——来自广东顺德的启示 

　摘要：当前农村税费改革是对农民减负可持续性的一个检验。广东顺德农村税费改革的进程表明：不断注入财政转移支付不一定是农民减负持续发展的必要和充分条件，而政府职能、机构以及公共财政管理方面的制度变革才是其可持续的根本保障。本文通过考察顺德农村税费改革，观察相关制度变革的互动过程，揭示出发生在顺德的制度联动变革为确保农民负担不反弹奠定了一个更加坚实的制度基础。顺德经验对全国农村税费改革具有借鉴意义。

　　关键词：顺德农村税费改革；持续减负；制度联动；顺德机构改革和公共财政改革

　　*本文的研究乃李芝兰主持的研究课题（RGC reference ：City U 1064/02H）的一个组成部分。感谢所有帮助和支持我们工作的同事和受访者，特别感谢中国社会科学院经济研究所张曙光教授提供的修改意见。此文最早版本曾于2004年6月11日至12日在"政治文明与中国政治现代化国际研讨会"（Political civilizationand modernization in China）上发表，该讨论会由中国人民大学国际关系学院、美国卡特中心、中山大学政治与公共事务管理学院、吉林大学理论法学研究中心、中国政治研究学会联合举办。本文已做了较大发展和修改。

　　一、问题的提出

　　从2000年试行农村税费合一到2006年起全国取消农业税，农村税费改革取得了突破性进展。然而，正如温家宝总理在2004年《政府工作报告》中所讲："农村税费改革是农村经济社会领域的一场深刻变革。实现这一目标只是农村税费改革迈出的第一步，巩固成果还要付出更大的努力，走更长的路。"！"取消农业税，促发了臃肿不堪的县（市）乡（镇）政府机构改革，迫使机构改革、并村、并校等配套改革落到实处。当年的"农赋之变"（任波，2002）已转变为"乡权之变"（常红晓，2004）。

　　当前农村税费改革的实践表明，改革的成功取决于其他配套改革的实施（Li，2006；胡一帆，2002；栾劲东，2002；朱柏铭、骆晓强，2002；项怀城，2002）。

　　相关文献指出县乡财政困难、乡村政府"三乱"（乱集资、乱收费、乱罚款包括乱摊派）行为导致农民负担重的根源在于不完善的分税制财政体制，应建立公共财政解决农负重的问题（吴理财，2002；岳芳敏，2003；张馨，2004；王朝才、胡章胜，2004）。吴理财（2002）以安徽改革为例的研究表明，农村税费改革的一个客观效果是：乡镇财政收支行为规范了，乡村一些公共产品改由县财政提供。

　　但农民减负，财政势必减收，农民们担忧负担反弹（胡一帆，2002）。学者们也期望这次改革能走出"黄宗羲定律"怪圈（任波，2002）。取消农业税打消了农民的部分忧虑，但取消了税，还有费。在一些地区，就曾出现了取消农业税，不等于免了费，乡镇政府不断征收的建桥、修路等各种费用仍然全部加在农民的身上（Lup ，2005）。如何巩固改革成果？

　　在广东顺德，我们观察到，困扰全国各地特别是中西部地区的问题，比如，并镇，减人后的人员安置问题，财政减收后的补缺问题，以及转移支付的使用问题等，并未构成农村税费改革的阻力。农业税取消后，乡村政权、义务教育等运转正常。顺德的改革何以如此顺利推进并取得成功？其改革效应和支撑点是什么？

　　为什么顺德没有出现前述其他地区的问题？本文拟探求这些问题的答案。

　　本文研究方法和数据资料的获取。自2002年起，作者开始关注农村税费改革，并于2002年年底开始对广东及顺德的农村税费改革展开调研。先后在顺德市政府档案馆、顺德地税局、顺德市/区财政局、广东财政厅、财政研究所等地查找资料，调研访谈。自2003年起，先后多次在顺德的J 镇及其某些村、R 镇做了跟踪调研访谈，先后向镇干部、村委会干部做试问卷调查和正式的问卷调查，共发放问卷500份，回收问卷近200份，以获得顺德税费改革基本情况。

　　通过对相关文件及获取数据、资料和访谈信息的分析，通过田野调查，本文提出顺德经验中的制度元素，当地改革顺利不能简单地归因于其相对发达的经济发展及地方财政实力，同样要注意的是顺德在进行税费改革之前及同期，已经致力于政府机构及公共财政改革。本文指出，这些改革措施是如何确保顺德农村税费改革的效能，值此全国农业税全面取消，新农村建设政策出台，公众对政策企盼甚殷的背景下，审视顺德的经验及轨迹，有利于促进改革政策之持续。

　　五、小结

　　通过上述观察分析，我们得出下列结论和政策建议。

　　改革措施必须因地制宜，制度也需要不断完善。如上文所述，顺德的税改措施是以改革目标为导向，因地制宜制定并发展变化的。而在税费改革后，为获取上级政府的财政转移支付，广东就有20多个县打报告申请作为"特困县".有鉴于此，为发挥转移支付的效用，落实配套改革，遏制农民负担反弹，广东省政府有针对性地制定了激励性转移支付制度。顺德政府的转移支付方案也是通过所制定的财政体制逐步实施，在保护较富裕镇积极性的前提下，平衡本地区的社会、经济发展。改革不能"一刀切"，不能为求政绩搞竞赛，应尊重客观现实和规律。

　　公共财政制度变迁具有可能性和必要性。新制度经济学认为：制度是一种"行为规范模式"，它包括社会、政治和经济行为。制度变迁是在环境条件发生变化时行为主体产生的要抓住新的利益机会的共同愿望而造成的（North ，1994）。

　　在我国，农赋重源于不完善的分税制，源于基层政府事权与财权不统一。排除根源于财政制度、体制的改革阻力只能从制度变迁上寻求解决途径。作为规范乡镇财政管理的农村税费改革，既规范乡镇政府的财政行为，也让政府承担起提供公共产品的职能，这就为由经济财政向公共财政变迁提供了可能。同时，在市场经济体制下，政府要转变职能，这种制度变迁也是必须的。公共财政是政府借助再分配职能，一方面通过累进所得税，另一方面通过提供公共教育、健康服务、社会福利以及住房补贴等方式，实现社会公平和稳定经济的目标。在财政管理制度方面，实施公共财政，要求各级政府应做到以下几点：第一，制定细化的部门预算，强化预算的约束力，提高预算的透明度；第二，实施核算中心制度，杜绝部门设立"小金库"；第三，统一发放行政事业单位人员工资；第四，按照"收支两条线"制度控制"预算外收入"，进而全部纳入预算管理，以遏制"三乱"，规范政府财政行为；第五，建立和完善社保制度及其他各项福利制度。

　　农村税费改革需要与机构改革和公共财政改革配套进行。在顺德，机构改革的成功使顺德走出了"养人财政"，消除了农民负担反弹的制度基础；针对分税制弊端的公共财政改革，转变了政府职能：政府提供公共产品，农民同样享受社会保险、医疗合作保险，打破了城乡"二元"结构，基本建立起服务型政府；而财政管理体制的改革，如实施"收支两条线"、"部门预算"、"政府采购招标"等制度，规范了政府行为。公共财政改革促使政府各部门定编、定员、定额，从财政预算源头上根除机构膨胀的可能性，配合并促进了税费改革各项政策措施的落实，因而成为取消农业税并保证农民负担不再反弹的制度性保障。

　　国务院决定，从2006年开始在全国范围内取消农业税。这对农民无疑是一大福音。为确保改革顺利实施，在中央财政加大了转移支付力度的同时，也需要各级地方政府加快向公共财政制度转型，以补充取消农业税后乡镇财政和农村公共产品的缺口；与此同时，建设社会主义新农村，打破城乡"二元"体制结构，也是"十一五"规划的重要内容。

　　这些政策如何贯彻？这些目标如何实现？顺德经验值得借鉴。

　　（作者单位：岳芳敏，广东省委党校/行政学院经济学系、中山大学管理学院；李芝兰，香港城市大学公共及社会行政学系）