土地能承载农民的社会保障吗？

韩克庆

原载《学海》

    内容提要 关于农村社会保障问题，有一种观点认为，目前形势下中国农村的土地可以承担农民的社会保障。我们认为土地承载的是一种满足农民生活必需的自我保障，而不是社会保障。农民的社会保障应该由国家（政府）来承载，而非农民自己。在农村社会保障制度建设中，要逐步建立城乡一体的社会救助制度，改革和完善农村医疗保障制度，积极推进农村养老保险计划，真正将农民的社会保障建成国民待遇的社会保障。
    关键词 社会保障 农民 土地承载力
    
    问题的提出
    在中国社会保障研究中，许多学者都在探索土地（农地）在农村社会保障中的作用问题。有一种观点认为，在中国目前的情形下，土地可以承担农民的社会保障。姚洋指出，中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代。[1]李郁芳认为，“在农村目前的条件下，还找不到任何一样能够取代土地为农民提供基本生活保障的物质条件。”[2]蔡永飞则认为，“土地承包30年不变的家庭联产承包责任制既是土地制度，同时也就是社会保障制度。之所以一再延长承包制就是因为这个承包制具有暂时无法替代的社会保障功能。”[3]
    近年来，随着中国改革开放的深入和社会转型的加速，从整体上来说，中国的经济社会发展有了长足进步。尽管如此，社会阶层和利益集团的分化等诸多社会问题和社会矛盾依然日益突出。[4]在目前形势下，协调经济与社会发展尤为迫切。社会保障政策的制定与实施，是解决社会矛盾、维护社会稳定、提高国民生活质量的重要举措。在这样一种制度背景下，关注农村社会保障问题，特别是关注在农村社会保障中具有突出位置的土地问题，具有极其重要的理论意义和实际价值。
    
    对问题的基本认识
    我们认为，土地承载的是一种农民满足生活必需的自我保障（自我生理需求满足），而非社会保障。自我保障与社会保障的不同主要表现在：(1)二者产生的历史背景不同：社会保障起源于欧洲，当今世界范围内社会保障制度的建立和完善是现代社会文明与进步的表征；而作为谋生的自我保障中外自古以来皆有之。(2)二者担负的保障功能不同：社会保障包含社会救助、社会保险、社会福利、社会服务等；自我保障是一种人的基本需要的满足，根据马斯洛（AbrahamH.Maslow）的需要层次论，它是最低层次的需求。(3)二者的行为主体、手段和对象不同：社会保障是一种国家（政府）行为，是以国家为主体，依据法律规定，通过国民收入的分配和再分配，对社会成员的基本生活权利给予保障；自我保障是个人或家庭通过劳动、技术、情感或资本的投入获取生活资料的个体行为。
    从社会保障与自我保障的差异出发，我们认为，那种关于土地能够承载农村社会保障的观点是值得商榷的：
    （一）这种观点客观上默认了城乡二元社会保障体系的合法性，实际上隐含了这样一种错误的理论预设：社会保障是城市（市民）的社会保障，农村（农民）的社会保障要靠农村（农民）自己来解决
    中国是一个非常典型的城乡二元结构社会。与此相应的，在社会保障制度建设中也一直存在着这种明显的二元结构性特点。新中国成立不久，即着手建立了面向城市企业劳动者的社会保险制度，农村则通过土地改革和集体化，实行家庭与集体相结合而以家庭为主的保障制度。[5]1978年改革以来，随着农村联产承包责任制的实施，农村社会整体性的制度安排发生了结构性变迁，建国以后形成的农村社会救助和社会保障体系趋于瓦解，社会保障在农村中的功能逐步丧失。诚然，在改革前期阶段，随着土地制度的变革，广大农村解决了多年以来没有解决的温饱问题，农民的生产积极性空前高涨。在这一时期，土地确实起到了保障农民基本生活、保障劳动者的生产积极性和激发社会活力的作用，但是，随着改革进程的推进和市场经济的发展，农村土地制度改革的潜力基本挖掘出来。同时，农村—城市的二元分割开始松动，在人多地少这样一个基本国情下，出现了大批农村富裕劳动力。随着农村社会的进一步分化，分权让利的最初欣喜逐步被新的社会问题所取代，社会保障制度缺失以后的农村养老、医疗保健、鳏寡孤独照料、子女就学等等一系列和社会保障有关的问题都涌现出来，这就迫切需要社会保障制度的重构。我们认为，那种强调土地具有农村社会保障的观点实际上是在为农村社会保障制度的缺失推卸责任。目前，应当把农村社会保障制度建设放在与城市社会保障制度建设同等重要的位置上进行考虑，并力求将二者有效整合，共同促进中国的社会保障体系的完善。如果继续依照二元社会保障体系的思路，农村社会保障制度的改革等于画了一个圈，无疑会加大社会排斥，把农村排斥于整体社会之外，这与中国的社会发展进程是背道而驰的。
    （二）这种观点有违社会保障的基本理念
    如上所述，此种观点客观上默认了城乡二元社会保障体系的合法性。在现实中，农村社会保障制度在家庭联产承包责任制以后几乎处于瘫痪状态，除了间断性的扶贫帮困外，医疗、养老等农村社会保障在整个国民社会保障制度中几乎是缺位的。
    在支撑社会保障的理念框架中，公平与公正是两个非常重要的原则。从社会成员参与的机会公平方面看，任何社会成员只要符合法律统一规定的条件，不论其地位、职业、贫富等均被强制性地纳入社会保障范围，社会保障的社会化程度愈高，这种机会的公平性表现得就愈充分。[6]平等既是人类社会追求的价值理想，也是调节贫富差距实现社会正义的工具手段。但是，不管人们怎么强调平等的价值义理，不平等的结果是无法避免的。[7]从一般意义上看，社会保障是缓和阶级矛盾、消除贫富差距，从而实现结果平等的有效制度保证。从结果平等的角度看，社会保障追求的目标就是通过一定的政策干预或者制度安排来保证贫穷者能够维持基本的生存条件和生活需求，让贫穷者分享社会发展的成果。
    公平与公正这两个概念是有差别的。第一，公正带有明显的价值取向，并且强调这种价值取向的正当性；公平则带有明显的工具性，它所强调的是衡量标准的同一个尺度，用以防止社会对待中的双重（或多重）标准问题；第二，只有在现代社会才有可能实现真正意义上的公正，而传统社会则是在一定程度、一定范围之内存在着公平的可能性；第三，相比之下，公正的“应然”成分更多一些，而公平则带有更多的现实成分。[8]在农村，以土地保障替代社会保障，或者将土地保障视为农村社会保障的主要方式，不仅有违公平，也有违公正。从公平性来说，建国以后，我国农村建立了以集体为责任主体、以社会救助为主要内容的社会保障体系，极大地改善了农村的落后面貌，提高了农村居民的生活水平和生活质量。改革开放以来，随着农村集体经济的解体，农村社会救助体系也趋于瓦解。我们不能说在集体经济下土地保障没有发挥作用，而在集体经济解体之后土地保障就摇身一变，扮演了农村社会保障的重要角色。同时，社会保障是一个涵盖了社会救助、社会保险和社会福利的制度体系。目前，在农村社会保障制度缺位的情况下，用土地保障去填充社会保障或者社会救助体系的制度框架，在制度安排上是不公平的。从公正性来看，不管是农村居民还是城市居民，都有享受国民待遇的同等权利，这里所谓的国民待遇是指中华人民共和国的所有公民都应被一视同仁地对待，不应有城乡二元标准和高低贵贱之分，而分享社会发展的成果应当是所有公民的一项基本权利。
    （三）此种观点试图用土地的经济（生产）功能代替农民的社会保障功能，而经济行为常常是一种有风险的行为
    我们认为，土地保障是一种间接保障，不能用土地的经济（生产）功能代替农民的社会保障功能，同时经济行为还常常是一种有风险的行为。如果作为生产资料的土地具有农村社会保障功能的话，那么，作为生产资料的城市国有企业的机器、厂房对城市下岗工人而言，是否同样具有社会保障的功能呢？况且如果发生旱、涝等自然灾害，造成土地减产或绝产，土地何以为农民提供社会保障，另外，如果谋生的物质条件变成了社会保障的功能要素，那么中国的社会保障制度将要走向何方？诚然，土地是农民通过辛勤劳动获取农作物赖以生存的根本，但是，随着经济社会的进步和农民生活水平的提高，农村社会成员的内在需求也不断提升。与“现金型”社会保障相比，土地保障很难满足农村居民在教育、医疗等方面的保障需求。严格地说，土地保障是个非常笼统的说法，其社会保障职能的发挥只能通过针对土地的社会政策间接地来实现，并不具有直接社会保障的功能。
    （四）这种观点忽视了社会转型过程中农村社会的急剧变化和农民群体的分化对社会保障所提出的新需求
    目前，中国社会正经历一个前所未有的社会变迁，其整体发展趋势是从一个相对落后的农业社会向工业化社会迈进。在这个进程中，城市化水平的不断提高是一个非常重要的标志。与之相应的，是整个农村社会的急剧转型，亦即农村城镇化、农民非农化进程的加快。改革开放之初，在大力发展小城镇理论的指导下，乡镇企业蓬勃发展，大批农村劳动力离开土地变成乡镇企业工人，所谓“离土不离乡”。随着改革进程的不断推进，特别是城乡二元结构的松动，大批农村富裕劳动力开始流入城市务工，形成“民工潮”现象，传统意义上的农民不但脱离了土地，而且背井离乡，成为城市的“候鸟族”。对于这些“离土离乡”的农村居民，通常我们称之为“农民工”。这些人都是年富力强的青壮年劳动力，在农村，他们不单是农业生产的主力军，更是家庭生活的支柱。一方面，他们的生存状态已经与土地有了质的分离，土地保障很难保障这部分人的生活需求。另一方面，
    即便在流动相对稳定的一些地区，农民的分化也使得土地保障的功能日渐薄弱。目前，农村社会中的贫富分化问题日渐突出。改革开放以来，一部分农村居民通过发展家庭养殖业、家庭手工作坊等走上了富裕之路，但有很大一部分农民由于自然环境、个人能力等原因生活在极端贫困的状态，因病致贫、因残致贫者也大有人在。对那些土地贫瘠地区的农民来说，对那些老、幼、病、残、鳏、寡孤独者来说，土地保障不过是镜花水月而已。对于这些农村的“弱势群体”，国家有责任为其提供基本的生活保障，而不是把他们推给土地保障。
    此外，这种观点还忽略了市场化进程中社会风险加大的因素。在市场经���条件下，农民的谋生手段正在逐步转化，土地生产功能的式微、货币力量的强大以及经济全球化对中国农业的冲击等因素，无疑使农民面临着比以往更多、更大的风险。
    （五）这种观点在现实操作中容易引起误导
    这种观点如果得到政策制定者的支持或是默认，会在实践中带来误导并诱发一些问题：一是将农村社会保障排除在整个社会保障体系之外，在政策制定、执行过程中容易形成一种制度惯性，进而造成社会排斥的制度化，而社会排斥往往是游戏规则的缺陷造成的。二是不利于现代化进程的整体推进。纵观西方社会的历史发展，可以发现，社会保障制度的建立与完善是和社会的经济发展密切相关的。“补充型”社会保障理论认为，社会保障是经济发展或者工业化的有效补充，它可以提高经济效率，解决社会问题，实现社会公正。英国最早的《济贫法》，在很大程度上就是针对“圈地运动”后流入城市的贫民订定的。对于发展中的中国来说，农村社会保障问题解决不好，就会制约中国社会的整体发展。三是不利于社会秩序和社会稳定。如前所述，社会保障是保证结果平等的重要手段，而结果平等是平等的底限，没有结果的平等就没有社会的稳定。对于转移到城市的农村富裕劳动力来说，他们背井离乡，土地保障对他们来讲已经名存实亡，他们一方面缺少城市社会的认同，另一方面社会保障的缺失又会加重其相对剥夺感。作为栖息在城市社会中的另类群体，他们就很可能成为城市社会秩序的压力，这也为社会稳定埋下了隐患。
    
    谁来承担农民的社会保障
    那么，农民的社会保障应该由谁来承担呢？我们认为应该由国家（政府）来承载，而非农民自己。农民应当享受国民待遇的社会保障，而非土地保障。
    目前，在制度安排上，应当将农民的社会保障纳入国家社会保障制度改革的整体框架中，建立分类多元的社会保障体系，不可厚此薄彼，只城不农或先城后农。同时，应当尽快建立农村社会救助体系，合理发展农村社会保险，积极推进农村教育、医疗和养老保障制度建设。要针对农民群体的分化和流动，针对“准农”、“非农”人员的社会保障需求，[9]未雨绸缪，建立打破城乡二元分割和户籍制度的社会安全体系。具体来说，要在以下几个方面有所考虑：
    （一）逐步建立城乡一体的社会救助制度。社会救助的意义，简单说是对需要救助者，由国家或社会大众给予救济与扶助的意思，也就是以社会力量共同来救助无生产能力之不幸或扶助、援助那些虽有生产能力但却因一时遭遇困危的不幸者之意。它旨在对社会上特定对象，予以经济生活上最低限度之保护，或予以经济收入之安全保障（income security），所以社会救助的对象系指基于自然与人为原因不能或失去劳动收益之人，及纵能劳动生活而其收益不足以维生之人。[10]众所周知，中国是一个有9多亿农业人口的大国，农村贫困问题非常突出。在计划经济时代，农村社会救助网络主要依靠集体经济下的的“五保制度”[11]和社会救济制度。实施家庭联产承包责任制后，“五保制度”随着集体经济的瓦解也趋于崩溃。1994年1月，国务院颁布了《农村五保供养条例》，使这项制度走上法制化的轨道。然而，相对于农村庞大的贫困的人口来说，单一的制度设计不足以起到农村社会最后一道安全防线的作用。随着城镇最低生活保障制度的成功实施，建立城乡一体的社会救助制度变得日益紧迫起来。
    资料来源：王延中：“论新世纪中国农民医疗保障问题”，http://www.cc.org.cn/old/wencui/030922200/0309222007.htm，2004年8月8日。
    （二）改革和完善农村医疗保障制度。建国以来，我国积极推行农村合作医疗制度，兴建“保健站”，培养了大批“赤脚医生”，极大地改善了农村的医疗卫生状况，提高了农民的健康水平。据统计，1980年全国约有90%的行政村（生产大队）实行合作医疗，成为我国医疗保障制度的三个支柱之一。[12]改革以来，合作医疗制度面临解体的危险(见图1)。在这种情形下，看病难成为广大农村居民的普遍问题，农民的健康指标出现恶化趋势，因病致贫也成为一种普遍现象，因此，改革和完善农村医疗保障制度成为当务之急。
    （三）积极推进农村养老保险计划。中国是一个人伦传统浓厚的文明古国，“养儿防老”等观念深入人心，家庭养老在农村养老保障中具有不可替代的地位。然而，随着计划生育政策的推行，随着老龄人口的日趋增多，单纯的家庭养老已经不能适应农村社会发展对老年人保障的需求，制度化的养老保障模式与家庭养老模式的结合也许不失为目前解决农村养老问题的有效途径。1991年，国家民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了农村社会养老保险制度的一些基本原则：一是从农村生产力水平较低的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，实行低标准起步；二是坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；三是坚持自助为主，互济为辅；四是坚持社会养老保险与家庭养老相结合；五是坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向；六是坚持由点到面、逐步发展。到1998年底，全国有2123个县、65％的乡镇开展了农村社会养老保险，参加人数达到8025万，全年收取保险基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金166.2亿元。[13]今后，积极推进农村养老保险计划，是探索农村社会保障制度，特别是农村社会保险制度建设的重要突破点。
    
    结 语
    综上所述，无论是从社会保障的价值理念考察，还是从现实的制度安排考虑，土地保障已经根本无力承载农民的社会保障。况且，由于家庭联产承包责任制本身存有这样或那样的问题，农村土地制度改革本身也面临着诸多不确定性，因而，
    土地保障从根本上讲并非农村社会保障的有效途径。
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    [1]姚洋：《农地制度与农村社会保障》，2003年12月16日，http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=1373。
    [2]李郁芳：《试析土地保障在农村社会保障制度建设中的作用》，载《暨南学报（哲学社会科学）》2001年第6期。
    [3]蔡永飞：《能否把土地承包经营权变为养老金卡——为建立农民社会保障制度献策》，载《调研世界》2002年第4期。
    [4]有关这方面的研究请参见孙立平《我们在开始面对一个断裂的社会？》，载《战略与管理》2002年第2期；郑杭生：《我国社会阶层结构新变化的几个问题》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2002年第4期；朱光磊：《世纪之交中国社会阶层分化的十大趋势》，载《南开学报（哲学社会科学版）》1998年第1期。
    [5]李迎生：《社会保障与社会结构转型——二元社会保障体系研究》，中国人民大学出版社2001年版，第60页。
    [6]郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第191页。
    [7]韩克庆：《中国现阶段平等理念的社会学分析》，载《淮阴师范学院学报（哲学社会版）》2002年第1期。
    [8]吴忠民：《社会公正论》，山东人民出版社2004年版，第102—106页。
    [9]例如失地农民（或无地农民）的社会保障问题。据统计，目前中国大约有失地农民4000万人。对于他们的社会保障，流行的说法是“以土地换保障”。
    [10]江亮演：《社会救助的理论与实务》，桂冠图书股份有限公司1990年版，第1—4页。
    [11]农村“五保制度”建立于农业合作化时期，是我国对无法定抚养义务人抚养，无维持正常生活的劳动能力，无保障正常经济来源的老人、残疾人和孤儿实行生活照顾的一种社会救济制度。“五保”是指保吃、保穿、保烧、保教、保葬，后来又增加了保住、保医等内容。
    [12]参见郑功成等《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第242—243页。我国医疗保障制度的三个支柱是指农村合作医疗、城镇的公费医疗及劳保医疗。
    [13]陈佳贵主编：《中国社会保障发展报告》（1997－2001）社会科学文献出版社2001年版，第252页，引自郑功成等《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第247—248页。[ZK)]