“新农村建设”背景下的乡村治理

于建嵘  吴思

今年5月，全国人大副委员长何鲁丽及全国政协副主席周铁农率团到湖南农村调研，于建嵘博士随同考察，得出了一些结论，并就此约见著名学者吴思及本报记者。现将于建嵘博士与吴思先生的对话整理如下，对正在进行的农村综合改革或有参考作用。

于建嵘：中国社会科学院农村发展研究所副研究员，著有《岳村政治———转型期中国乡村政治结构的变迁》等专著。

吴思：《炎黄春秋》杂志社副社长，著有《潜规则》、《血酬定律》等书。

农村综合改革有待破题

全国5万个乡镇，涉及好几百万人的饭碗，原来不急的事，一下变成了急事。乡镇体制改革和其他综合配套的改革就要提上议事日程了。

吴思：我想请教一个根据推理提出的问题，推理的起点就是取消了农业税等税种。把农业税等税种一取消，就把搭车收费的那个车给砸了。一个乡镇真正吃国家饭的可能只有三五十人，但实际上动辄200人，多出来的150人吃的饭是哪里来的？很多是通过搭各种税费的车，把手伸向农民捞来的。现在把车一砸，伸手就失去了合法性，另外150多人的饭碗马上就成了问题。全国5万个乡镇，涉及好几百万人的饭碗，原来不急的事，一下变成了急事。乡镇体制改革和其他综合配套的改革就要提上议事日程了。

这种情况下，听说您专门做了这方面的调查，目前的实际情况到底怎么样？

于建嵘：5月份，我跟随全国人大副委员长何鲁丽及全国政协副主席周铁农到湖南就农村综合改革问题做了专题调查。之后，我还就这个问题独自跑了江西、江苏、河北和浙江等地。走一圈之后，我对目前乡镇体制改革的情况有了一个基本判断，这就是，虽然从中央到地方都把乡镇体制改革和其他综合配套的改革提上了议事日程，各地也进行了许多改革探索，但总的来说，在农村综合改革特别是乡镇体制问题上，形势并不乐观。

吴思：为何这样说呢？于建嵘：这主要有两个方面的理由。

第一，目前各地进行的乡镇机构改革没有明确的方向。作为农村综合改革核心内容的乡镇机构改革，最初是作为农村税费改革的配套措施提出来的，主要目标就是通过减人减支，来压缩乡镇已十分巨大的行政运转成本，巩固税费改革成果。因此，许多地方把乡镇机构改革理解为撤并乡镇和精简机构及人员。

沅江市作为湖南省农村综合改革的试点市，提供了一个重要经验：撤并乡镇力度大，把27个乡镇街道变成了14个，精简48％；领导职数由269个减为118个，精简56％；机构由108个减为56个，精简48％；行政编制人员从609人减为593人，精简2.6％；事业编制由1208人减为964人，精简20％，清退了990名临时工和非在编人员。这样的改革力度的确不小。可省领导在介绍了这些经验之后却表示，基层对建立什么样的新型管理体制并不十分明确，还有许多困惑和顾虑。比如，与建设新农村相适应的乡镇功能定位是什么？要建立什么样的乡镇政权、采取什么样的管理手段来进行乡村治理？等等。也就是说，虽然他们按照中央的要求在搞撤乡并镇和精简机构及人员这样的改革，可他们并不知道为何要这样改，方向何在？

毫无疑问，在乡镇政权的职能是什么都没有搞清楚的情况下，所进行的改革必然带有盲目性。现在为了满足“撤并乡镇和精简机构及人员”等改革硬指标，把一些乡镇撤并了，使一些乡镇的财产卖的卖、分的分，不仅造成国有资产流失，也给农村管理和建设带来不良影响，将来如果要恢复就更麻烦。

精简人员也存在类似问题。比如，哪些人下岗？什么条件下岗？下岗的人怎么安置？安置成本谁承担？等等，都没有明确规则。在权力没有严格监督和制约的情况下，所谓逆向淘汰机制必然要起作用，所谓分流人员，因此大多是没有背景的、没有关系的、不会吹牛拍马行贿送礼的人。他们恰恰都是真正做事的一批人，是现在农村建设正需要的人。他们正在年富力强的时候不得不下岗，没给他们一条出路，没给他们一个发挥能力的空间。目标没有明确，规则就不可能明确，规则不明确，就会产生许多混乱。

这些问题如果不解决，精简人员就是一句空话。一些地方的党政领导人就公开说，人哪里减得掉，说起来这里减了多少，那里减了多少，其实大家都是做数字游戏。

第二，乡镇财政管理体制改革步履艰难，乡村债务化解形势不容乐观，义务教育等农村公共物品供给严重不足。

长期以来，乡镇体制一直存在“事权”和“财权”严重不对称的问题。因此，如何明确划分乡镇财政收支范围，确保乡镇正常经费支出需要，就成了目前乡镇财政管理体制改革的基本取向。然而，由于对乡镇机构职能即“事权”没有一个明确的划定，也就无法科学界定乡镇的“财权”，乡镇财政体制改革也就难有作为。事实上，在中部地区，农村税费改革特别是免征农业税后，许多乡镇主要依靠上级转移支付维持政权运转，极大制约了乡镇政府职能的有效发挥。

以湖南省为例，目前全省乡村两级的债务还有320亿元，乡均负债979万元，村均负债达24万元。一些经济较发达地区负债更为严重。如长沙市118个乡镇，仅有一个乡镇无负债，全市乡镇负债总额为24.6亿元，平均负债达到2091万元。在调查时，许多基层领导提出，乡镇债负仅靠乡镇自身的财力是无法化解的，需要中央财政加大专项转移支付资金的力度，中央还应对乡镇负债中因政策原因形成的贷款在清理和确认的前提下，制定停息挂账政策。但是，迄今为此，并无这样的政策出台。

乡镇财政这种状况，必然制约着农村义务教育等公共物品的提供。农村税费改革以后，原有的农村教育费附加等全部取消，上级转移支付资金和地方财政收入成了农村义务教育的主要经费来源。这种“以县为主”的办学体制，对欠发达的县形成巨大的财政压力。中部许多县市由于地方财政困难，配套资金难以落实，教育经费仍然十分紧缺。如湖南张家界市，2005年全市教师政策性补帖津贴缺口就达7300万元，“普九”累计负债6600万元，因危房改造新增负债1200多万元，全市中小学现有危房面积达132430平方米，占校舍总面积的6.63％，其中D级危房达41770平方米，占校舍总面积的3.19％，而且每年新增危房3万多平方米，自然增长率达20％左右。

正是根据以上事实，我才说，目前农村综合改革的形势并不乐观，甚至还没有真正破题。

改革方向是乡镇自治

推行乡镇自治体制关系到国家的宪政体制，是十分复杂而系统的工作，不仅需要具体研究乡镇自治体制的组织架构，还需要正确处理乡镇自治组织与县级政权及各职能部门、村民自治组织、执政党基层组织的关系等问题。特别是还有一个立法问题。

吴思：听起来问题不少。但这是否预示着会有一个大动作？

我不相信靠体制内修修补补的老办法真能解决问题。仅从人员安置来说，一个乡镇，150多人要裁，靠一个乡镇党委书记是顶不住的，他的乌纱帽就在这150多人的亲戚朋友手里。但有一种力量可以办得到，农民办得到，一旦农民当家了，让他们决定做什么不做什么，他就出相应的那点钱，请你这几个人，做我需要的几件事，多余的人和事，我一分钱都不给，你不干你走人。这才是根本的解决办法。就好像你家请保姆绝对不会超编一样。但这恐怕不是县乡干部想要的办法，而是两害相权取其轻，被逼无奈不得不如此。

其实，仔细计算起来，那几百万乡镇干部的饭碗问题是可以解决的。经济发达的沿海乡镇，工商业已经有能力吸纳乡镇分流出来的人。这么一说，本来5万个乡镇，就砍掉一部分了，真正成问题的可能是中西部的几万个乡镇。比如李昌平原来在的那个地方，李昌平做了个试验，本来农贸市场和小企业被那些税收工商的乱伸手弄得快死了。李昌平说我给你们发基本工资，条件就是你们别上班，这两年老老实实在家呆着。这些人一回家，只过了一年，农贸市场和那些小企业就开始恢复元气，就活过来了。这些市场一旦恢复，就业空间就扩大了，就能吸纳一些人，同时税收也有增长。中部地区如果休养生息三五年，让“荒地”逐渐恢复地力，让工商业生长起来，又可以吸纳很多乡镇分流出来的人。那么剩下的问题就小得多，财政赎买也就不至于包袱太重买不起了。

免征农业税是农民抗争十几年的成果。政府跨出了这第一步，而且难以倒退，那么第二步、第三步、第四步，推想起来，都有可能向有利于农民的方向转化。因为这合乎彻底解决问题的逻辑。以前的机构改革，从中央到省级再到县级，都可以把人往下放，省里安插到县里，县里安插到乡里，这样来虚应故事。现在不行了，你总不能倒过来把人往上面安插。到了这个程度，走投无路了，非得拿出一个没有推卸余地的办法来。这时候，乡镇自治之类的大动作是否有可能出台呢？

于建嵘：一直以来，乡镇体制改革有两种基本的政策主张。其一是强化乡镇体制。主张者认为，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取有力措施提高乡镇干部素质，努力使其行为制度化。特别是县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况，提高乡镇政府的工作效率。有研究者进一步指出，要强化乡镇体制，还需要将社会体制的下线深入到村，实行“乡治、村政、社有”，也就是将村级组织的行政功能扩大并制度化，在村一级建立行政化体制。

其二是弱化乡镇体制。主张者认为，乡镇政权改革应遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑，国家行政权力要逐渐退出农村政治领域。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制性上移，最终在国家法律权威下建立授权性自治体制，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。

事实上，从20世纪初晚清推行农村改革开始，在西方政治话语影响下，“地方自治”成了基层政权“合法性”的基础。但就其总的历史状况和目标而言，那些“自治法规”又大都停留在文本制度上，民族国家为了将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中，从来没有放弃将国家行政权力体制下沉到农村基层社会的努力，并最终在国民党“乡村建设”时期实现了乡镇行政化。从社会治理的角度来看，乡镇行政化的过程表现为一种控制型治理体制建立。这是自上而下的单向度的政治统治方式。就其权力关系而言，是一种科层体制。因此，随着国家市场化的努力，这种体制表现出来的问题就显现出结构冲突并具有不可修复性。在现实的农村政治中，这种行政支配主导型乡镇组织在成为相对独立的利益体后，由于缺少约束制衡的因素，表现出了很强的自我扩张惯性。因此，随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出乡村政治领域，实现乡镇自治就应该成为改革的重要目标。

现在的问题在于，农业税费改革特别是免征农业税后，能不能倒逼出一个乡镇自治体制？这个问题较为复杂。就目前情况来看，所表现出来的方向刚好是相反的。对这一点，我们可以通过分析目前村民自治发展的情况作为例证。村民自治制度在中国农村推行已有20多年，一直是基层民主取得重要发展的标志性事件。而在我看来，村民自治取得的成果，近年正在逐渐弱化。主要表现在以下几方面：第一是某些地方强制推行党支部和村主任“一肩挑”。湖南有个别县甚至实现了100％“一肩挑”。

第二是全面推行“村财乡管”。“村财乡管”的一个重要理由，是不让村级形成新的债务。可乡镇接管村级组织的钱之后，就一定不产生新的债务吗？好像这么多村级债务是农民自己管钱管出来的。乡镇管农民的钱不是不可以，只是要看如何管，如果管的目的就是为了让农民更听乡镇领导的话，那就不是什么产不产生新债务的问题，而是对农民自治权的侵犯问题。

第三是推行所谓工资制，即村级组织主要领导由县乡财政发工资。国家在财力许可的情况下，当然应该承担一些村级组织管理成本。现在问题是，某些地方政府把国家用来资助农村发展的钱，转变成了村级组织干部的工资，而且这种工资由乡镇管理，村干部不听话就可以不给或少给。也就是说，这些钱不仅没有用到它该用的地方，发挥它该发挥的作用，反而成为了乡镇控制村级组织的手段。

第四是往村里下派干部，特别是把新毕业的大学生派到村里当“村官”，据说是为了帮助农民。但在现实中，假如那些下派干部需要政绩，就未必仅仅是帮助农民，他们或许得指挥农民和领导农民，而把村民自治变成官员统治了。

这些迹象说明，推行乡镇自治体制关系到国家的宪政体制，是十分复杂而系统的工作，不仅需要具体研究乡镇自治体制的组织架构，还需要正确处理乡镇自治组织与县级政权及各职能部门、村民自治组织、执政党基层组织的关系等问题。特别是还有一个立法问题。历史的经验告诉我们，文本制度与现实需求的脱节，固然是自治体制难以建立并发挥作用的根本原因，但法律权威的欠缺，也是导致自治失败的直接因素。因为，如果没有严格而明确的法律预期，行政的张力是不能受到适度限制的，一切自治最终会流于形式。

新农村建设需要建立新的农民组织

新农村之新，应该主要体现于农民组织的普遍建立，农民真正成为主体。

吴思：顺着您描述的路子走下去，中国的行政架构会增加一个层次，代理链条会增加一个环节。于是，代理成本继续提升，代理人寻租的空间继续扩大，官办的色彩进一步加重。官办就是让代理人花别人的钱干别人的事，这肯定不如农民花自己的钱办自己的事效率高。这个方向似乎完全反了。我估计，顺着这条路走不多远，就会发现乡镇体制改革的问题扩大为村级体制改革问题，原有的问题反倒更严重。如果真这么走，目前的问题、危机和紧迫的形势，虽然可能通过控制村级财政和动用更高级别财政拨款的办法暂时缓解，但更大的问题却留给了未来。

同是一笔钱，怎么花，谁来花，结果大不一样。

本来，由取消农业税引发的问题或者叫危机，正是改革的大好时机。如果路子走得正，发扬当年在解放区和根据地进行民主建设的成功经验和光荣传统，最困难的时期可以成为创新和前进的最佳时期。

中央提出的建设新农村究竟应该怎样搞？您认为怎么走才对路？

于建嵘：的确，我们现在讨论农村的体制问题，不仅仅有农村税费改革这个背景，还有一个“新农村建设”的背景。新农村建设必须要求农村综合改革，而农村综合改革实际上是一个体制问题。现在强调职能转换，但要做到这一点，关键还是改变体制。如果不改变体制，转变职能不可能做到。现在地方政府也说要为农民服务，但主体还是地方政府自己，农民仍然只是客体。为什么改革这么多年，改来改去人员反而增加了？就是因为地方政府始终强调他们的主体地位，农民只是服务或领导的对象，主体没有转变，权力结构没有转变，体制没有转变，职能就转变不了。

在这个方面，有许多国家和地区的经验是可以学习的。这里就以我国台湾地区为例。1972年，台湾针对农民收入增长缓慢、农业和农村逐渐衰败等情况，制定了“加速农村建设九项重要措施”，开始了台湾农村和农业的复兴时期。之后，台湾为此制定了一系列的政策和法律。特别是1974年颁布施行的《农会法》，从组织构成和运作上对农会进行了全面规范，使之成为“农村建设”的“重要基层执行单位”，为发展农业、建设农村和提高农民所得作出了巨大贡献。

台湾农会有百年历史，先后经历了官治和绅治等不同阶段。为了使其在“农村建设”中真正发挥作用，通过改革，把农会建成了“农有、农治和农享的公益社团法人”。“农有”是指农会是农民职业团体。《农会法》规定只有自耕农、佃农等实际农业工作者才能成为正式的农会会员，而享有选举权和被选举权。其他个人和团体只能成为“除得当选监事外无选举权及其他被选举权”的赞助会员。

“农治”，指农会由农民管理。台湾农会组织实行“议行分立制”。农会以会员（代表）大会为最高权力机构，会员（代表）大会休会期间，理事会依会员（代表）大会之决议策划业务，监事会监察业务及财务；各级农会会员代表中，应有三分之二以上为自耕农、佃农及雇农；各级农会理、监事，亦应有三分之二以上为自耕农、佃农与雇农。目前台湾各级农会会员代表91.75％为自耕农；理事中的96.4％为自耕农，监事中39.4％为自耕农。农会执行首长为总干事，由理事会就中央或直辖市主管机关遴选之合格人员中聘任之。农会总干事秉承理事会决议执行任务，向理事会负责。农会总干事执行任务，如有违反法令、章程，致损害农会时，应负赔偿责任；农会收受与保管之财物，非因不可抗力致生损害时，总干事及有关职员负连带赔偿责任。

“农享”，指农会为农村和农民服务，其经济成果由农村和农民享有。

应该说，这种充分发挥农民组织作用的经验，对我们的“新农村建设”具有借鉴意义。尽管许多有识之士已经一定程度上认识到农民组织对新农村建设的重要性，但是，无论是政界还是学者，对在农村是否需要建立“农会”这类农民组织，基本上还是持怀疑态度的。其实台湾农会的经验表明，只要管理得当，组织得体，农会完全可以成为政府与农民之间的良好纽带，为社会稳定和整合发挥重要作用。

所以，要真正实现基层政府的职能转换，必须以体制改革为前提。乡村建设肯定需要国家投入，只不过原来把钱给了乡镇政府，他们拿到这笔钱怎么用，农民一点办法没有。这种情况下，国家投入再多的钱，农民也未必受益。但假如有一天这钱不是给乡镇政府，而是给农民组织，农民能够靠着这个公共资源，赎买乡镇体制，赎买乡镇干部，这钱就会发挥巨大作用。过去他们有一个动力，就是职位可以升迁，升迁的决定因素则是上级的肯定，他只要讨上级喜欢就够了。以后他没这个动力，只能安心做职业经理人。他的职位可能没多大升迁空间，但如果他干好了，农民不会亏待他，农民会给他一份优厚的待遇，他无须以失去尊严为代价去迎合上级，也无须靠贪赃枉法来增加收入，他会很安全很满足。现在你买断他的工龄，他在家拿着钱还骂娘；但你让他受雇于农民，让他有事情做，他反而觉得有出路有希望，不再骂娘，人心反而稳定了。而只要人心稳定，社会就稳定了。

吴思：这就是说，新农村之新，应该主要体现于农民组织的普遍建立，农民真正成为主体。这对我们是全新的尝试，跟乡镇海选的动作差不多，只不知能不能同步。我猜测，像目前这样缺章法，恐怕还得持续三五年。用三五年的时间试错。但试错总要付出代价，代价大到了一定程度，就会觉得受不了，得有个规矩了。那时就不能不拿出一个根本性的解决办法。

现在政局稳定，经济繁荣，财政殷实，即使改革的动作大一点，风险也不大，更何况自治方向的改革符合时代潮流，符合彻底解决问题的逻辑。真所谓顺天应人，机会难得。风险不大，成本不高，收益却是千秋万世，造福整个中华民族。如果坐失良机，将来再解决同样的问题，可能要冒更大的风险，付更高的代价。得失比较，目前正是下决心彻底改革的大好时机。