农村改革的症结在哪里？——家庭承包制存在宏观决策的缺失

刘召琢

十七届三中全会通过的《中共中央关于推动农村改革发展若干重大问题的决定》给了农民更大的土地自主权，为深化农村改革提供了以战略高度审视家庭承包制的想象空间。

上世纪80年代产生于基层农村的家庭承包制在短时间内解决了国民的温饱问题，但温饱以后农民的致富成了老大难，表面原因是我国农民人均耕地只一亩多，不少地方人均仅仅几分地，仅靠地产人均千元难及，步入高收入阶层难于上青天更别提赶超高收入国家了。深层次原因则是农村家庭承包制基本上源于生产一线农民的战术性发挥，没有进行市场经济主导下的科学论证和宏观性升华，没有城乡互动性协调升级，使农业和农民难以有效参与市场和社会分工进而通过城市化将剩余农民优化配置，难以实现减少农民、增加人均耕地、使农民快速增收的目的。

一、家庭承包制是立足村集体管理模式的战术发挥，存在局限性和宏观决策缺失。家庭联产责任制是改革之初，非农产业薄弱，城市规模有限，城乡基本隔离、互动不畅的背景下，在不能走出农村小天地、不考虑外界因素的情况下摸索出的一种责权利结合的生产管理模式。它曾使农民的生产积极性得到极大的调动，使我国的粮食产量连年上升。1982——1986年的5个一号文件都是对这种模式的完善和肯定。

但是土地的潜能毕竟有限，在农民积极性被调动出来以后，除了期待新科技再为农业带来一点增收以外，基本是年复一年的简单重复，农民增收的潜力是极其有限的。所以90年代以后农民增收缓慢乏力的问题一直长期困扰着我们。

家庭承包制说穿了是土地公有制条件下的小农经济的再现，整个农业则是以责任田为阵地的亿万农业家庭作坊的简单集合。与建国前小农模式不同的是，旧小农模式土地是私有的可以自由买卖流转和走向集约经营，是市场性质的。在封建农耕时代，特别是重农轻商思想笼罩下，非农产业发展和社会分工极其缓慢、农耕劳力无法转移，由于无法解决剩余劳动力的问题，这种小农模式会随着土地的流转兼并而出现大量失地农民，从而促成贫富差距、无地农民流离失所、激化社会矛盾，周期性的导致农民起义和社会动乱。而一旦与现代市场经济同时代共生，其土地兼并农民脱土将与快速掀起的城市化、非农产业的劳动力需求发生和谐的互动对接，使农业剩余劳动力逐步溶解于新的社会分工，顺利实现城市扩张农村萎缩，农民减少人均土地增加，促使农民增收加速，使农业与非农产业呈现协调互动的状态。

而家庭承包制由于是土地公有制条件下的小农经营模式的非市场化，不是体制机制的根本改革，而是管理模式的改良。其土地由村集体平均分配，不能自由流转和买卖，这就为农业的集约和规模经营设置了障碍。市场经济本身要求将竞争引入一切领域，这种土地分配模式则是消除了土地的市场化竞争，消除了基础农业扩张做强的可能性。

而且由于人口增减、村集体特殊用途占地等，使集体不得不频繁重新分配和变更农民的土地，使诸如林果业之类效益周期较长的项目因土地变更而难见收益，新老承包户经常因协商不好而毁林毁果。为此，84年一号文件将土地承包期延长至15年，后又延长至30年，虽然有利于经济类农产品的发展，却又因土地承包期太长，造成人口增减土地难调。加上90年代规定农民负担不得超过5%和新世纪减免农业费，有限的转移支付难以满足村组织失控的开销，于是村干部就以拍卖招租集体山林、土地、资源收取承包费来满足集体开支，尤其以鼓励种养大户为名，村干部不断将土地、山林发包出售，变相增加农民负担，村干部、难缠户、外地非农人士购租强占土地宅基地的现象已较普遍，农民人均耕地越来越少，不少村农民责任田面积实际不足土地面积的50%。农民阴性负担不减反增的现象非常普遍。加之村级财务混乱，缺乏有效监督，造成村级腐败干群关系紧张。

也正是因为村官在土地变更、宅基地的圈划、资源、山林的开发、财务支出方面权利过大，基本失去监督，形同封建地主，所以小小村官成了趋之若鹜的热门，黑恶势力频频介入，上级对村两委的选举基本失去控制。

这些问题的存在和产生，实际是非市场的土地公有体制下，土地不能流通与不断发展变化的农村市场化进程之间矛盾的衍生物，是宏观决策缺失农村改革滞后、土地所有权非市场化造成的。是市场经济运行机制内隐含非市场基因难以相互协调的排异反应。

二、宏观决策缺失导致三农问题久拖不决国民经济难以协调运行。家庭联产责任制的出发点就是土地公有制，是封闭固定的村集体管理模式的改良，其本质与市场经济运行规律相悖。改革开放后，一方面以城市为代表的非农产业不断创造出新的就业空间，亟需农村通过土地流转兼并分离出剩余劳动力加以补充，另一方面农村的家庭承包制、旧的户籍制度、社保制度却牵制着农民不能完全脱离土地，停留在食之无味弃之可惜的状态。

如果在农民的家庭承包制实施后的90年前后，国家对这种管理模式进行适当战略性宏观化处理，改封闭固定的集体土地所有制为市场化的土地所有制，均分责任田以后给农民以土地所有权，允许农村土地市场化流转，则由于土地所有权已明确，村干部任意处置土地将无从着手，导致村级腐败的温床基本消除。在上世纪末的经济高速发展时期，城乡间的劳动力流动将因非农产业的发展状况城市就业压力的张弛、城乡差距的拉动，促使农民调整去留态度进行土地流转买卖重组，使农民持续不断地脱土入城进入非农产业，从而使农村人口因社会的不断优化配置不断减少，农村人均耕地及收入快速增加，人地矛盾、生态状况得到缓解和改善，农村集约化经营，劳动生产率的提高成为可能。同时城市就业新增空间得到脱土农民的有效填充，进而推动城市化进程的不断发展，使城乡互动处于一种相互协调适应的谐变状态。脱土农民可以通过出售土地获得进城买房从事非农产业的宝贵资本，留守农民亦可通过收购离土农民的土地逐步实现规模经营，也可通过土地抵押筹资增加农业投入。城扩村缩、非增农减、城乡互动的城市化将趋于良性。

1982——1986年的5个一号文件都是对家庭承包制模式的完善和肯定，这在当时是恰当的。但90年以后的政策继续停留在对家庭承包责任制的非市场化修补上，显然是不合时宜的。从某种意义上说，与其说90年代各项政策增加了农民土地经营自主权，不如说是增加了干部任意处置农用土地的操作空间，使农村土地乱象丛生，农民实际收益甚微。

尽管我们的改革是渐进的，但既然确定了社会主义市场经济的主导地位，建设市场经济的方向已经明确，那么农村的体制机制改革就应该以引入和遵循市场规律减少非市场因素为要。但是家庭承包制在全国铺开以后，没有及时对这项产生于基层的带有局限性的性管理模式进行整体性宏观性和市场性升华，农村改革出现了渐而不进的现象，仍然坚持了以非市场的土地公有的家庭承包制为模板的经营模式，于是农民增收缓慢粮食产量徘徊的问题逐渐显现出来。生活必需品供应出现紧张，甚至一度不得不进行价格干预。限制粮食出口仍然是价格干预的延续。历史上因渐进式徘徊犹豫导致改革渐而不进甚至失败的现象屡见不鲜。近代中日俄三国，俄彼得大帝、日本明治均实施自上而下比较坚决彻底的改革，结果都实现了富国强兵的目的，而中国清末的渐进式则渐而不进在争论和徘徊中失败。

04年以后的5个一号文件就是针对粮食生产和农民增收徘徊的情况出台的，主要做法是免除农业费和增加农业补贴、加大政府干预等非市场手段，增加了财政负担，显然与市场化改革方向相悖。正在进行的新农村建设仍然以政府干预、补贴、扶持及各种“工程”等非市场手段为主，虽可立竿见影，却不能根除三农顽疾，陷入了补则粮贱伤农，不补则荒地歉收的怪圈。原因就在于我国市场经济的主导地位确定以后，作为非市场的家庭联产责任制的潜力已尽使命已基本完成。而且随着城市化的推进，未来多数农村注定将萎缩，过度在农村铺张文化基础设施建设和社区建设，或许将是浪费和摆设。

能否透过现象看本质，针对本质做决策，是宏观决策成败的关键。90年代以来，针对三农的调研和决策也不少，但大部分都是对现象的简单统计和归纳，少见对三农现象进行战略性宏观性思考找出内在本质联系的环节，作出以小搏大的宏观调控性决策的。十个中央一号文件的批次出台即是国家重视农村工作，也反映了难跳三农怪圈的无奈。

90年以后，中国非农产业进入高速发展期，城乡互动剧烈农民脱土与城市劳动力不断增加的需求之间本就应该是相辅相成的。如果在90年代农民5%负担限额和税费减免之前，村组织尚未对土地山林资源大肆招租圈卖时，能出台土地市场化流转的相关政策，辅之以覆盖全社会的社保体系，则农民去者乐意，留者安心，后顾无忧，我国城市化水平远比今天高得多，农村人均耕地和收入都比现在多。显然这是农村机制转换矛盾最少、解决三农问题的最佳时机。

遗憾的是，农村土地公有制条件下产生的家庭承包责任制没有及时进行战略性市场化升级，没有赋予决定农村命运的土地市场化流转的功能，使我国农业游离于市场经济体系之外，难以与非农产业进行市场化对接和互动，错过了优化农村政策的最佳时机。加上长期形成的诸如户籍、社保、价格等二元体制的制约，使农民游而不离，人口难减，人均耕地不增。造成农业非市场化运行，成为市场经济的死角。一句话，产生三农问题的根本原因是缺乏目标明确的一揽子社会改革方案，城乡改革分离，包括房地产在内的城市经济已基本市场化，而农村仍然难脱集体土地所有制窠臼，使农村农业和农民实际上成为市场经济的弃儿，他们有为社会生产廉价粮食支撑非农产业低工资的义务，却没在同一起跑线与之平等竞争的权利和实力，这是造成三农问题的根本原因。十七届三中全会前，不少媒体解读，会议将给与农民土地经营权市场化流转的权利，但后来的事实并不是这样。总之，宏观决策缺失是导致三农问题的战略因素，要解决三农问题，怕触及问题、不搞改革、修修补补，显然是不行的。

三、低粮价导致经济运行不谐调企业升级换代缓慢缺乏竞争力。国际粮价低时国家允许粮食进口，国际粮价高时却不允许粮食出口。甚至在国际粮价远高于国内时仍然对国内粮价进行平抑性干预，来确保国内的低粮价。使城乡间保持不等价交换，使非农产业维持低工资成为可能，使城镇居民和农民工的工资维持了低增长，从而降低了非农产业的生产成本，本属于农业的竞争优势于无形中转向了非农产业，加速了资本积累，维持了产品国际竞争力，本是农民的粉搽到了非农产业的脸上。有媒体说农民在改革开放中又一次挽救了中国，不是没有道理的。

在农业国际竞争力转向非农产业的过程中，外资企业由于大量使用中国员工，也同样得到好处。

非农产业从农业得到了多少好处呢？假以5亿非农产业人口每人每年消费300斤粮油菜果类农产品，国内价格以每斤一元计，国际价是国内价的约5——10倍，则每年农民实际向非农业贡献约7500——15000亿元人民币，相当于1000——2000亿美元，以中间数计，三十年共约15000——30000亿美元，这还不包括通过两三亿低工资农民工的转移数。

这样算来，改革开放30年所积累的近20000亿美元外汇实际上是农民的贡献。也说明，我们的非农产业基本上是科技含量极低的劳动密集型产业，如不抓紧产业升级换代，一旦离开低粮价支撑，其国际竞争力将顷刻土崩瓦解。

看来长期执行非市场的不等价农业政策是导致农民增收缓慢、农非差距拉大、催生二元结构和三农问题产生的一个原因。所以，著名三农专家贺雪峰曾放言应给农民超国民待遇是不无道理的，但在连国民待遇都难企及的情况下，一下子让农民享受超过民待遇显然是不现实的。

长期低粮价政策对非农产业也并非总是好事。由于行政和法律监督不力，劳动权益无保障，8小时工作制、最低工资标准形同虚设，企事业员工的工作时间多在10小时以上，有的高达16小时，而工资却仅仅相当于最低工资标准或二分之一左右.也就是三个人的活两人干,一个人的饭多人吃,实际上我们在私营企事业执行的是低工资低就业的做法,从而降低了生产成本,使那些本不赚钱的科技含量底、高耗能高污染的项目成了老板们赚钱的机器，其产品在国际上也有了虚假的竞争力和价格优势，使老板有利可图，使企业的升级换代和研发投入变得消极，延缓了升级换代和向欠发达地区转移的步伐。

而由于低工资低就业现象的出现，增加了社会的就业压力，造成居民增收缓慢，社会消费不振，加之二元体制下农民工社保制度不健全，农民脱土心存隐忧，延缓了城市化进程，加大了非农产业对国际市场的依赖，增加了受国际波动影响受制于人的风险。也增加了非农产业的非市场因素，使我国难以步入完全市场化经济体的行列。

有资料显示，13亿多人口的大国，消费水平仅与意大利相当，就是说，占世界1/5的人口，创造的GDP仅是世界的1/20,消费水平低到世界的约1/100，消费份额与GDP份额不相称。这说明我们的工厂是科技含量低、劳动强度大、生产效率低、员工工资奇低的的血汗厂。其产品价格被严重压低，处于价格低于价值隐形亏损的状态，而在背后填憨的就是中国农民。是粮食的低价格支撑了非农产业的低工资，也是农民工忍耐了低工资条件下超长的工作时间、超级的劳动强度和恶劣的工作环境。从而支撑了非农产品的超低成本和虚假的国际竞争力，保障了老板财富的急剧膨胀。而农民得到的是维持简单再生产所必需的低的不能再低的收入。这说明世界消费主要靠消耗中国的资源和劳动，而将死亡伤残和污染留给中国来支撑。有人说，中国已成世界的垃圾场，享福消费的是人家，伤亡污染出大力的是我们。有资料显示，全国县级以上有色金属国有矿山900多座，现已有三分之二进入中晚期开采，不少矿资源濒临枯竭。据国家权威部门组织的论证，在45种主要矿产中，到2010年只剩23种可满足需求，到2020年时则下降为6种。这种发展模式与资源相对贫乏的国情不符，也与以人为本持续发展战略背道而驰的。

在非农产业出现无数富翁和声名显赫的先模人物，出在农民中的却很少。其实我国的非农产业对农民的依赖很大，他们只是将从农业直接间接转移来的优势进行相互竞争性的再分配而已。一部分在外贸博弈中输掉，一部分转化为外汇，一部分流进了老板的腰包，还有一部分以税收的形式给了政府。看来我们并没有有效地高效率的解放生产力和造福人民。

奥巴马在当选演说上说：“如果小城镇萧条的话，华尔街也不会繁荣”。同样没有广大农村的富裕，也没有全中国的真正繁荣。如果我们理想建立一个和谐平等的社会，而不是有意保持社会差别，那么我们就会在面对现实差别时，为消除产生差别的原因和机制而奋斗，也就有了奋斗目标。如果不是这样，我们也许会容忍已有差别甚至会人为地制造新的社会差别。最可怕的是世界都在为消除差别追求平等而努力，我们却总是在为差别找借口。那么消除三农弊端促进社会平等、建立和谐社会也就无从谈起。

如果我们从非农产业开始腾飞的90年代就完成土地市场化改革，让粮价与国际接轨，辅之以全民平等的工资、劳保和就业政策，严格执行8小时工作制和最低工资制，适度拉高国民收入，也许我们的外贸总额和外汇储备没今天这样高，对国际市场的依赖和金融风险没今天这样高，但我们藏富于民的水平、内需水平、企业升级换代的水平，国民经济协调运行的水平，包括农民在内的国民生活水平，却会比今天要高得多。

看来宏观决策缺失即催生了三农问题的产生，也导致了整个社会体制的不谐调和对国际市场的过分依赖，增加了资源危机和经济风险。看来农村改革和社会运转不协调的症结就在于宏观决策的缺失。

四、改进的途径。一是尽快采取措施出台市场化流转土地的政策，建立覆盖全社会的社保体系，消除脱土农民的后顾之忧，促进土地的良性集约和农村剩余劳动力完全脱土。二是尽量减少农产品价格干预，给农民市场及国际粮价待遇，激活农村市场，促进农业资本积累。三是依据企业规模和性质核定就业责任，确保包括农民在内的国民就业。四是严格执法确保最低工资标准和8小时工作制的落实，避免两个人的活一个人干的现象发生，以扩大就业促进企业换代升级。促进落后产能的淘汰。五是转变经济发展模式，规范员工、企业、国家之间利益分配关系，促进经济由出口导向型向以人为本、生产与内需良性互动型转化，催生城乡协调良性互动，使国民经济逐步趋于协调。六、尽快构建全体国民平等框架下的政策决策机制和市场机制。