建国以来集体林权制度变迁及政策绩效评价

——以大别山区的河南省新县为例

张新光

摘 要：林地与耕地是两种完全不同的生产经营方式，建构现代的林地产权制度是一项极其复杂而艰巨的系统工程。新中国成立以来几乎每一次集体林权制度改革，都不同程度地受到了以耕地为主要内容的农村集体土地所有制的影响与制约。而目前我国正在开展的新一轮集体林权制度改革，似乎又是继续沿用农村改革初期实行耕地“大包干”的模式，即“在保持集体林地所有权不变的前提下，通过均山、均股、均利等形式将林地的承包经营权和林木的所有权平等落实到户，使农民不仅具有经营林地的主体地位，而且享有对林木的所有权、处置权和收益权”。因此，这场改革如同过去的每一项重大举措一样，是成是败仍需要接受实践和历史的检验，现在急于给它下结论还为时尚早。   
    关键词：集体土地所有制；耕地；林地；产权制度改革
    
    迄今为止，在国际学术界和各国政府政策圈内，对于“什么是林地使用权的理想体制模式”这个问题，并没有达成比较一致的意见。马克思曾经指出：“森林是说明这一点的最好例子。只有在森林不归私人所有而归国家管理的情况下，森林的经营才有时在某种程度上适合于全体利益”[1](p697)。而现代西方经济学家则拚命地企图用数学公式表明，只有实行土地私有制才有可能使森林的经营适合于全体利益，比如国际著名发展经济学家金德尔博格有一句名言：“如果给农民以土地的所有权，他们会把沙漠变成绿洲；如果让农民以租赁的方式来经营土地，他们又会把绿洲变成沙漠”[2](p343)。但在事实上，“当今世界林地产权制度的基本特点是80%以上的林地属于公有，其中88%的森林资源属于国家所有和管理。据初步估算，在全球39亿公顷的森林面积中，77%归国家政府所有和管理，4%归社区集体所有和管理，7%归土著社区群体所有和管理，只占12%归私人所有和管理。这种情况并没有因为是发达国家或是发展中国家而有显著的差异”[3]。特别是20世纪80年代以来，“尽管一些国家正在采取措施将原来属于政府所有和管理的林地交给当地社区管理、甚至转变为社区所有，但是在公有土地上的林权制度模式继续呈现出较大的差异。比如俄罗斯、刚果、缅甸、喀麦隆、中非、加蓬等国家管理着所有的森林资源，加拿大、印度尼西亚、苏丹、坦桑尼亚、圭亚那等国家管理的森林面积占到90%以上，而墨西哥和巴布亚新几内亚等国家管理的森林面积还不到5%，瑞典仅为20.2%，美国为37.8%，日本为41.8%，中国为45%”[3]。总的看，“为了使生态环境得到有效的保护，森林资源归社区共同所有和管理被认为是一种最成功、最有效的林地使用权管理办法”[3]。那么，这是否意味着中国现行的集体林权制度设计就是一种最成功、最有效的林地使用权管理办法呢？下面，我们仅以大别山区的河南省新县为例，对新中国成立以来的集体林权制度变迁及政策绩效进行实证分析和评价。   
    
    一、建国以来新县林权制度变迁及政策绩效评价
    
    河南省新县位于豫南边陲，地处大别山区腹地，辖17个乡镇，197个行政村，总人口35.4万人。全县总面积1612平方公里（约折合241.8万亩），其中山林面积188万亩，占77%，耕地面积20万亩，占8.4%，村庄、道路、河流面积占14.6%，自然特点是“八山一水一分田”，属于一个典型的山区林业县。该县的建制历史较短，1932年国民党南京政府为对付鄂豫皖革命根据地的红色力量，进一步强化其反动统治，于是将湖北省麻城县（现改为麻城市）的3个区（仁美区的三分之二、择里区的三分之二、丰义区的二分之一）和黄安县（现改为红安县）的2个会（长水会、塔耳会），以及河南省光山县的5个里（八水里、五马里、沙城里、长潭里、青山里）和17个保（神留桥、朴风山、沙窝、永阳赘、五龙、杜横、夏陂山、长潭、朱向、董范店、墨斗关、潘殷冲、官堰、柴山、观音、沙城、千斤）等单独分离出来，合并成立了一个“经扶县”，划归河南省管辖。1947年8月，刘（伯承）邓（小平）大军千里跃进大别山，将其正式更名为“新县”。据《新县志》记载，“当时全县总户数为20263户，总人口为98350人，境内人烟稀少，山高谷深，森林茂密，遮天蔽日，流经新县城的小潢河长年有木排、竹排从上游放下来，成为山里人向外地出售木材、竹子和土特山货的主要水路通道”[4]（p365）。另据当地一些老年人回忆说：“直到解放初期，新县境内仍然保存着大片的原始森林资源，居住在县城里的人经常发现周围有野兽出没的踪迹”[4]（p366）。可见，新县是一个森林资源丰富、生态环境优美、动植物种类繁多、山水秀美的好地方。正因为这样，“当刘邓大军进入大别山革命根据地后，在不到半年的时间里，邓小平同志曾经3次翻山越岭来到新县境内，他老人家看到这里的山林野莽郁郁葱葱，心里感到十分陶醉”[5]。然而，新中国成立以来，新县林权制度几经变迁，境内的原始森林资源被人为破坏殆尽，以至变成了一个“抱着金饭碗讨饭吃”的国家级重点贫困县。   
    （一）对建国以来新县林权制度变迁的总体评价
    新县曾经是中国土地革命战争时期的“鄂豫皖苏区首府”所在地，又是中国共产党制定第一份土地改革法令的诞生地，比如《鄂东特委临时土地政纲》和《鄂豫边革命委员土地政纲实施细则》比中央苏区政府颁布的《中华苏维埃土地法令草案》还早了将近2年的时间[6]。因此，新县在土地革命战争时期、解放战争时期和新中国成立初期曾经进行过3次土改，属于进行土地革命最早、最彻底的地方之一。据《新县志》记载，“在1950年开展的土改中，新县总户数为33317户，总人口为130220人，耕地总面积为19436.5石（折合13.6万亩），划分出地主1118户、4428人，富农1731户、6436人。经过这次土改，共没收地主和富农的耕地7634石，房屋12966间，粮食191653斤，牲畜4815头，农具3073件，同时还没收了他们独自霸占的近山和肥山，把它平分给广大的贫下中农家庭所有和管理”[4]（p280）。之后，新县又经过了农业合作化、人民公社化和“文化大革命”等一系列政治运动，出现了五种林权所有制形式：即国有林场、乡办集体林场、村办集体林场、组办集体林场和农户房前屋后的私有林木等。1981年新县实行“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）后，全县共颁发林权证书37945份，确认国有林地面积14.9977万亩，集体统管山林面积56万亩，集体责任山林面积110万亩，农户自留山林面积10万亩[4]（p312），形成了现行的林权制度模式。    
    建国以来，新县林业资源遭受过四次严重的破坏。一是在1958年开展“大跃进”的政治运动中，由于片面强调“以钢为纲”的错误指导思想，当时的信阳地区组织平舆、西平、息县、淮滨、潢川、正阳、光山等20多万民工进军新县，上山砍树烧炭搞“土炉炼钢”，短短几个月就砍掉原始森林资源120多万立方米，超过该县正常年份木材采伐计划的40倍，大伤山区林业的“元气”。二是��1962年实行“山林下放”的过程中，由于部分社员产生了“远水不解近渴”的急功近利思想，共哄抢和盗伐集体林木60多万立方米，超过该县正常年份木材采伐计划的20倍。三是在十年“文革”的政治动乱时期，由于片面强调“以粮为纲”的错误指导思想，新县县委、县政府组织农民群众上山开荒种粮达16万亩，共毁掉集体林木183.93万立方米。四是在1981年实行“林业三定”的过程中，由于部分农民产生了“担心国家林业政策随时都会变”的错误心理，全县又一次掀起了滥砍滥伐的社会歪风，共砍伐集体林木11.34万立方米。可以说，经过这4次较大的严重破坏，新县林业资源几乎到了面临着枯竭的地步。据1982年新县林业资源普查数据显示，幼龄林地面积占到了93.96%，中龄林地面积仅占5%，而成熟林地面积还不到1%。全县林木覆盖率仅为51.33%，森林覆盖率下降到45.84%[7]。总的看，建国以后到改革开放前的30年间，尽管新县每年都在高喊“大造人工林”的口号，但是由于在国家林业政策上始终存在着“山场无主，林农无权，分了又收，收了又分”的问题，严重地挫伤了农民群众发展林业生产的积极性，结果是造成了“林农吃尽了苦头”。据统计，新县在建国初期的活立木蓄积量为334万立方米，到1975年减少为150.07万立方米，到了1982年仅剩下138.73万立方米[7]。因此，从上个世纪80年代开始，新县不仅对国家没有提供商品木材的贡献，相反每年还需要从外地调进木材1000多立方米，这与其作为一个典型的山区林业大县的地位显然是不相称的。更为严重的后果是，森林资源经过长期的过量采伐，再加上农民群众上山开荒种粮，不仅造成了“地在山上挂，田在山谷夹，一场大雨下，地露骨头田满沙”的山区水土流失现象，而且带来了裸露岩石增多，土壤变薄，河流泥沙淤积量增多，河床被抬高等等一系列的恶性循环现象。据调查，新县水土流失面积已达到1411平方公里，侵蚀模数为500～1000吨/平方公里，平均每年流失土壤40万立方米，小潢河河床被抬高了2米多[8]。根据水文资料记载，新县在上世纪50年代的年均降雨量为1530毫米，到60年代下降了14.5%，到70年代下降了19.5%，到80年代以后仅为1287毫米，1996年的降雨量只有738毫米[9]。新县山区生态环境的严重失衡和不断恶化，直接地影响和制约着当地经济社会的发展和农民生活水平的提高。据统计，从1958年到1978年的20年间，该县农业总产值一直徘徊在2000万元左右，粮食总产量一直徘徊在5000万公斤之间，基本都没有达到1957年的水平。直到1983年，新县仍然是一个“三不过一”（国内生产总值不过1个亿；地方财政收入不过100万元；农民人不过100元）的国家级重点贫困县，82%的农村人口生活在贫困线以下[10]。   
    （二）对建国以来新县几种主要林业生产方式的比较研究
    新县人均占有林业用地面积达到7亩，比全国人均占有林业用地面积高出1倍，比河南省人均占有林业用地面积高出3.56倍。它的最大资源优势在山，发展潜力在山，农民要想富，必须在山上下工夫。但长期以来，新县林业生产方式一直采取“靠天长、靠天收”的粗放经营，天然次生林面积占到89.77%，其中65%以上都是通过封山育林的办法自然生成的，人工林面积只占10.23%。截止1982年，全县林分单位面积产量仅为1.39立方米/亩，低于河南省平均亩产1.6立方米的水平，更低于全国平均亩产4.78立方米的水平[7]。据调查，建国以后的30年间，新县人工造林面积累计达到55.2万亩，但林木成活率只有33.59%[7]。由此可见，单纯依靠行政手段去组织农民群众搞集体造林并不是一种最成功、最有效的林地使用权管理办法。下面，将对建国以来新县几种主要林业生产经营方式进行比较研究。   
    1.上世纪五六十年代创办的新县国营林场
    上世纪五六十年代，新县发展人工林的主要形式是创办国营林场。1955年冬季，新县抽调各个乡镇的农业劳动力千余人，在山石门和连康山统一抽槽整地550亩，建立起了国有林区。1959年和1962年，又在金兰山、老庙、百冲等地统一抽槽整地5000亩和1258亩。1964年，新县将上述4处国有林区合并为国营林场。此后，于1968年、1979年、1982年分别在观音寨、羚羊山、白云山、天台山等处统一抽槽整地19350亩、2000亩、5871亩，进一步扩大国营林场的生产经营面积。截止目前，该林场总面积已达到14.9977万亩（其中连康山国有林区面积为124228亩，白云山国有林区面积为16498亩，天台山国有林区面积为9250亩），约占全县山场总面积的6.4%，下辖8个分林区，拥有56个护林点，1个木材加工厂，1个生物防治站，职工总人数为484人（其中干部34人，工人337人，家属147人）。新县国有林区的海拔一般在100～700米之间（其中700米以上的山峰有20余处），山场坡度一般在10～30度之间（其中36度以上的占30%以上），大多都属于生产经营难度较大的高山、远山、瘦山和荒山野岭。如果从绿化荒山、保护资源、科学营林的角度考虑，这是一种最成功、最有效的林地使用权管理办法。据1982年新县林业资源普查数据显示，新县国营林场有林地面积已达到11.42万亩（其中用材林面积11.37万亩，经济林面积500亩），林木覆盖率达到93%，森林覆盖率达到77.83%，活立木蓄积量达到21万立方米，林木生长量为2.83万立方米/年，年均增长率为13.8%，平均亩产为2.22立方米（其中百冲林区为8立方米/亩），每年向国家提供商品木材2000立方米以上，各项经济技术指标均超过全县其他的林业生产经营方式[7]。    
    但是近年来，新县国营林场的发展遇到了不少新情况和新问题。一是自上世纪80年代中期以来，当地政府开始对国营林场几百名干部职工实行“财政断奶”，将其由原来的事业单位整体转换为企业化管理体制，这样就促使其过量采伐木材以满足自身发展的资金缺口。据调查，最近20年新县国有林区的主伐面积一直保持在3000～5000亩左右，平均每年采伐木材达到1.5～2.5万立方米，约占全县木材采伐计划总量的60～80%。因此，该林场目前剩下的都是幼龄林和“小老树”（指马尾松），正处于一种“青黄不接”（指幼龄林与成熟林的比例失衡）的过渡阶段。当地林业专家建议，国有林区在今后的10～15年间基本属于幼林抚育期，政府应当限制其采伐成熟林或者搞幼林间伐，以保障森林生态效益的作用发挥。二是国营林场的收益分配极为不合理，严重地挫伤了当地农民群众造林的积极性。比如在国有林场的建立过程中，共占用周围9个乡镇和60多个行政村的集体山场面积接近15万亩，而清理山场、抽槽整地、栽种树苗、幼林抚育等工序的所有投工又是无偿使用全县17个乡镇的农业劳动力，可以说国营林场所有的山林资���产权应当归于全县人民所有和支配（至少也应按股权分红）。但近年来，新县国营林场几乎变成了当地政府官员安插其家属、子女和亲戚就业的“肥差事”，以至造成了内部机构臃肿、人员膨胀、非生产性支出成倍增长的局面，而对当初提供集体山场面积和投入了大量的无偿劳动的农民群众来说却是“一点油水也沾不到”。因此，每当国有林区发生森林火灾的时候，往往会出现“山上着火、百姓观火、干部打火、领导发火”的尴尬局面，甚至有个别农民长年以偷砍和盗伐国有树木为生的现象发生。三是在市场经济条件下，国有林场的生产经营方式也需要按照“等价交换”的原则办事，这样就使其在人工造林、幼林抚育、联防管护、森林防火和病虫害防治等等环节上的生产性投资成倍增加。因此自1986年以来，新县国营林场除了把一部分林木销售收入用于生产投资外，还通过当地政府挤占和挪用了国家财政和金融部门重点扶持大别山区贫苦农民的专项扶贫资金，这实际是一种“与民争利”的投机行为。下一步，应当如何深化国有林业企业的改革，逐步将其界定为生态公益型林场和商品经营型林场，并对其内部管理结构和运营机制作出相应的调整，建立既符合市场经济规律又有利于生态建设和产业发展的新体制，促使其发挥生态效益、经济效益和社会效益，已成为摆在我们面前的一项重要研究课题。   
    2.上世纪六七十年代创办的乡村集体林场
    上世纪六七十年代，新县发展人工林的主要形式是创办乡村集体林场。据1975年上报的统计数据，新县共兴办乡级集体林场19个，村级集体林场234个，村民组集体造林点1615个，人工造林面积累计为22万亩[4]（p309）。但据1982年新县林业资源普查数据显示，乡村集体林场实际的存活面积只有8万亩，活立木蓄积量16万立方米，平均亩产仅为2.04立方米，远远低于国营林区的管理水平[10]。当然，这其中也有管理效果比较好的乡村集体林场，比如被原国家林业部授予“全国乡村集体林场先进单位”的陡山河乡武战岭林场。该林场始建于1974年冬，共占用周围4个行政村和20多个村民组的集体山场面积3983亩，当时由陡山河人民公社统一抽调4000余名农业劳动力，连续苦干了5个冬春，严格按照“水平线，绕山转，上到岭，下到边，三尺深，三尺宽”的高质量整地标准，实行“山、水、田、林、路”综合治理，其中营造杉木林基地3000余亩，栽植杉树苗153万株，其余的1983亩属于松杂混交林和经济林。该公社从1975年开始，精心挑选了200多名有文化、能吃苦、责任心强的青年农民，建立了乡级集体林场。该林场在幼林抚育期间，主要靠林场职工每年搞林粮间作和创办养猪场、养兔场、铁匠铺、缝纫铺、理发店等多种经营项目的收入来解决日常生活和林木管护问题。直到1984年该林场进入间伐期，才把职工人数精简到30人，平均每人管护山林面积166亩。“据调查，目前武战岭林场活立木蓄积量已达到2.3万立方米，平均亩产为7立方米以上，按国内木材市场销售价格计算总价值1500多万元，成为陡山河乡主要的财政来源之一”[11]。可见，发展乡村集体林场也是巩固人工造林成果，保护森林资源的一项关键性措施。    
    但是就整体情况来看，新县在这一时期发展的集体人工林（包括8万亩速生杉木林基地和毛竹园21384亩，板栗园15201亩，油茶园74401亩，茶叶园22307亩，油桐园7762亩，银杏园4150株）仍然存在着不少的历史遗留问题。一是大部分乡村集体林场进入主伐期，将其销售木材的所得收入主要用于修建办公楼、购买小汽车、招待费和发放干部奖金、福利等方面，而没有给予农民群众任何的经济补偿，结果造成了强烈的对立情绪和利益损失。二是各乡镇和村级集体组织把原有的成熟林木主伐后，继续采取向农民群众摊派“两工”（劳动义务工和积累工）的方式，搞统一规划、抽槽整地、栽种树苗、抚育幼林和集中管理，但乡村集体林场的所有权和收益权仍然保持不变，这实质是对农民群众合法权益的严重侵犯。三是部分乡村集体林场主伐后，既没有及时更新造林，又没有把荒芜的集体山场退还给原主，有的甚至已经变成了一片荒山秃岭。四是乡村集体林场中的经济林承包出去以后，往往只顾收取“租金”而轻视后续管理和监督，以至成为了少数人牟取私利的工具。下一步，如何处理和解决好乡村集体林场的产权界定和收益分配问题，已成为农民群众集中关注的一个焦点和难点。   
    3.上世纪八九十年代创办的股份制合作林场
    上世纪八九十年代，新县发展人工林的主要形式是创办股份制合作林场。但在工作机制上，“新县实行因地制宜、分类指导的原则，针对不同的投入形式、不同的造林树种，采取不同的管理模式，如统一开发、集体经营模式，股份开发管理模式，统一开发、分散经营模式，租赁开发模式，家庭经营模式等。灵活的政策，多种形式的管理机制，大大调动了广大农民和全社会开发荒山，改善生态环境的积极性、主动性和创造性，加快了林业发展步伐”[12]。据官方媒体报道，“自1987年以来，新县已累计投资5.2亿元，共完成各项工程造林25.27万亩（其中包括营造小型公益林1万亩，世行贷款造林6万亩，淮防林0.4万亩，封山育林2.5万亩，次生林改造15万亩，四旁义务植树1100万株），退耕还林15万多亩。目前全县有林地面积达到164.5万亩，林木覆盖率达到92%，森林覆盖率达到72%，活立木蓄积量达到192万立方米。2006年，新县林果业总产值达到8.05亿元，农民来自果业的收入占农民人均纯收入3370元的44.5％，森林生态旅游收入达到2.1亿元。近3年来，该县获得了全国绿化百佳县、全国水土保护先进县、全国工程造林先进县等10多项殊荣，成就了令外界注目的‘新县现象’”[13]。但在事实上，这里的森林生态环境还远远没有恢复到建国初期的水平，比如新县天然次生林面积始终保持在80万亩以上，约占全县有林地面积的50%左右，即使是近年来搞所谓的“四万一百”（即万亩杉木林基地、万亩茶叶基地、万亩银杏基地和百里板栗长廊）工程造林基地也主要是幼龄林，几乎看不到多少成熟林和原始森林资源。正如当地的政府官员说：“新县的山场在春、夏、秋三个季节看上去是满目葱茏，但是到了冬季所有的‘天窗’都暴露出来了”。    
    具体说，目前新县主要有五种造林模式：一是“统一开发、集体经营模式”，它主要是针对原有的乡村集体林场成熟林主伐后，由乡村基层组织牵头采取统一规划、统一整地、统一栽树、统一管理的办法，无偿使用农民的“两工”（即劳动义务工和积累工）进行更新改造，林场所有权和收益权仍然归乡镇政府和村级集体经济组织所有和支配。二是“股份开发管理模式”，它主要是针对1981年实行“林业三定”后集体统管山和责任山长期荒芜的情况，采取统一规划、统一整地、统一栽树、统一管理的办法，林场收益按山场面积、资金投入、劳动投入和技术管理等股权多少分红。据调查，目前新县已发展新型股份制合作林场600多家，人工造林面积大约在10万亩左右。这其中最有代表性的是苏河乡刘长寨林场，该林场建于1988年和1989年，共占用周围5个行政村、22个村民组和530个农户的山场面积5000余亩，全乡连续2年组织农民群众累计投工40多万个，仿照陡山河乡武战岭林场的模式搞工程造林。目前，该林场成材的杉木林已进入主伐期，但乡政府至今还没有拿出一个合理的股权分红方案。因此，新县一些乡镇新发展的股份制合作林场，实际是一种“悬案林”（指山林权属不清晰）和“运动山”（指造林成活率低）。三是“统一开发、分散经营模式”，它主要是针对1981年实行“林业三定”后部分农户自留山分散、且难以管理的情况，由乡村集体组织牵头采取统一规划、统一整地、统一栽树的办法，首先把成片的荒山消灭掉，然后再把它交给相关的农户经营管理，林木所有权和收益权归农户所有。这样做往往会造成不同的农户“苦乐不均”，结果是造林质量较差、林木成活率很低。四是“租赁开发模式”，它主要是针对1981年实行“林业三定”后部分集体统管山和责任山面积大、且无力经营管理的情况，由社会法人、企事业单位、外商等租赁经营，租赁期限一般在30～50年，林���收益按股权分红。据调查，目前新县已有60多个单位的1000多名干部职工下乡租赁山场搞林业多种经营项目，但真正属于租赁荒山的还很少，大多都是租赁乡村集体林场中的经济林和经过重新改造后的速生杉木林。五是“家庭经营模式”，它主要是针对1981年实行“林业三定”后部分农户自留山零星分散、且无力经营管理的情况，当地政府鼓励和支持家庭劳动力多、且有经营能力的农民创办合作型的家庭林场。比如沙窝镇农民汪和珠多年从事木材销售生意，逐渐摸索出了一整套育苗、整地和科学营林的方法，于是把本村民组50多户的连片荒山集中起来，创办了200余亩的石榴园。目前，该林场拥有固定资产400万元，平均每年收入70多万元，成为带动当地农民群众“靠山致富”的先进典型人物。据调查，目前新县已涌现出3000多个林业专业户，营林面积大约在2万亩左右。    
    总的看，新县在上世纪八九十年代搞所谓“四万一百”工程造林（即万亩杉木林基地、万亩茶叶基地、万亩银杏基地和百里板栗长廊），它的基本经验可以概括为“三靠”：即山场面积靠集体无偿提供，劳动投入靠农民群众无偿提供，资金投入靠国家重点扶持（比如在“八七”扶贫攻坚阶段国家共向新县投入山区综合开发专项贴息贷款3300万元，近几来国家实施退耕还林工程共向新县投入钱粮补助折合5818.6万元，而国家和河南省为支持新县山区公益林建设每年投入生态补偿资金在600万元以上等）。但是进入21世纪以后，随着山区农民群众对保护自身合法权益的意识越来越强，乡村基层组织统一调度和无偿使用农民劳动积累工和义务工的政策空间越来越小，而且随意占用集体山场和农户自留山的的难度越来越大。比如在最近的六七年，新县人工造林的规模和进度明显下降，而保护和发展林业资源所采取的主要措施是“封山育林”和“全面禁伐”。因为，“如果按照现行的用工价格计算，豫南地区营造速生杉木林的全部成本约为8410元/公顷（包括林地清理、抽槽整地、栽植树苗、幼林抚育和日常管护等直接人工费用及种苗费等）[14]。照此推算，新县把现有的70万亩荒山和次生林地改造完成，仅仅是人工费用一项就需要投资4～5亿元。这对于一个尚属于国家级贫困县来说无疑是“天文数字”。所以，就整体情况而言，目前新县大多数的农民仍然是靠外出打工挣钱为主，而留下来搞山区林业资源开发的人毕竟是少数。据调查，全县外出打工的农民长年保持在8万人左右，约占农村劳动力总人数的72%，其中出国打工的人员有3000人，平均每年可创外汇2000多万美元，涉外劳务输出人数和创汇收入居河南省县级单位之首，成为中原地区涉外劳务输出的第一大县。这从一个侧面说明了，虽然新县拥有十分丰富的山林资源，但是至今并没有使之成为当地绝大多数农民“靠山致富”的希望所在。下一步，如何推进新一轮的集体林权制度改革，逐步建立起充满生机和活力的林业体制机制势在必行、迫在眉睫。   
    
    二、结论与启示 
    
    通过上述分析和实证研究，我们不难得出以下几点结论与启示：
    （一）回顾建国以来集体林权制度改革的历程，它大体可划分为四个阶段：一是土改时期的“分山分林到户”；二是农业合作化时期的“山林入社”；三是人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”；四是改革开放初期的“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）[15]。这四个阶段的林权制度改革是我国各个特殊时期经济社会发展的历史产物，都不同程度地受到了以耕地为主要内容的农村集体土地所有制的影响与制约。尤其是改革开放近30年来，“我们在农村搞的‘大包干’很好地解决了18亿亩耕地的问题，但耕地之外广大的国土资源（包括42.7亿亩林地、60亿亩草原、42亿亩大陆架渔场等）在相当程度上还处于权责不清、主体不明、利用不够、经营粗放的状态。这已经严重地制约着农业结构的调整、农业效益的提高和农民增收的步伐”[16]。而目前我国正在开展的新一轮集体林权制度改革似乎是沿用农村改革初期实行“大包干”的模式，即“在保持集体林地所有权不变的前提下，通过均山、均股、均利等形式将林地的承包经营权和林木的所有权平等落实到户，使农民不仅具有经营林地的主体地位，而且享有对林木的所有权、处置权和收益权”[15]。这场改革如同过去的每一项重大举措一样，是成是败还需要接受实践和历史的检验，现在急于给它下结论为时尚早。因为，林地（指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林的土地，包括有林地、灌木林地、疏林地、幼林地和苗圃地等）与耕地（指种植农作物的土地，包括水田、望天田、水浇地、旱地和菜园地等）相比，二者最大的不同在于林业生产周期长，投资大，收益慢，风险大，且其生产经营方式和产品处置的权利将受到国家法律和政策较多的限制。所以，林地经营和耕地经营是两种完全不同的生产经营方式，建构现代的林地产权制度是一项极其复杂而艰巨的系统工程，如果完全仿效农村实行家庭承包耕地的经营模式势必将变成一场灾难。正如制度经济学派的创始人诺思所言：“一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去就会陷入一种‘自动锁定’的状态，初始的制度设计不断强化现存的制度刺激与惯性，要想脱身而出显得十分困难。由于国家决定产权结构的变迁，国家最终也要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权制度效率负责”[17](p11)。    
    （二）认真总结建国以来林业生产发展和森林资源保护的经验与教训，它大体可概括为两个方面：一是保护森林资源、维持生态平衡和防止环境污染，是每一个国家在工业化过程中必须注意克服和解决的一道世界级难题。根据联合国发布的《2000年全球生态环境展望》一书指出：“最近100多年来，人类对森林资源的破坏已经达到了十分惊人的程度。由于人类对木材和耕地等的需求，全世界的森林资源减少了一半，地球上9%的树种面临灭绝，30%的森林变成了农业用地，热带森林面积平均每年消失了13万平方公里，地球表面覆盖的原始森林资源80%遭到破坏，剩下的不是支离破碎，就是残次退化，而且分布极为不均，难以支撑人类文明的大厦”[18]。这种现象即使在美国这样的发达国家也没有逃脱，比如“在17世纪初，美国大面积的原始森林覆盖了现今国土面积的一半以上；而在平原、山区和森林中，还有大量的野生动物栖息繁衍。但到了19世纪后期，随着工业的迅速发展，人们对自然资源的浪费和破坏达到了极为严重的程度。有人估计，迟至1849年，美国在取暖、照明、动力等方面所需能源的95％来自树木；而在1850年至1860年的10年间，全国约有3000万英亩森林被开辟为农地；从19世纪70年代后期到90年代末，全国铁路建设消耗了木材年产量的20％～25％。进入20世纪以后，美国五分之四的森林资源已经消失，剩下的很大一部分则落到了少数大木材公司手中。直到罗斯福执政时期，美国政府把各类土地共2.34亿英亩收归国有（其中林地接近1.5亿英亩），使特殊利益集团肆无忌惮地劫掠和浪费自然资源的现象基本得到制止，由此开创了国家有组织地对自然资源进行保护的一个崭新时代”[19]（p215）。但在中国，自上世纪50年代中期以来，由于我国在加快推进社会主义现代化建设过程中，对于如何实现经济发展与人口、资源、环境互相协调的战略意义认识不足，过去长期片面强调发展工业化和粮食生产，一味地片面追求林产品供给的经济功能，而忽视林业所承载的生态建设功能，造成了乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖野生植物等现象屡禁不止，最终导致森林资源总量减少、生态环境整体恶化、土地沙化、湿地减少、生物多样性遭到破坏等等一系列“公地悲剧”的发生。而目前我国正处在经济社会高速转型的历史性转折时期，国内对木材及林产品需求一直呈刚性增长的趋势。据预测，“十一五“期间，我国年均木材需求量将增加到7亿立方米，而木材供给量最多只有4亿立方米，缺口将高达3亿立方米左右”[15]。但是，迄今为止全国仍有1亿多农村居民以木材作为生活燃料，每年烧掉大约5700万立方米，进一步加剧了森林资源短缺的矛盾。尤其是随着生态问题的国际化和政治化，世界各国都加大了对本国森林资源的保护力度，依靠大量进口木材来弥补国内供需缺口越来越困难。这样就使我国在今后一个相当长时期内，将面临着如何维���国家生态安全与保障林产品供给两难选择的“囚徒困境”。可见，“我国林业正处在一个重要的变革和转折时期，正经历着由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变”[20]。二是长期以来制约我国林业生产发展的主要根源在于，集体林权制度的主体虚置，收益分配不合理，生产经营方式单一，没有充分利用物质利益驱动这个有效手段去调动广大农民群众造林的积极性和创造性。比如，“我国现有林地面积为43亿亩，其中集体林地为25亿亩，约占60%，而其活立木蓄积量平均每亩3.3立方米，仅为全国平均水平的58.5%，相当于世界发达国家的20%。今后如果把集体林地单位面积产量提高到全国平均水平5.6立方米，就可增加森林蓄积量大约60亿立方米；如果提高到世界平均水平6.7立方米，就可增加森林蓄积量83.9亿立方米。同时，若按每户经营林地面积50亩计算，全国25亿亩集体林地又可以为5000万农户、2.5亿农民提供可靠的就业岗位和致富途径”[15]。因此，下一步必须加快推进集体林权制度改革，建立和完善“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度，充分激发亿万农民群众植树造林、保护森林资源的积极性，充分释放林地、物种、劳动力等生产资料的巨大潜能，逐步形成既能够兴林又能够富民的林业经营体制和自组织机制。这是加快林业发展，优化林业生产要素配置，全面盘活林业资源，确保森林资源持续增长，推进生态建设的不竭动力。    
    （三）中国是一个多山的国家，山区面积占国土总面积的69%，山区人口占全国总人口的56%，许多省份山区面积甚至达到80%。但建国以来的50多年，几乎每一次的土地制度改革都是由农民平均分配或使用耕地，这种带有行政强制性的土地平分机制使几亿农民在高强度劳动投入和过密型种植模式下，出现了土地报酬递减、边际效益下降、甚至为零或为负数的极端现象[21]。因此，下一步推进集体林权制度改革，决不能沿用农村改革初期实行耕地“大包干”的模式继续走下去。因为，我国现有的森林资源和集体人工林都是经过几代人集体协作劳动的成果，不管它现在是属于哪一级所有与管理都不宜“重新分割、平均分配、无偿使用”，且其因树种、树龄、林分质量等不同而价值也不同，如果采取“打乱平分”的办法势必将造成森林资源集中管理和林地使用权分割的矛盾与对立，最容易引发农民群众乱砍滥伐集体林木的现象。因此，对于目前我国仍由集体统一经营和管理的山林资源要区别对待，分类指导，决不能搞“一刀切”和“一个模子”。比如，对于群众比较满意、经营状况良好的乡村组集体林场、股份制合作林场、联办林场等，要继续保持林地所有权的稳定并不断完善经营形式；对于其他集中连片的集体有林地，可采取“分股不分山、分利不分林”的形式，将产权逐步明晰到农户或个人；对于零星分散的集体有林地，可将林木所有权和林地使用权合理作价后转让给农户或个人经营；对于集体宜林荒山荒地，可直接采取分包到户、招标、拍卖等形式确定经营主体，也可以由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体；对于造林难度大的集体宜林荒山荒地，可通过公开招标的方式，将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或个人开发经营，但必须限期绿化；对于已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回，自留山上的林木一律归农户所有。总之，不管采取哪一种形式都必须尊重农民群众的意愿和选择，确保他们享有知情权、参与权、决策权、监督权，确保集体经济组织内部的成员享有优先经营集体林地的合法权利。同时，要在明确山林权属的基础上，鼓励和支持集体森林、林木和林地使用权的合理流转，促使各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转，以便于推进林业生产要素市场化改革。此外，还要继续做好与之相关的其他方面的综合配套改革，主要包括以下七个方面：一是创新生态公益林管护和补偿机制；二是积极发展林权抵押贷款、森林保险等林业金融产品，为千家万户发展林业提供更好的服务；三是积极推进林木采伐限额管理制度改革，促进森林经营者科学经营森林资源，并能公平、公正地获得政府计划采伐指标；四是加快成立林权登记管理中心，对集体林地、林权流转实行动态化管理；五是大力推进林业综合行政执法，实现由分散执法向集中执法转变；六是加速建设林业合作经济组织，促进林业逐步实现规模化、专业化、集约化经营；七是抓紧建立林业协会等服务组织，逐步提高林业生产的组织化程度与水平。   
    
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