一

　　那年夏天，我到单位报到后，先是当了一个多月机要交通员，然后开始在秘书处工作，被指定负责处理信访。当年的中央书记处农村政策研究室没有信访部门，信访之类的事情归秘书处代管。处理信访只是我们日常工作的一小部分。大致上，每天会有三五封来信，多的时候有十来封。秘书处准备了若干本“人民来信处理笺”，上边打印好了文字，大意是：某某单位，今转去人民来信若干封，请酌情处理云云，下边是单位落款、日期和盖章。处理方式很简单，或者往中央有关部委转，或者是往地方有关党政部门转。来信不做统一登记，也没有处理记录；究竟转给哪个单位，没有明确规定，由办信人定。一年后，秘书处又来了新分配的大学生，开始编印“来信摘要”，大致十天半个月一期，每期两三页。　　

　　当时我处理来信，没有经过任何培训，处里的老同志交代几句，就算是上岗了。来信怎样转，主要是依据办公桌玻璃板下压的一张中央各个部门联系表。当时许多部门都没有专门的信访机构，或者虽然有机构，人员也比较少，信访工作量有限，工作也不那么规范。相比之下，“两办”(中办国办)信访局的内部管理就比较规范。因为有同学在那里工作，而且办公地点距离我单位非常近，同学间时有走动。两办信访局对来信有比较严格的登记，包括来信者的基本情况、信件内容，转往何部门等，有些来信还做了摘录综合，定期编印“群众反映”、“来信摘要”之类的内部资料，上报领导参阅。现在的信访管理更加规范，手段更加现代化，甚至中央和地方开始联网处理信访。

　　近年来在征收征用土地过程中损害农民利益的现象时有发生，上访多反映此问题。

　　除了处理来信，当时我也负责接待来访。与来信比较起来，来访就更加稀少了。大致上，每周也就是一两起，基本上都是单个人。通常的情况下，是传达室通知说有上访者，我们便下楼去，问一下来者所为何事。大部分情况是站在门口说几句话，偶尔也在接待室坐下来谈一会儿。听了对方的陈述，我给的一般解释是，这个单位虽然负责农村政策研究，但是没有处理信访的职能。他谈的问题，我们会向上边反映，作为政策研究的参考，但具体问题，应该回到地方去解决，或者，我也会具体告诉他可以到某个部委去反映解决。来访者对于我的解释，多数很能理解，就告辞了；有的有所不满，但不再说什么，也走了。经常，看着来访者离去的背影，我很歉疚，我的接待对他们几乎没有任何帮助。如果有的时候有所帮助，也只是在我的知识范围内解释说明了有关的某个政策。他们来一次北京很不容易(当然也遇到过是顺路来上访的)，而能找到这个单位往往也费尽周折，结果遇到我这样百无一用的处理，内心的失落是可想而知的，即使愤怒也属于正常。但是，他们都还是平静地走了。直到八十年代中后期，以本人经历来看，在单位接触的信访工作中，没有遇到过那种来访者软磨硬泡甚至死缠乱打的事情。也没有遇到过成规模的集体来访。那个时候绝没有今天这样的集体访，尤其是几十人甚至几百人的大规模上访，与今天真是不可同日而语。　　　

　　根据本人工作经验，在八十年代上半期，来信来访所反映的问题主要有三类。第一类，是土地承包过程中的纠纷，如土地承包分配不合理，或者是大型农机具的承包分配不合理。这些纠纷主要发生在农户与集体之间，偶尔也发生在农户与农户之间。第二类，是历史遗留问题，属于落实政策范围的，数量有时候似乎超过第一类。比如，农村摘帽“地、富、反、坏、右”的有关权利问题，“文化大革命”前从城市下放到农村的一些家庭的待遇问题，还有老退伍兵、下放干部待遇问题。第三类是其他方面，内容很分散，有的是关于计划生育，有的是干部作风，有的是农民负担，有的是家庭婚姻等问题。这个时期上访所反映的主要是个人化问题。到八十年代中期，以名目繁多的收费罚款为主要内容的农民负担问题已经显现，但是，在信访工作中地位并不突出，主要因为这个时候加重农民负担的行为比较温和，而农民的反映也比较平和。后来逐步突现的基层组织暴力收费、农民集体激烈抵抗等现象基本没有发展起来。在这几年间，我从来没有直接接触过后来所谓的**件。唯一从内部资料中了解到群体冲突事件，是湖区农民为争夺水面发生的集体械斗。这样的事件显然不同于现在，因为不是针对政府自身。　

二

　　当本人把农民信访作为专门研究题目的时候，距离最初接触信访已经十几年。　　

　　九十年代中期，本人主要研究农村劳动力问题，特别是民工问题。本来，农村劳动力研究的实地调研在农村，但是，当大批农民离开家乡进入城市，实地调研就变成了在农村和城市之间的穿梭，或者说，民工研究必然有一部分工作在城市里进行。在城市里研究民工，往往比在农村有更独特的发现，上访问题就是其中之一。在问卷调查和深度访谈的基础上，我把民工外出的动因划分为三种类型。第一种是发展型，在人口迁移的“推拉”理论中，主要是农村外部“拉力”因素驱动的外出，或者说，这些人外出主要基于追求更好的发展，即便不选择外出，也可以在农村有持续稳定提高的生活，如许多青年人外出是基于对外部世界的向往。第二种是生活型，在人口迁移“推拉理论”解释中，主要是农村内部“推力”因素驱动的外出，或者说，这些人如果不选择外出，将会面临生活状况的恶化甚至陷入困境，比如不少农民表示不外出打工，就交不起孩子的学费。在我的调查里，这两种类型的外出基本上各为半数，约占外出总量的百分之九十以上。第三种外出，我将其归结为特殊型。大致上，这种外出是起因于一些个人的特定生活危机，如躲债、逃婚、家庭矛盾、与农村干部的矛盾、逃避计划生育等等。在这百分之七八的特殊型民工中，就有一些人在上访，或者说是打工与上访的结合，有时候说不清楚是因为上访而当民工，还是因为当民工而上访。这种现象非常集中地折射出当时乡村社会冲突的不断增加和积累。从八十年代末到九十年代末，农民收入增长持续徘徊，而农民负担迅速增加，基层政府对农民的巧取豪夺严重，表现为税费负担很重，乡村干部很粗暴，上房揭瓦、进家牵牛、赶猪搬电视等现象时有发生，问题不断扩展和深化。虽然中央政府很重视，可是治理效果有限。更重要的是，某些政策对于农民权利的新歧视不断增加。在这样的社会情景下，上访开始成为中国农村矛盾的重要反映。但是，无论是学术研究，还是政策研究，对上访的关注都不多。为了解上访的已有研究，我曾经做过文献收集，发现媒体只局限于个别案例报道，有的学者在文章中信手拈来一些事例并议论一番，并没有专门系统的资料收集。于是，我突发奇想，想系统收集一手资料，正面观察农民信访。我使用的方法相当简单，就是到农民日报社去收集农民来信。　　

　　收集的第一批来信是196封。报社收信时间跨度为1997年11月至1998年4月。这些信件来自25个省(市、自治区)，其中78%为署名信。当然，这些来信并不是报社在这段时间收到的全部农民来信。通常，报社群工部在收信最初，会选择那些可以考虑公开发表的来信编辑见报，也有个别的转到相关政府部门，这些来信通常占来信总量的百分之五六。我收集的就是这些没有特殊处理的来信。以这些上访信为基础，我写了“社区冲突和新型权力关系”的内部研究报告。主要意见是，信访集中反映了农民权利受到基层政府侵犯。这种现象已经不同于改革初期的资源分配不公平。从具体内容来说，则主要是农民税费负担过重，突出表现了农民与基层政府的利益冲突，已经构成了农村社会矛盾的基本内容。农民来信反映最集中的问题是，乡村两级干部的剥夺和暴力。剥夺是基层组织对农民的直接征敛和间接利益侵蚀，以及一些干部以权谋私、权钱交易。剥夺引发了农民的抵制，基层干部则使用暴力手段进行强制，导致了冲突的升级。大致来说，我把来信控诉的暴力行为分为乡镇政府暴力、村社组织暴力和干部私人暴力。��告认为，化解冲突的关键在于构建新型权力关系，使乡村干部的权力真正来源于农民群众并对其负责，培育一种作为生活方式的基层民主，通过农民的主动参与和监督实现社区内部权力关系的和谐。这个内部报告后来公开发表。 

　　《信访条例》增加了畅通信访渠道的内容。图为政府工作人员在街头接访。

　　在阅读分析196封上访信的时候，我发现信中反映的许多情况难以把握，“纸上得来总觉浅”。因此，我在1999年又对来京上访农民进行了一次专门调查，方法是在农民日报社接待上访农民并进行深度访谈。在1个月的时间里，共接待上访农民15批，39人次，录音整理出个案报告15篇。访谈的重点，不仅了解上访原因，而且了解上访过程，力图比较真切地观察农民怎样启动和组织上访，上访行为怎样演进并对社会秩序产生影响。从诉求内容来看，上访和来信基本一致，主要涉及农民负担、土地问题、乡村干部贪污腐败、村级选举、农村教育、打击报复等，但是上访反映的问题显然更加严重。这是可以想象的，并不构成新的研究发现。与分析农民来信的比较，访谈上访农民又有若干新发现。对于大多数上访者来说，由于诉求难以实现，在上访过程中对于政府的信心不断流失，不满不断增加，与此同时，对抗作为上访行为的新特征正在迅速增长。通过访谈还发现，上访者多为群体性的利益代表，这些人了解法规政策，在农民中间开展筹资，很有组织、有理性地推进逐级上访。上访者从家乡走进北京其实是有一个上访升级的过程。上访升级的发生，一是因为基层政府在农民提出诉求之初就无所作为，农民因为对于基层组织失望而开始转向到上级上访；另一种是因为基层政府对上访处理失当，增加了新的冲突，小事件逐步激化成大问题。访谈还发现，上访过程如同一个大学校，不断培养出“精英型”上访者，他们熟知法律,动员能力强，是冲突过程中基层政府的主要谈判对手。在处理信访的过程中，信访体制的问题也不断暴露出来。由于权力和定位的局限，信访部门其实处在一种比较尴尬的位置，难以发挥政府和农民预期的作用。这个内部报告在三年后公开发表，即“上访事件和信访体系”。报告建议，为了保持提高这种冲突化解渠道的有效性，可以考虑在各级人大常委会之下设立比较完备强大的信访机构，将信访监督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来，将上访事件的处理和人大常委会经常性的执法检查结合起来,充分发挥各级人民代表在代表群众利益、化解基层矛盾、维持社会团结方面的应有作用。