纵向逻辑：层级间分级运作——项目的条线机制

1.自上而下的制度性权威运行逻辑

Y县“电子商务进农村综合示范项目”中的制度性权威，集中体现在从中央到基层的高度动员效果上。“电子商务进农村示范项目”由中央统一发布项目指南，商务部、财政部集中拨付专项项目资金，地方政府在向上申报抓包项目时，很大程度上会迎合上级政府的政治偏好，考量形势和政策变化的动向。

项目制不仅是一种国家治理体制，更反映了上级政府的政策意图，中央政府正是试图通过项目制发包形式将其施政意图贯彻到基层（杜春林、张新文，2015）。

2.自下而上的实质性权威运行逻辑

中央政府是项目制的发包者，但项目实施主体是地方政府与项目承包团队，即实质性权威在执行过程中下沉到了基层组织。纵向机制中的基层组织具备了自下而上互动的权力基础。即使在刚性考核与连带责任的压力之下，基层组织仍然有变通、替代的执行策略。项目制实施中各级政府都关注经济增长、提升公共服务水平等多重目标。Y县的“电商示范县项目”也吸纳了地方战略意图，经过整合打包，1500万元专项资金被配置到县域物流、平台、工厂、服务中心、农村网点建设等多个领域。事实上，一些工程与扶贫目标不直接相关。当地政府通过政策重组、移植等方式完成自身施政目标，导致项目在实际运作中与上级指令发生一定偏差。

（二）横向逻辑：层级内分工治理——项目的块块协作

在纵向的层级划分之外，项目制的运行机制还有一条横向逻辑，即同一层级内部各主体间的互动机制。项目制实际上是通过与原有的单位科层制相互嵌套而发生作用的，当项目制的“新条条”试图限制“旧块块”扩张时，就会导致部门系统本身再次形成“新块块”（渠敬东，2012）。

Y县电商扶贫项目的责任主体包括县财政局、县中小企业局、县扶贫办、县电商办等不同职能部门，项目内不同内容的精准识别与扶贫资源的精准管理需要各部门协同配合。县财政局负责资金的审批与拨付，县中小企业局负责项目进度监管与督促工作，县扶贫办关注具体惠农政策与扶贫工程的指向，县电商办则关注专项资金向电商领域倾斜的程度。扶贫专项资金只能通过考核完成进度来集中支付，但考核指标的责任主体是按照项目申报要求公开招标的H公司。来自天津的H公司由于资质全、质量高，通过竞标成为项目主要执行团队。作为外来公司，H公司与Y县本土执行主体之间存在一些差异和隔阂。Y县电商联盟在项目申报成功之前，一直负责整个县域内的电商事业，H公司成为空降主角后他们感觉被外地人赤裸裸地“夺了权”。扶贫专项资金必须按照进度完成考核，然后拨付给H公司，再由主管部门按规划统筹使用。项目执行主体之间为了完成向上提交的考核指标，必须协同合作，但实际运行中又都有其各自不同的利益主张，横向职能部门在项目制的实施运作中充满了矛盾和张力。

（三）执行绩效：指标效果完美和县域各方消极评价

总体而言，电商扶贫项目在Y县完成整体脱贫攻坚任务中发挥了核心作用，各项指标圆满完成。电商规模不断壮大，各类农村电商平台增至10余个，日均下单量近600件。2019年全县电商累计交易额达1121.78万元，帮助建档立卡贫困户销售核桃、红枣、小米、杂粮、蜂蜜、鲜核桃等农产品，销售金额80余万元，带动3120人增收，贫困率从2018年年底的9.84%下降到2019年年底的0.53%。电商扶贫项目完成了政府的扶贫任务，带动了当地经济发展，促进了农民增收，取得了可喜的成果。但调研发现，从政府部门、中小企业到贫困农户本身都对项目运行过程、效果和未来前景充满质疑和忧虑。作为主要责任部门，县中小企业局的工作人员对指标考核形式本身以及数据的真实性持质疑态度。

Y县的电商扶贫项目并非直接面向农村贫困群体。农民对于自身被纳入贫困治理过程的感知度极其有限。从访谈中得知，农民不懂电商，也不了解项目，只是通过收购农产品的企业间接受益。入驻电商联盟的经营者年龄普遍偏大，网络操作不熟练，缺乏网络营销主动性与积极性。有的经营者甚至在两年项目执行期结束后，依然完全不清楚电商运作的原理，只是被动等待中心和联盟给他们介绍客户，为订单引流。这意味着一旦政府扶持撤出，电商链条可能陷入瘫痪。

电商联盟作为县域内的社会性力量，在项目结束、H公司撤出后将继续承接Y县电商扶贫事业的组织协调工作。但正如联盟负责人所说，项目结束后，面临着资金的撤出与政府扶持政策力度的减弱，Y县电商产业链条能否继续维持，电商联盟能否重新肩负起县域电商扶贫事业的推进，这些问题令人担忧。

三、项目制扶贫的地方性困境——“输血逻辑”抑制“造血机制”

由上文可知，Y县电商扶贫项目在取得显著脱贫成效的同时，也产生了资源损耗和运行困境，甚至面临难以为继、再度返贫的风险。项目制扶贫陷入困境的根本原因在于，“输血逻辑”本身抑制了“造血机制”的生成。

（一）“造血机制”的三重维度——参与式发展视角

解释“输血逻辑”如何抑制“造血机制”，首先要明确什么是“造血机制”。根据项目制扶贫的特征和目标要求，造血机制至少应该具备三个特征，即经济方面的收益性、参与主体的自主性和时间运行的可持续性。其次要了解造血机制产生应具备哪些条件。“参与式发展”理论为造血机制的产生提供了较好的解释框架。参与式发展理论最早由美国学者诺曼·乌赫弗（Norman Uphoff）提出，其核心思想是“发展对象不但要执行发展，而且还要作为获益方参与监督和评估”（Uphoff，2002）。参与式发展在理念上强调以人为本，批判唯经济、技术增长的发展观；认为多元主体参与和协同行动是参与式发展的核心；注重赋权与赋能，主张引导贫困者个体通过积极行动来主动改变自己的不利处境，提升自身参与资源配置的能力。

1.人本主义的发展理念——“造血机制”产生的价值基础

参与式发展从以人为本的角度出发，将人及其所处的环境视作核心，聚焦于成员个体的能力建设（李小云，2001：20-35）。人本主义强调自下而上的发展视角，认为评估扶贫成效的根本依据应该是弱势群体的发展状况，最终目标是使弱势群体在参与过程中表达意愿、分享利益，进而加强其能力建设，并实现贫困地区的可持续发展（张晨等，2010）。与传统的唯技术和数字考量标准不同，参与式发展理念强调贫困主体自发性、内生性的能力与际遇改善，反对单一的经济技术指标，认为应将成员而非数字化指标衡量下的考核单位视作发展过程中具有参与意义的能动性主体（陈建平、林修果，2006）。一般而言，贫困问题具有地方性特征，照搬硬性僵化的项目考核指标注定无法应对多元化、差异化的贫困状况，人本主义理念的发展观主张将拥有丰富乡土知识的地方群众纳入贫困治理过程中，从而有利于做出更为因地制宜、持续有效的扶贫决策（毛绵逵等，2010）。人本主义发展理念与政绩本位的事本理念根本不同，为扶贫造血机制生成提供了更为科学和更具可持续性的价值判断与理念基础。

2.多元主体的协同网络——造血机制的合理运作结构

现代公共治理理论认为，治理是多元参与主体之间就某一共同事务进行的相互协商、调适的过程（斯托克，1999），而贫困治理过程中地方多元主体的合作与博弈则是一个复合型的行动网络结构。与政府主导的扶贫模式不同，参与式扶贫强调不同角色的广泛参与（Peterson & Sachs，1992），通过带动政府、社会组织与贫困民众等多元的利益相关者参与到庞大的扶贫发展决策体系中，构建起地方协同合作的网络。政府拥有大量公共资源，并掌握扶贫资源的地方性配置权力，可以为贫困治理提供必要的政策支持，牵头提供资金、技术、信息等资源，畅通各方主体的互动参与渠道，并积极引导复杂多元角色建立起互惠、互信的合作伙伴关系（陈建平、林修果，2006）。社会组织凭借其专业属性能够提供精准服务与专业支持，独立于科层体制之外的扁平化组织结构亦使其能够做出及时高效的决策与行动，并减少政府系统上下协调过程中产生的资源耗损。贫困群体作为扶贫工作的最终受众，是贫困治理过程中人力资本的重要构成部分，贫困民众真正参与并有机嵌入协同网络中时，可持续运作的参与式扶贫模式才能最终实现。

3.赋权与赋能制度安排——造血机制生成的根本路径

“赋权”是参与式扶贫发展的核心理念（李小云，2001：30），参与过程本质上就是一个不断赋权增能的过程（World Bank，1994）。参与意味着权力的再分配，其宗旨在于通过使包括目标群体在内的地方多元主体公平地获取决策权、参与权和实施权（李兴江、陈怀叶，2008），以自下而上的路径推动决策的执行与运作，进而推动贫困治理的可持续发展。参与式扶贫中赋权制度的构建则可以打破权力垄断，增强各利益相关主体在发展活动中的知情权与话语权，使当地居民凭借个人努力自发性地把握发展机会、培育发展潜力，并获得长足发展的能力（杨小柳，2010）。赋权与赋能制度安排能够唤醒农民的权力意识与主体意识，培养各利益主体的参与能力，从而激活内部要素，形成地方持续发展的内源性机制。赋权与赋能制度的设计与实施，是贫困地区造血机制生成的根本路径。

参与式发展为扶贫造血机制赋予了丰富的理论内涵和可操作化的三重维度，为研究提供了理想模式和应然范式。我们借此可以观察Y县的项目制扶贫是否符合参与式发展理念的要求，又是否具备了造血机制生成的条件。如图1所示，本节拟从科层制框架下纵向控制权和横向职能区隔两层逻辑，解析Y县的电商扶贫运行困境——“输血逻辑”抑制了“造血机制”的生成。

（二）评估机制的根本冲突——项目制运作中的控制权配置

扶贫项目在纵向控制权配置的逻辑之下，不可避免地出现了非制度性耗散的地方性困境，这种困境植根于层级互动中向上负责的责任机制，其内在逻辑与参与式扶贫理论主张的贫困治理评估机制完全背离。

扶贫项目的非制度性耗散是指在项目正式制度规定的流程运作外，产生的套取、虚报、挪用项目资金，删减项目流程，偷工减料等项目违规运作现象（吴映雪，2020）。有学者认为这主要是由于项目逐级发包过程中的府际互动打破了政府间关系的均势（艾云，2011），因此项目制运作过程中充斥着大量的共谋现象与形式主义工程。这些非正式运作的灰色过程所导致的非制度性耗损对Y县的扶贫过程产生了直接而深刻的影响。

项目逐级发包从中央落地到基层的过程中涉及控制权与实际权威的配置问题，项目承包方可能会逐渐占有实际控制权与自由裁量权。项目控制权直接决定项目的运行过程以及围绕项目的资源配置，而组织内正式权威与实质权威的归属与组合模式则是项目控制权探讨的核心问题（Aghion ＆ Tirole，1997）。根据周雪光、练宏（2012）对剩余控制权的界定，本文从目标设定权、检查验收权、激励分配权三个维度出发，探讨项目制下特定权力的配置与归属对项目实施效果的影响机制。

1.目标设定权：目标评估取向的模糊性

目标设定权，即组织内部委托方为下属设定目标任务的控制权。这是科层权威关系的核心。目标设定有可能是委托方即中央政府单方面制定，在科层组织内自上而下推行，也有可能是委托方与管理方在“讨价还价”的过程中协商得出。无论哪种设定过程，都可能由于目标设定主体对现实情况了解不透彻、思路不清晰，或者被博弈谈判所左右，而使目标设定模糊不明，给地方和基层政府进行重组性政策移植提供可操作空间。

Y县电商扶贫项目的目标本身模糊难测。中央进行项目制度设计时的根本目的是地区脱贫与产业扶贫，但由于这类目标不具备量化考核的操作化属性，因此在正式项目制运作过程中以指标化的形式提出具体目标。同时，项目制自下而上的逐级申报使得基层承包单位将扶贫“目标”转换为争取项目资金的“资本”，谁的指标更宏大、任务更丰富，则争取立项的可能性就更大。这使项目制从招标到执行的整个过程中都存在目标取向模糊不清，甚至前后矛盾的情况。

2.激励分配权：压力型动员下的“任务”逻辑

激励分配权，即对管理方下属的代理方的激励设置以及考核、奖惩权，契约执行中的组织实施、资源配置等控制权也包括在内（周雪光、练宏，2012）。对于项目委托方来说，最终的执行结果是其考察重点，而实际的执行过程及其安排部署并不在委托方关心的范围内，因此，激励分配权这一体现在具体执行过程中的控制权往往被交给管理方这一中间主体。无论中央政府的设计如何详尽，项目的落地环节与执行过程始终与科层体制中的基层密切相关，它们的真实意图与实践能力才是任务完成效果的最终决定因素（折晓叶、陈婴婴，2011）。因此，当基层的实践能力有限时，面对项目目标责任高度量化的压力型体制，任务逻辑成为激励分配权行使的核心逻辑。即掌控目标设定权与检查验收权的委托方关注最终的执行结果与项目质量，而实际参与微观管理细节、掌握项目执行过程中激励分配权的地方政府则尤其关注委托方对项目结果的认可度。这就造成了压力型动员机制下的泛指标论与结果内控模式。

结果导向的任务逻辑与考核方式使Y县出现了许多形式主义工程，这些工程迎合项目运作的激励机制，却脱离了地方实际。

3.检查验收权：信息不对称下的运作空间

检查验收权是指在目标设定权基础上，检查验收契约完成情况的控制权。检查验收权附属于目标设定权（周雪光，2015）。检查验收权的行使是建立在系统化、制度化设定的目标基础之上的。这里的“检查”是指上级政府对下级政府的监督、验收行为，包括某特殊事件的专项检查和未打招呼的“突然袭击”等（艾云，2011）。在这种周期性、强制性的检查评估方式下，一个普遍的组织现象发生了，即上级政府动员诸多资源进行“检查验收”，而下级单位则采取诸多手段“拼凑应对”。其中，共谋应对是最为典型的非正式应对现象。共谋应对并非通常意义上制度化、常态化的上下层级政府协作行为，而是在某一特定情势下（尤其是运动式的考核检查过程中）临时性的自卫行为（杜春林、张新文，2015）。

Y县电子商务公共服务中心由H公司承包，项目执行期为两年。县中小企业局作为直接管理方，负责在上级政府与基层单位间进行沟通协调。在日常执行过程中，县中小企业局会定期抽查，对县域电商工程执行情况进行较为严格的考察与指导，而在中期、终期考核的关键节点，县中小企业局却摇身一变，与电商中心一同应对来自上级乃至中央的检查验收，甚至多方共谋应对。上级主管部门通常只通过结果汇报来考核绩效，但基层共谋却往往导致真实信息难以上达。检查验收权重视结果考察而忽略过程考量，仅关注控制权配置而忽略实质权威，因此为县域内非制度性耗损现象的发生提供了运作空间。

（三）实施主体各自为政——项目制运作中的“新块块”切割问题

项目制既通过职能部门这种“条条”渠道贯彻项目意旨，又造成了这些部门因权力集中而向新的“块块”转化，形成以部门为基础的项目垄断集团（渠敬东，2012）。从职能分工角度来看，对口设置、职责同构体现了中国政府组织的独特性（朱光磊、张志红，2005），但正如韦伯所担忧的，官僚体系内部不断的横向分工、行政发包制下央地之间的纵向分级，会使体制内部逐渐形成隔阂。

参与式发展理念强调贫困治理过程中利益相关者的多元参与，认为政府、社会组织与公众的普遍参与、协调行动是参与式扶贫过程中各个环节被搭建起来的核心所在，旨在通过将反贫困实践主体由“政府与贫困户”扩大到“政府、社会与贫困户等多元主体”，将多个权力主体或服务主体有机整合到整体贫困治理过程中。但项目发包却力图以层级传递来实现横向协调功能的最小化，并始终试图将跨地区的协调性和整合性功能维持在最低水平（周黎安，2014）。扶贫项目中横向的职能切割与权责划分并非协调性、协同化的功能配置，而是通过高度简单化的分配使县域层级的扶贫碎片化、原子化，一旦自上而下的目标聚焦和资源动员结束，返贫风险也会接踵而至。

1.空降公司与本土组织的重叠和撕裂，供给主体碎片化

在Y县调研中，我们明显感受到本土电商联盟对来自天津的H公司的不满。首先，H公司作为“空降公司”，对于电商联盟来说从一开始就是县域内的入侵者；其次，扶贫项目运行后，电商联盟的许多职能被电商服务中心承接，项目资金拨付也只认准承包公司，但实际上项目还是由联盟来具体执行，这种“分钱不分事”的模糊切割使得电商联盟心生不满，排斥协同，自行其是。H公司也始终抱着“干完就撤”的心态，具体的事项仍然由电商联盟承担。

可见，“空降公司”与“本土组织”的功能重叠，财权与事权的不对等，是项目制输血逻辑运行的必然产物。项目结束后，H公司撤离将结束这种撕裂状态，但也将使本土电商联盟经营资源回归原点，错过培养和生发造血机制的窗口期。

2.利益差异和组织边界导致部门协同碎片化

Y县的电商扶贫项目需要多部门协同参与。县财政局负责资金的审批与拨付；县中小企业局进行项目进度的督促与监管；县扶贫办关注具体惠农政策与扶贫工程的指向；县电商办监督专项资金在电商领域专项使用的情况。县财政局和县中小企业局是参与度最高的两个部门。县中小企业局为了达成本部门绩效指标，在终期结果上报时往往会与服务中心和电商联盟“共谋”，多报资金、夸大绩效。而县财政局则出于风险压力与理性考量，经常卡住资金拨付的材料，要求严格核定。专项资金的拨付成为部门博弈的筹码。各职能部门出于部门绩效的考量，很难达到整体协同，它们也发展出了自身的组织个性和行为特征，试图以最有效的方式来运用县域资源、严守组织边界。部门间的互动博弈与协作碎片化加剧了县域项目制的碎片化，需要通过部门协同来实现的贫困群体与社会力量、市场经济组织等多元主体的协同要求，无法在该过程中得到精准识别和有效回应。

3.忽视扶贫对象组织建设和能力提升，贫困户个体原子化、利益碎片化

项目治理结构的碎片化主要体现在某一行动主体主导整个项目进程，作为精准扶贫核心的贫困群众在该过程中缺乏甚至完全没有话语权，治理结构显得支离破碎、极不均衡（李耀峰，2016）。参与式发展理论认为，只有通过在贫困地区的干预活动中赋予贫困群体一定的权力、培育并激发个体潜在的能力与素质，并调动其参与的积极性，才能真正改善贫困状态。但Y县电商扶贫过程始终呈现一种“嵌入式”发展的特征，即项目制以自上而下推进的方式嵌入贫困地区，当地基层组织和贫困群众则“被嵌入”到项目实施过程中。但嵌入与受嵌并不是基于平等条件下的合作关系，而是建立在项目过程中政府单向权力控制和基层单位与贫困主体单向资源依赖的基础之上，一旦外部资金、政策和人员撤离，贫困治理也有可能从有序变为失序，甚至陷入返贫困风险。

Y县电商扶贫项目并不直接针对贫困群体，而是通过县电商公共服务中心与县中小企业局两个部门来对接实体企业，通过资金支持、政策倾斜等举措维持企业运营，试图间接吸纳更多贫困户以“产品供应”或“初级劳动”的方式进入项目过程。企业绩效的提升相对贫困户的变化而言会更加清晰直观，简单且直接的“输血式”帮扶无疑也会使科层制的绩效考核结果更为理想。但在这个过程中贫困户实际完全处于被动地位，不仅没有学习和提升能让自己彻底脱贫的生产性技能，甚至对自身贫困治理参与主体的地位也毫无感知。

四、结论与讨论

项目制扶贫在脱贫攻坚过程中发挥的作用毋庸置疑。但是，作为“一种将国家从中央到地方直至基层单元动员和整合起来的治理模式”，项目制的一次性决定了其不可能具有完备、持续的机制设计，而更多是依靠运动式手段，针对特定目标集中完成任务。项目分散在科层多个部门中，即使单个项目是理性的、有效率的，聚合影响却可能是混沌的（Sproull，1981）。因此，项目制扶贫令人担心的不仅在于项目实施过程中与原有科层制体制碰撞所导致的资源损耗，更在于资源输入结束以后帮扶对象能否自力更生，实现内源式脱贫。

从Y县电商扶贫项目运行效果来看，可以得出两个结论：一是实现了扶贫资源的“输血”目的；二是没有构建起可持续的“造血”机制。究其原因，则在于遵循事本主义运行的输血过程本身不符合以参与式发展为目标的造血机制所要求的条件和逻辑。

首先，项目制的结果导向与参与式发展以人为本、过程考核理念相背离。项目考核结果导向与“以人为本”服务理念之间的张力，直接导致了项目实施效率下降甚至失败。Y县电商扶贫项目依附于科层体制，纵向的控制权配置为了满足上级政府的考核要求，遵循结果取向的指标机制和高度的事本主义逻辑，忽视了以人为本的理念，也忽视了过程性建设，最终呈现唯数字指标、唯结果内控模式催生下的非制度性耗散现象。事本主义逻辑本身旨在高效完成任务，而这种高效是以牺牲人本理念为代价的，由此也阻碍了自发式、能动型造血机制的产生。

其次，项目制的行政动员逻辑与参与式发展多元主体结构相背离。扶贫项目制运行中“新块块”的出现，导致“供给主体”“部门协同”“治理结构”的碎片化，由于项目实施主体各自为政，扶贫过程中未能构建成链接贫困群体、企业、社会和市场的良性运作机制。各运营主体呈现高度原子化、碎片化的特征，一旦项目结束，临时机制即刻解体。高度行政动员的逻辑和动力在于临时性输血，目标的临时性决定了当地无法培育出长期性的自主行动机制。

最后，项目制的事本逻辑与参与式发展要求对主体赋权赋能的主张相背离。从初期“项目规划”到终期“项目考核”，作为项目实施对象的贫困群体始终被排除在决策环节之外，被动安置甚至植入项目过程，机械地被行政命令所支配。扶贫项目的根本目标原本应该是赋能和赋权给贫困群体，培育其生存技能，帮助其建立起与社会和市场链接的纽带。但是Y县电商扶贫项目既不直接对准贫困户，也没有顺应市场规律，自主生存能力无从提升。“项目制”理论本身也许无可厚非，但它显然需要系列制度配套和较崇高的价值取向方可能发挥其“现代化”和“合理化”作用。长远考虑，其中的关键也许是，理论中的受惠者能否真正成为实际运作中的主体（黄宗智等，2014）。

综上可见，抑制造血机制生成的原因恰恰是输血逻辑本身。输血过程追求的结果导向、行政动员和事本逻辑从根本上背离了造血机制的价值理念、主体结构和实施路径。资源输入型扶贫虽然在短时间内聚焦发力，集中力量办大事，但是在多重组织博弈中，非制度性耗散却导致资源流失和绩效弱化。因此，相对贫困治理应该从开发式扶贫向参与式扶贫转变，以人本主义发展理念为价值基础，以多元主体协同网络为依托，遵循市场运行规律，通过赋权与赋能的制度安排，建构起具有经济收益性、主体自主性和长期可持续性的内生发展机制。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会学评论》2022年第4期)