利益表达、资源动员与议程设置

——对于“闹大”现象的描述性分析

韩志明* 
　　（天津师范大学政治与行政学院，天津300387）

　　原载《公共管理学报》2012年第2期
　　摘要：在当前社会转型时期的利益冲突中，“闹大”已经成为公民抗争的重要逻辑。本文以近年来大量具有闹大特点的社会事件为研究对象，从理论上归纳了闹大的发展过程，概括和抽象了闹大的逻辑，并在公民与政府关系的框架下，从利益表达、资源动员和议程设置三个方面对闹大的功能性作用进行了深入的描述性分析。从利益表达的角度分析，闹大主要涉及到谁来表达、如何表达以及表达了什么的问题；从资源动员的角度分析，闹大的主要问题是动员的对象、动员过程的特征和动员的机制等问题；从议程设置的角度分析，闹大则与公民成为问题的界定者、问题是如何引起政府官员的注意的以及由谁用什么办法来解决问题等密切相关。闹大是透视公共治理状况的一面镜子。对闹大的描述性分析有助于深入把握和理解当前我国公共治理的规律和逻辑。

　　关键词：闹大；公民；利益表达；资源动员；议程设置

　　收稿日期：2011-08-22

　　基金项目：国家社科基金重大项目（11&ZD070）

　　作者简介：韩志明（1977-），男，毕业于吉林大学，博士，天津师范大学政治与行政学院副教授，研究方向：公共行政理论、地方政府治理和公共政策分析，E-mail：hanzhiming@vip.163.com.

　　*本文部分内容和观点首发于《中国社会科学内部文稿》2012年第1期。

　　1问题的提出

　　当前中国正处于经济社会发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。随着各种矛盾冲突的增加，社会已经进入到一个利益博弈的时代。公民的各种维权活动、利益表达活动和社会抗争活动等也越来越多，形式越来越多样，影响也越来越大，比如医闹、闹访以及其它各种形式的**件等。曾几何时，一句“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的俗话悄然滋生，广为流传，深入人心。社会中频繁发生的各种公共事件或**件等，很多都是按照这种逻辑发生、发展和结束的，也似乎为检验这句话提供了生动的注脚。

　　“闹大”这句话也应和了另一句俗语，“会哭的孩子有奶吃”，意即只有那些积极提出要求，并善于讨价还价的人，才会得到他们想要的东西。而这也似乎已经被一些人奉为金科玉律。比如，有调查表明，超过50％的农民工愿意通过“诸如罢工、游行、示威、静坐、堵马路、集体上访”等方式来进行利益诉求；企图通过**件维权的人高达45.43％，直接认为“事情闹大了就会解决”的人有16.34％；如果把闹大简单理解成是曝光，选择这样做的人就更多了，调查显示，当遇到社会不良现象时，99.3％的网民会选择网络曝光。

　　在当前中国社会转型的历史时期，各种各样的闹大事件此起彼伏，遍及社会生活的各个领域，涉及的社会问题五花八门。这些事件不同程度地印证和体现了“闹大”的逻辑，深刻反映出当代中国公共治理中的一些共通性或规律性的问题。而这无疑也是理解和透视公共治理状况的一个重要窗口。在已有的研究中，笔者已经提出了“闹大”的问题，粗略定义了什么是闹大，分析了闹大现象的生产逻辑、社会效应以及治理机制等。但这些粗线条的分析并没有对闹大现象及其演变逻辑进行明确的界定，也没有对其进行深入的描述和充分的解读。

　　为此，本文将首先从理论上界定闹大现象及其演变过程，进而从利益表达、资源动员和议程设置三个角度对闹大的功能与过程进行深入的描述性分析，由此对当代中国公共治理的逻辑进行理解和诠释。

　　2文献综述与评估

　　对于当代中国社会转型过程中工人、农民或市民等主体的抗争性活动，学者们已经进行了大量的研究。可以看到，这些研究大都是以维权者或抗争者为中心的，其研究策略大多是沿袭理性制度主义的分析思路，研究目标主要是对维权、利益表达和社会抗争活动进行观察和描述，探究其背后的因果机制，分析影响抗争者偏好、选择和行动及其结果的各种因素，包括制度性因素和非制度性因素等。

　　这些研究同时也分析了作为抗争对象的企业或政府以及作为诉求对象的（上级）政府所面临的各种约束、选择和策略等问题。由于文献资料非常庞杂，我们这里主要从宏观和微观两个角度对这些文献进行一个简要的梳理和评估。

　　从宏观的视角来看，既有的研究主要是探讨了公民抗争的制度情景、行动框架和发生机制等问题，主要是提出了一些比较有影响力的解释框架，比如欧博文和李连江提出了“依法抗争”（即“以政策为依据的抗争”）的解释框架；于建嵘提出了“以法抗争”、“以理抗争”和“被迫反应式行动”等理论框架；刘能对于都市集体行动提出了“怨恨－行动”的解释框架；应星提出了中国社会农民集体行动发生的“气场”机制；董海军总结出了农民抗争中“依势博弈”的逻辑；徐昕基于农民工“为权利而自杀”的现象提出“以死抗争”的抗争逻辑；相对于“求助于外”（如依法抗争）的底层抗争策略，王洪伟概括了“求助于己”的“以身抗争”的抗争逻辑。

　　这些基于特定经验而形成的解释框架，从独特的角度解释了公民抗争的��动逻辑及其策略选择。

　　特别是，农民、工人或市民是如何展开抗争的，以及他们凭借什么来进行抗争的这些问题的分析，实质上也是解答了行动者的“资源是什么”的问题。这其中的“法”、“政策”、“理”、“势”、“身体”、“自杀”、“弱者身份”等，在某种意义上也就是抗争所凭借的资源，公民正是依靠这些东西来进行抗争的。而这些也是使抗争变得可能和有效的东西。需要注意的是，上述解释框架是相容的，是可以互相补充的，而不完全是互相排斥的，比如“依法抗争”、“以理抗争”和“以法抗争”可以统属于“求助于外”的抗争类型，“以死抗争”和“作为武器的弱者身份”等则可以归于“以身抗争”的类型。

　　微观视角的分析主要是研究了行动者的理性选择、行动能力及其影响因素等较为具体一点的问题，比如，比安克（Bianco）强调了基层抗争事件中农民的行动意识和能人动员的作用；应星和郑欣分析了上访过程中的问题化技术和抗争策略（比如“闹”、“缠”、“踩线不越线”等技术）；郭景萍从理论上归纳了集体行动中的情感逻辑；董海军从农民维权抗争的日常事件出发分析了“弱者身份”在农民抗争过程中何以可能和何以可为的问题；岳天明分析了农民工理性化诉求方式的问题及其条件；吴毅指出，基层政权运作中围绕闹与缠形成的是“一场典型的商战”，农民以弱势的地位摆出进攻的架势，而操控能力衰微的基层政权只能进行马拉松式的协调，以“点发”的形式让渡利益，最终形成了“刁民”与“弱政”的恶性循环；黄振辉以广州的“跳桥秀”为例分析了“表演式抗争”的过程、机制及影响因素。

　　这其中也包含了大量关注抗争动员问题的研究成果，比如，应星通过对草根动员的个案进行比较研究，揭示了农民群体利益表达的弱组织化特征和非政治化取向等；晋军等人的研究指出，底层社会的碎片化状况导致其缺乏行动资源来影响政策的制定和执行，因而往往需要以非正常的方式甚至暴力来表达不满；陈映芳以都市运动为例，分析了行动者从“家园”中发掘道德资源，以道义力量对抗政治和资本的权力；李怀等以出租车罢工事件为例，提出了硬强制动员和软强制动员两种可能途径，表明了弱组织条件下的软强制动员也可以避免“搭便车”现象，使集体行动成为可能；张磊以小区的业主维权为例，分析了集体动员的过程与机制等；童志锋还分析了怒江反坝运动中NGO 的动员机制和动员平台；等等。

　　在具体的观点上，既有的研究也提供了许多对本研究有启发的观点。比如，对于闹大产生的原因，应星认为这是一元化治理体系之下国家治理雄心与治理技术脱节的产物，蔡禾等认为这是不断增长的行政诉求与有限的行政调节能力不相匹配的结果，清华大学社会学系社会发展研究课题组则认为，闹大是公民利益表达渠道淤塞所导致的，也是政府“花钱买平安”的维稳方式导致民众的错误预期的结果；就公民闹大的定性而言，郑杭生、孙立平、于建嵘等学者都不断指出，当前中国社会频繁发生的**件等矛盾冲突，是利益诉求或利益博弈的形式，而不是针对政权的政治性活动，也没有明确的政治诉求，经济性大于政治性；对于公民群体利益表达过程中的困境，应星指出了“合法性困境”的问题，吴毅提出了“权力－利益的结构之网”所形成的限制，王洪伟指出了底层“以身抗争”的后果及其限度等。

　　当然，研究者也都承认，闹大终归是一种反常的社会现象，造成了许多严重的社会后果和负面效应，比如威胁社会秩序、挑战政府的权威、造成高昂的社会成本、形成错误的示范效应、加剧公共治理的危机等。但是，闹大也一定程度上发挥了“倒逼”机制的作用，产生出许多积极的治理效应。比如，应星指出，作为问题化的技术，闹事通过破坏安定团结的政治局面把拖延、推诿的政府拖到前台，来面对闹事者提出的问题，使一些紧迫问题得到解决；郑风田等人认为，**件客观上造成了基层群众与更高一级政府的有效互动，使基层政权得到非常有效的整合；韩志明认为，闹大让矛盾冲突爆发出来，敦促政府采取行动，有利于释放社会紧张，加速社会问题的解决，促进社会的动态稳定。

　　通过对上述文献的叙述和归纳，大致可以得出如下的认识和思考：

　　第一，闹大现象包括了公民维权、利益表达和社会抗争等广泛的社会活动领域。从文献角度考量，目前对这些问题的研究已经非常多了，相关的文献极其丰富，也非常庞杂。这其中又包含了诸如农民工维权、工人维权、业主维权、出租车罢运、市民抗争、集体信访、环境抗争、**件、网络公共事件等各不相同的社会领域。就此而言，闹大问题被人为分割在不同的研究议题中，相应的研究成果可以说是分散的和零碎的，也是缺乏连贯性和累积性的。

　　第二，从既有的大量文献来看，许多研究者都不同程度地注意到了闹大的现象及其所引发的相关问题，如上访中二次伤害的问题、运动式治理的问题、维稳异化的问题以及政府“花钱买平安”的问题等，但他们通常将闹大看作是公民抗争行动的副产品、次生现象或是形式性特征，因而没有对闹大这样一种社会关系及其规律性的东西给予足够的关注，更没有从“闹大”的视角来对相关的社会事件进行反思和审视，提出理论上的问题。

　　第三，目前涉及闹大问题的研究成果，对于理解闹大现象的背景、过程、机制以及影响因素等都是有启发性的，但这些零散的文献却无法提供一个理解闹大现象的清晰图像，也没有办法揭示闹大现象发生、演变的过程及其内在的逻辑等。因此，虽然此起彼伏的闹大现象令人印象深刻，但对于它究竟是什么情况、有什么特性、反映出什么问题、是如何围绕目标运行的等，人们却依然不甚了然。这也就提出了理论研究的重要任务。

　　3闹大的界定及理论分析的思路

　　作为一项探索性的研究，本文将以近年来社会中频繁发生的闹大事件为对象，以社会问题的解决为着眼点，从过程的视角对闹大做出理论上的界定，明确闹大发展或演变的一般过程，并立足于闹大的功能性作用来建构理论分析的基本思路。

　　3.1闹大及其现象的理论界定

　　什么是闹大？从语义上讲，这是“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”这句话的缩写。这句话具体包含了三个层面的含义：（1）如果公民把事情闹大了，政府就可能会积极努力地去解决某些问题；（2）如果公民小打小闹，政府可能就只是敷衍应付；（3）如果公民不去争取，政府就可能没有任何反应，不予理会。很显然，公民与政府是其中两个基本的参与者，“闹大”就是围绕解决某些社会矛盾冲突问题而形成的公民与政府之间的博弈逻辑。

　　从现象上看，闹大就是指那些按照“闹大”的逻辑发展或演绎而形成的社会事件（具体可参见表1）。这些事件中的人物、时间、地点、问题及其结果等要素各不相同，但在其发生、发展以及终结的过程中，却都不同程度地体现了或反映出“闹大”的逻辑。这个逻辑的核心内容就是，公民只有通过某些途径把问题公开化，引起社会公众的广泛关注，形成强大的舆论压力，才能获得（上级）政府及其官员的重视，推动自身的问题得到处理或解决。

　　闹大现象发生的领域非常宽泛，其中房屋拆迁、环境污染、劳资纠纷、医疗事故、移民安置、国企改制、物业纠纷、出租车营运等，都是闹大事件的多发领域。闹大的形式和手段多种多样，如上访（具体如越级上访、进京信访、“**”等）、网络发帖、跳桥或跳楼、写标语、打横幅、罢工、阻塞交通、围攻政府等。就性质而言，闹大或是一些具有“道德震撼”（Moral Shocks）性质的事件，比如“孙志刚事件”和“集体下跪事件”等；或者是造成严重的秩序破坏或负面后果的社会事件，如贵州**事件、湖北石首事件、广东乌坎事件等**件。

　　总之，闹大是公民抗争的特殊逻辑，包括了四个层面的含义：（1）闹大是利益纠纷而引发的非常规的公民参与活动，并且，区别于私人的或隐蔽的“弱者的武器”，闹大是一种公开化的抗争行动；（2）闹大既是公民策略性行动的结果，也是新闻媒体传播的社会效应，通过戏剧化的抗争剧目，闹大引发民意的爆炸性释放，并以此吸引外界的关注、帮助和支持；（3）不管引发闹大的源头是个体的遭遇，还是集体的问题，闹大都是一种集体行动性质的公民抗争，包括了公众和新闻媒体等的广泛参与，否则也就不成其为闹大了；（4）抗议的直接对象或者是企业，或者是地方或基层政府，但最终都是要向（上级）政府及其领导人提出要求，敦促他们出面来解决问题。

　　对于闹大事件，可以根据不同的标准对其进行分类。当然，分类只是一个侧面的素描，许多事件往往具有很多的面相，可以分属于不同的分类体系。

　　3.2闹大的动态发展过程

　　闹大事件有目共睹。但这个看得见的事实是一个复杂的社会过程的结果。那么，闹大的动态过程是怎样的呢？其形成和演变的轨迹是什么样的呢？

　　对于社会上的一些闹大现象，新闻媒体的报道指出，近年来的群体事件几乎都有一个共同的规律：起因都很小－基层反应迟钝－事态升级爆发－基层无法控制－震惊高层－迅速处置-事态平息。在对南京徐宝宝事件的报道中，记者认为，徐宝宝事件的进程几乎就是上海“钓鱼”执法事件的翻版：事件在网上传播－传统媒体关注－官方展开调查－认定报道失实－公众强烈不满－引入第三方调查－事件真相大白[35].一些研究者概括了运动式行政执法的基本过程：震惊社会的重大恶性事件发生——领导做出重要指示，政府有关部门召开紧急会议——出台专项政治文件，部署专项整治行动——执法部门雷厉风行地掀起声势浩大的检查、处罚行动——总结表彰，宣布取得了丰硕成果。

　　上述概括某种意义上也可以算得上是对于闹大过程的总结。虽然它们所针对的具体问题不一样，事件演变的过程与环节也不尽相同，最后的结局也有所差异，但都具有一定的典型性，也不难从现实中找到生动的例证，并对类似的社会事件具有一定的概括性和解释力。特别是，通观事件发展演变的关键环节，比如问题的扩大化机制、新闻媒体（包括网络）的介入和党政高层的重视等，都是一些具有共性的问题。将这些基本环节做一个完全归纳的话，可以将闹大概括为8个基本的环节（见图1），即①矛盾冲突形成；②公众多方寻求解决方法；③政府部门的功能失灵；④矛盾冲突逐步升级；⑤闹大事件；⑥新闻媒体和网络的关注；⑦（上级）党政机关及其领导人的关注和重视；⑧政府部门着手解决问题。

　　大多可以称为闹大的事件都近似地经历和遵循了上述的发展路径。在这里，③和④既是闹大渐次发展过程中的两个环节，表明了闹大事件发展和演变的轨迹，也可以说是两个解释性的因素，说明矛盾冲突是如何逐步升级，并最终发展成闹大事件的。而且，许多闹大事件也是从①或者②两个阶段直接发展到⑤的阶段，比如不是向政府部门寻求帮助，而是直接选择“跳桥秀”的农民工讨薪事件，以及一些由于街头冲突而引发的**件，如重庆万州事件和安徽池州事件等。这些事件由于偶然因素而瞬间爆发出来，当然不可能根据制度化的方式按部就班地予以解决。

　　在某些情况下，⑤和⑥两个阶段可能是并行发展的，难以严格分出先后阶段，即新闻媒体和网络的关注本身就构成了闹大事件。就此而言，闹大实际上是新闻媒体曝光或网络传播扩散的代名词。并且，如上图的虚线所示，新闻媒体或网络也是建构闹大的独立力量，比如孙志刚事件、周久耕事件、**事件、杭州飙车案、张中界断指事件等，都不是当事人有意识安排或精心设计的结果，而是新闻媒体报道或网络围观所形成的社会效应。而且，如果没有新闻媒体或网络的介入，这些问题就不可能得到广泛的关注，甚至都未必能成其为一个问题，更谈不上能得到相应的解决。

　　3.3理论分析的思路

　　如上所述，闹大归根结底是一个公民与政府之间关系的问题，那么，公民与政府之间的关系就应是理解闹大现象的基本框架。相应地，这种关系的形成、发展和终结主要涉及到两个方面的问题：一方面，公民采取什么行动来发出声音，怎么样获得外界的支持和帮助，如何向政府施加压力，敦促政府出面来解决问题；另一方面，是政府及其官员如何来做出反应，为什么要做出这些反应，以及最终如何来解决民众提出来的问题。这两个方面相互联系，又相互影响。

　　公民与政府之间的关系从来不是虚无飘渺的，而是通过真实的互动过程显示出来的，也是凝结在静态的社会后果之中的，两者又共同融汇在具体的事件之中。事件没有一个确切的定义，但却是一个能够说明问题的东西。事件有一个开端和一个结尾。事件是行动者及其互动关系发展的结果，事件的发展和演变承载了人与制度及其关系的丰富信息，也生动地反映了制度、制度运作以及制度下的人们之间的相互关系及真实处境[37].因此，只有立足于具体的闹大事件，才能深入理解闹大问题的秘密。

　　社会问题是公共治理的起点，也是连接公民与政府的纽带。在当前社会转型的历史时期，各种社会矛盾日益增加，对以政府为中心的公共治理体系提出了巨大挑战。但是，由于民主和法治制度还不完善，普通公民很难将其声音和意愿输入到政府体系中去，而政府权力的运作也远离了民众的控制。

　　特别是，由于政府部门广泛存在着职能错位、权责不清、行政不作为以及治理能力短缺等问题，使得很多社会问题长期得不到解决，以至于“小事拖大，大事拖炸”。就此而言，社会（矛盾冲突）问题的状况是理解闹大过程的主线。

　　闹大及其过程反映了公民与企业或政府之间的复杂博弈。但在公民与企业或政府之间的博弈中，公民通常是分散的，原子化的，缺乏行动资源，也缺乏组织性，集体行动的成本很高；而企业或政府则是高度组织化的，拥有巨大的权力，也掌握广泛的人、财、物等资源。由于公民处于弱势的地位，很难依靠自身的力量来抵制权力或资本的侵害，也很难推动政府去保障和维护公民的合法权益。这种权力和资源的不对称从根本上决定了公民抗争必须要通过某些方式来发出自己的声音，吸引外界的关注和支持，最终的目标则是要向政府施加压力，迫使政府采取行动来解决困扰他们的问题。

　　总之，闹大就是公民基于特定问题而形成的抗争性活动，从功能的角度而言，闹大包含了三项基本的任务，即：（1）公开地表达公民的不满、意愿和诉求；（2）获取外界的关注和支持，尤其是要引起（上级）党政机关及其领导人的重视；（3）要求和敦促政府来采取行动。具体的闹大正是在这三项任务的基础上展开的。三项任务的理论表达形式分别对应着利益表达、资源动员和议程设置这三个重要的命题。这也是描述和理解闹大现象的三条逻辑主线。其中，利益表达是闹大的立足点，资源动员是闹大的过程性目标，议程设置是闹大的最终诉求。

　　因此，本文将在公民与政府间关系的框架下，以闹大事件为切入点，立足于社会问题的产生和解决过程，从利益表达、资源动员与议程设置三个方面来对闹大的动态过程进行描述性分析。

　　4作为利益表达过程的闹大

　　什么是利益表达？不同的学者对此做出了不同的界定。比如，阿尔蒙德等人认为，“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达。”这个观点也成为此后学者定义利益表达的基本模板。因此，一般意义上的利益表达就是指人们通过一定渠道或方式向政府提出各种利益要求的政治参与活动。从提出要求的角度来分析闹大，这主要涉及到三个方面的问题：谁在提出要求，如何提出要求，以及提出了什么样的要求。

　　4.1谁向政府提出要求

　　在现代社会中，每一个公民都有权利向政府提出要求。这种要求通常是建立在公民权利的基础上的。因为，权利就是“正当而有效的要求权”。

　　“Claim （要求权）”是权利的基本要素之一。法定的公民权利即意味着“是一种要国家加以认可和实施的要求。”公民作为主权者，拥有广泛的权利，包括向政府提出维护和保障个人权益的正当要求。

　　闹大是社会上部分公民向政府提出要求的方式，这些当事人通常是一些权益受损的普通公民，既有个人，也有集体，其中主要是社会的弱势群体、底层人群或普通民众。不过，这里的弱势群体通常是相对意义上的，比如受企业污染侵害的农村村民、房屋被拆迁的城镇居民或权益得不到保障的企业工人等。但其他广大的参与者就不是简单意义上的社会弱势群体了。

　　公民的权益受损许多是已经发生的客观事实，如被拖欠工资、房屋被拆毁以及不公正的待遇等，也有的只是主观认为已经发生或将要发生的损害，通常需要进行科学的检验、鉴定或论证等，比如环境污染、医疗事故、食品安全以及工程建设项目（如广东番禺垃圾焚烧厂事件中的垃圾焚烧发电厂项目）可能带来的不良后果。通常，利益的受损程度与抗议发生的可能性是正相关的，即利益越直接，损害程度越大，后果越严重，抗议的可能性也就越大。

　　如上所述，闹大可能是公民反应性行动的激情后果（如“以死抗争”等），也可能是公民策略性行动的结果（如“表演式抗争”等），还可能是新闻媒体（网络）或其它社会力量介入后的效果（如上海钓鱼执法事件等）。因此，提出要求者可以说主要包括了两种类型的主体：一是具体问题的当事人，这是一些身份和范围都比较容易确定的人（群）；一种是经由新闻媒体和网络等汇聚起来的民意，提出要求者主要是新闻记者、律师、学者等社会精英，以及大量匿名的公众或网民，各种意见相互影响，互相融合，建构了民意。

　　闹大的参与者通常是一些具有鲜明特点的人：（1）当事人（尤其是集体行动中的骨干分子或积极分子）大多是一些有一定的文化知识或社会阅历，性格比较执着、认真甚至偏执，具有较强的权利意识，不甘于逆来顺受、忍气吞声，而又敢于面对困难和挑战的人；（2）积极的参与者是一些热衷于公共事务，有较强的公共精神的人，包括草根精英、公���知识分子（如于建嵘、韩寒等）和社会名人（包括一些影视明星）等，他们通过发评论、写博客或发微博甚至采取实际行动（如组织调查团）而参与进来；（3）其他参与者人数众多，包括不同社会阶层和身份的人，他们与当事人没有直接的利益关系，许多人是“借题发挥”，表达他们心中郁积的对于社会不公正、政治不清明的强烈不满[41]，另外也有人是出于无知、无聊甚至不法目的而参与其中，浑水摸鱼。

　　在个体的事件中，当事人通常孤立无援，孤军奋战，经历了长期而坚韧的抗争，也付出了沉重的代价。集体行动的当事人往往是弱组织性的，缺乏强有力的组织纽带，大多没有明确的行动规划。关注者或支持者等虽然数量庞大，但并没有共同的组织身份和一致性的社会地位，具有匿名性和松散性的特点，相互之间缺乏有机联系，参与的深度不一样，持续性也不一样。不过，在诸如“集体散步”、“集体购物”以及一些和平的环境抗争中，由于参与者的素质较高，比较讲究斗争策略，往往既做到了通过紧密联系积聚起了力量，又使抗议行动呈现出较好的克制和理性。这就既避免了合法性的危机，也减少了政府的不当干预，创造了成功表达的有利条件。

　　4.2怎样向政府提出要求

　　公民向政府提出要求，包括了制度化的渠道与非制度化的渠道两种途径。一般说来，如果制度化的渠道是有效的，人们可以顺利地进行维权、表达和抗争，社会问题和矛盾纠纷得到了妥善的解决，闹大就变得没有必要了。因此，闹大的发生至少表明了制度化渠道（包括利益表达制度和权利救济制度等）的功能性失灵，所以公民不得已才走上了非制度化的抗争之路。

　　不过，即便制度化的渠道是可行的，也可能被行动者弃之不用。在当前我国的政治和法律环境中，由于制度化渠道的程序比较繁琐，循规蹈矩，效率不高，公平性也难以得到保证，因此很难得到公众的信任，或者是由于行动者根本不知道或不懂得如何去利用制度化的渠道，因而直接选择了非制度化的表达方式。例如，据报道，2009年4月份以来海珠桥上接连发生12起“跳桥秀”事件，就“没有一位是通过信访表达自己的诉求。”而且，由于公民对地方政府缺乏信任，“信访不信法”，因而也更倾向于越级上访或是诉诸新闻媒体，试图通过上级领导或舆论压力来解决问题。

　　与利用制度化渠道和平地表达诉求不同，闹大是一种“不按套路出牌”的利益表达方式，通常具有五个方面的典型特点：（1）突如其来，出其不意，剧目新颖，能快速吸引人们的眼球；（2）动作“夸张”，形式激烈，甚至是充满暴力的，造成非常紧张的氛围；（3）以弱者的姿态或受害者的面目出现，寻求外界的关注和支持，激发公众的道德热情，形成巨大的舆论压力；（4）绕开作为当事方的企业或地方（基层）政府，直接向（更高级别的）政府及其官员提出要求；（5）虽然抗争大多是被逼无奈的，但也以进取的姿态和策略性的行动去寻求解决问题的方法。此外，当事人通常坚信这些方式比别的方式会更加有效。

　　研究者通常将利益表达的途径分为“制度内”和“制度外”两种类型。但按照这种区分，闹大实际上既有制度内的行动方式，也包含了制度外的行动方式。比如，越级上访、引起高层领导人的重视和新闻媒体的曝光等虽然是非常规性的，但显然是制度内的行动方式。诸如自焚、打标语、拉横幅、堵塞交通以及“**”等行动方式，虽然是被明文禁止的，但它们也处于规章制度的管辖之下，因此仍然可以说是制度内的方式。那么，真正的制度外的行动方式应该是指那些法律制度还没有对其做出规范的行为。这些行为是难以预测和预防的。而且，对于这些可能的行为选择，任何法律制度也不可能预先做出防范。因此，这也就永远为制度外的行动提供了空间。

　　但是，如果认为制度内的利益表达方式是理性的，制度外的利益表达方式就是非理性的[18]，则显然是站不住脚的。比如，从常理来分析，一些闹大似乎是轻率的、幼稚的和冲动的，比如“以身维权”、“以死维权”以及因闹大而触犯法律的行为等。但是，“所有行动，无论是理性的还是非理性的，必然包含着对手段和目的、规范和条件之间比重的评估。”而且，不合理的结论只是一种局外人的立场和眼光，“局外人认为行动者的行为不够合理或非理性，并不反映行动者的本意，用行动者的眼光衡量，他们的行动是合理的。”当然，由于信息匮乏、性格冲动或能力不足等方面的原因，行动策略也许还不够周详等，但这些并不能改变“闹大”是其理性选择的结果这一事实[33].而且，恰好是那些看似非理性的、极端化的表达方式，反而效率高、见效快，能实现抗争的目标[18]，这反而证明它们其实是非常理性的。

　　4.3提出了什么样的要求

　　公民提出什么样的要求，直接取决于公民遇到了什么样的问题，以及公民为什么要闹大。就此而言，公民绝不是无缘无故地走向闹大的道路的。斯科特曾指出，“大多数底层阶级对改变宏大的国家结构和法律缺乏兴趣，他们更关注的是……‘使制度的不利……降至最低’。”于建嵘也说到，“底层政治是反应性的或应对性的，它是对现实生活中的困苦或不满寻找解释的方式和解决的路径，其中最直接的就是利益受到损害。”而闹大正是一种公民权益受到威胁或者损害之后的“滞后的、反应性行动”，目的是为了保障和维护其正当权益。

　　闹大提出的权益要求多种多样。根据内容，可大致将其分为如下几种类型：（1）要求经济补偿，包括各种补助、事故赔偿和拆迁补偿等，这是闹大中最常见的要求，主要发生在“医闹”、移民安置和房屋拆迁等领域；（2）终止侵害，比如停止违规占地、迁走污染企业等，给予合理赔偿，土地纠纷和环境抗争的要求大多不外如此；（3）发放工资，提高薪酬待遇，保障劳动者的基本权益等，这些主要发生在劳资纠纷、国有企业改制和出租车行业管理等问题领域；（4）修正或调整某些可能损害公民权益或公共利益的政府决策等，如上海南京路购物事件、厦门PX事件和广东番禺垃圾焚烧厂事件等；（5）澄清事实真相，惩治为非作歹者，给公众一个交代，主要出现在具有社会骚乱性质的事件中，如贵州**事件和湖北石首事件等。闹大的要求通常是多元的，而不是单一的。由于许多闹大都具有突发事件的特征，缺乏组织性，参与者众多，意见混杂，以至于提出来的要求是非常混乱或模糊的。

　　从利益诉求的角度分析，闹大的利益表达过程具有四个方面的显著特征：（1）公**的对象可能是地方（基层）政府或其职能部门，但抗争者并不质疑上级或中央政府的权威，最终是要求（上级甚至中央）政府出面来解决问题；（2）“规则意识”大于“权利意识”，使用与意识形态相一致的权利话语建构起道义经济式的抗争，利用官方话语来扩大得到有利结果的机会，减少政府镇压的可能；（3）经济性大于政治性，主要是提出经济利益方面的要求，而不是政治上的权利要求，其中既包括了反应性的维权活动，也出现了一些谋利性的活动，比如农村出现的谋利性上访；（4）大多数参与者都是无直接利益的参与者，是为了发泄长期积压的社会情绪，包括对贫富差距、社会不公以及政府治理不善等问题的不满等。

　　长期以来，我国政府都是实行一种事无巨细、大包大揽的“全能政府”的管理模式。政府是社会唯一的权力中心，拥有广泛的权力和资源，肩负起几乎无所不包的责任和义务，而且似乎也是社会上唯一能够解决问题的“人”。这也使得公众相应形成了一种“有事情找政府”的定势思维。因此不管是个人问题，还是公共问题，只要是遇到无法解决的难题，人们就会习惯性地去向政府提出要求，甚至不乏向政府提出一些根本不合情理的要求，给政府出难题。

　　但是，政府的责任是庞杂而混乱的，也可能是似是而非的。比如，一些由于司法诉讼或司法不公所引发的**件，因为影响到了社会稳定，要求政府出面来解决，这将难以避免行政对司法的某些不正当干预；又如，工人与企业之间的劳资纠纷和权益冲突，本来应更多地通过大力发展和完善社会纠纷解决机制来加以处理，但由于行政权力的强力介入，反而抑制了社会治理机制的健康发展。这样就不但过度增加了政府满足民众诉求的压力，而且还会进一步将社会的矛盾冲突都集中到政府身上来。

　　5公民资源动员的过程及其机制

　　无论人们做什么事情，都要利用到各种各样的资源。人们通过控制和运用资源来处理事务。广义上的资源是指一切被人类开发和利用的客观存在。

　　经济学上讲的资源是指生产或经营活动的要素。社会学视野下的资源概念则具有了更加丰富的含义，许多学者都对其进行了界定（具体可参见科塞、吉登斯、科尔曼、林南等学者对资源概念的界定）。资源与动员也是资源动员理论的基本概念，其中资源的范围非常广泛，包括有形的资金、场所、设施和成员等，也包括无形的意识形态、领袖气质、组织技巧、合法性支持等。而资源动员就是行动者“为追求目标而聚集资源的过程”。资源动员的理论还指出，资源总量的大小及其组织化程度是决定社会运动成败的关键，资源总量越大，资源的组织化程度越高，成功的可能性越大。由于公民处于弱势地位，因此必须要广泛动员资源，赢得外部的支持和帮助，以增强博弈的能力。

　　5.1资源动员的对象

　　根据动员的对象来分类，闹大的资源动员可以分为三个层次，即个人的自我动员、集体行动的内部动员以及对外部资源的动员。

　　5.1.1个人的自我动员

　　为了扩大影响，吸引外界的关注和支持，公民必须要投入大量的个人资源，包括精力、时间和金钱等，甚至要做好为了“讨个说法”或“寻求正义”而付出沉重代价的心理准备。自我动员的重点是提高抗争的技能，这包括掌握必要的法律和政策知识，提高维权的能力、上访的技能以及沟通表达的能力等，具体的做法如学会上网和发帖、学习法律法规和政策文件、向律师、学者和其他维权者或上访者请教等。此外，在中国人情化的社会中，无论是做什么事情，人们都喜欢搬动亲属和朋友等社会关系。

　　比如在医闹、停尸抗议、拆迁纠纷等矛盾冲突中，许多参与者都是与当事人有亲缘关系的人。

　　5.1.2集体行动的内部动员

　　集体行动的内部动员实际上就是应星所谓的“草根动员”，即底层民众中对某些问题高度投入的积极分子把周围具有同样利益、但却不如他们投入的人动员起来，加入群体利益表达行动的过程[21].如果闹大问题涉及的是集体利益，就必然需要在集体内部进行动员。积极的行动者通常需要把具有相同处境或利益关联的未行动的他人动员起来，壮大自己的声势和力量，提高与企业或政府谈判的筹码。比如，对业主维权的研究表明，骨干（或积极分子）的领导、组织的建立（业委会）、有效的动员、适当的策略和丰富的资源，是内部动员取得成功的核心因素。这对于其他类型的集体行动的内部动员也具有启示意义。

　　5.1.3对外部资源的动员

　　对外部资源的动员是闹大最重要的特征，公民需要抗争的事实就已经表明他们处于弱势地位，缺乏行动资源。因此，无论是个人行动，还是集体行动，都必须努力争取外部力量的支持。外部动员主要指向三类目标：即社会公众、新闻媒体、（上级）党委、政府及其领导人。公民将动员的注意力放在社会公众那里，目的是希望获得人们的关注和支持，形成巨大的舆论压力。公民动员将目标瞄准（上级）党委、政府及其领导人，因为后者有能力来满足他们的要求。当然，对社会公众的动员最终也是为了获得党政领导人的注意。

　　新闻媒体（包括网络）在资源动员过程中扮演着复杂而重要的角色。一方面，新闻媒体是资源动员的重要对象，也是实现更广泛动员的工具和桥梁；另一方面，新闻媒体影响着人们头脑中的图像，能够强化人们对某些问题的关注和重视，推动某些问题进入政策议程。随着网络社会的来临，网络动员具有成本低廉、主体隐蔽、交互性强、动员能力强、扩散速度快等特点，网络动员也越来越多，许多事件（如江西宜黄拆迁事件等）都是经由网络动员而形成的。

　　对闹大的动员可以进行比较精确的测度，具体的指标如参与的人数和规模、参与的频率、动员的范围、网络跟帖的数量、微博转发的次数等。需要指出的是，闹大的动员通常不是为了得到资金或物资，而主要是积聚人气和支持——让更多人知道，形成更大的压力，赢得政府及其领导人的关注。这种不涉及金钱的诉求让闹大者避免了“伸手要钱”的尴尬，也使公众乐意去放送其正义的热情。

　　5.2外部动员的机制

　　无论是什么动员，都是要将那些尚未参与的人动员起来？但怎么才能将那些与之毫无利益关系的人转化为抗议的关注者、支持者或参与者呢？这主要是通过如下四种机制做到的。

　　5.2.1规模机制

　　抗议规模是衡量抗议强度的重要指标，也是决定抗议成败的关键。因为，抗议者的数量能产生力量，集体抗议的命运在很大程度上取决于其支持者的数量。闹大也奉行“人多力量大”的逻辑，行动者通过串联群众，营造声势，来增强力量[10].而且，参与的规模和抗议的强度越大，也就越是能引发更大范围的关注和支持，社会问题进入政府议程的概率也就越高。比如，在南京周久耕事件、深圳林嘉祥事件中，参与讨论和表达的网民分别达到了100万和180万人。一些集体散步、街头抗议性质的**件以及网民围观事件等，往往也都有数量惊人的参与者。

　　5.2.2情感机制

　　情感动员包含了复杂而微妙的机制。如果抗议者无法触动人们内心深处的情感共鸣，旁观者就很难成为抗议的支持者或参与者。闹大通常以激发人们基本的社会情感来实现对公众的动员，比如对生命的珍重、对弱者的同情、对强权的愤慨、社会正义感和公平感等，诸如开胸验肺、跳楼讨薪和拆迁自焚等事件，就是因此而获得人们的同情和支持。

　　一些社会事件，如杭州飙车案、**事件、罗彩霞事件、李刚门事件等，由于包含了强烈的社会身份冲突，反映了当前社会敏感的社会关系（如官民冲突或贫富差距等），戏剧化地呈现出不公正的框架，而成为激发公众情感和行动的重要题材。

　　5.2.3破坏力机制

　　破坏性行为具有有效抓捕公众注意力的作用。

　　如罢工、暴力、堵塞交通、破坏设备、围攻政府等抗议手法，都由于冲击社会秩序，具有严重的破坏性，而容易得到外界的关注，也能迫使政府立即采取行动。社会运动的研究还表明，暴力行为具有易于组织、影响力大等特点，而成为抗议者的重要选择。当然，**件使用暴力，“不是由于事件的组织者热衷于使用暴力，而是由于缺乏其他的资源，只能以暴力为手段从而制造公共影响和向政府施压。”不过，使用暴力也存在着巨大的风险，因为暴力行为会招致政府的镇压，受到舆论的谴责，失去公众的支持。

　　5.2.4认同机制

　　建构认同是社会动员的重要手段。成功的抗议手法，能够在社会公众中间建立起强大的社会认同，产生一种同呼吸、共命运的强烈感受。在群体认同的感召下，人们怀着忠诚感或义务感参与到抗议活动中去。集体认同能在行动者中间建立起一种相互信任的亲密关系，降低集体行动的成本，也向抗议对象显示出团结抗争的力量。许多闹大就是被建构成关涉共同利益和集体前途的事件，向人们展示如果不行动的后果及其潜在威胁，最终实现了广泛的动员。比如在厦门PX事件、番禺垃圾焚烧事件和怒江反坝运动中，具有共同诉求的人们通过共意性行动，以理性和平和的方式敦促政府修正了决策。

　　上述机制建构起与其他社会主体的联��，从而实现广泛的动员。一般而言，大多公**都同时依赖于多种机制来发挥影响力，个别事件也可以单独依赖于某一机制来实现动员。反过来，由于一些抗议事件不能够形成或具备上述机制，而在动员的过程中失败了，最后也就没有机会赢得外界的关注和支持。

　　5.3资源动员的过程特点

　　公民以闹大为手段的资源动员过程，体现出一些鲜明的特点。这些特点既是由引发闹大的事件的性质决定的，也是闹大逻辑展开的必然结果。

　　首先，博弈的弱势地位以及资源短缺的现实，加剧了公民的焦虑感，使其显示出强烈的急功近利甚至不择手段的心态。对于缺乏资源的抗争者而言，任何个人和组织似乎都是可能的“救命稻草”，相应的表现就是不加选择地进行外部动员，比如漫天撒网地甚至是抓瞎式地向各种机构反映情况，四处联系新闻媒体，在网络论坛上滥发帖子等。而且，公民抗争要能够有效，闹大的手法就必须不断创新，具有表演性、个性化和震撼力。人们对闹大的剧目产生审美疲劳时，闹大就会朝着更极端、更暴力、更具组织性的方向发展。

　　其次，闹大是弱者的武器。公民通常缺乏成功抗争所需要的重要资源，比如经济资源、组织资源和社会资本等。外部动员是一项复杂的技术，而公民往往又缺乏成功动员所需要的各种技能。而且，即便抗争者拥有较好的资源条件，但如果抗争对象的势力非常强大，他们的资源也将毫无用处[25].个人的自我动员是比较容易的事，但对他人的动员就非常困难了。公众、新闻媒体和政府官员等处于行动者的控制之外，能否将它们动员起来不仅取决于抗争剧目的动员潜力，也取决于更为复杂的政治和社会因素，如政府的控制能力和镇压意愿等。如此一来，动员结果的不确定性间接增加了闹大的成本和风险。

　　再次，在传统社会中，由于传播手段非常落后，公民动员的速度和范围都非常有限。但是，随着信息技术的发展，互联网普及率的提升，社会进入到一个“大众麦克风时代”。网络具有低门槛、匿名性、开放性以及交互性等特征，公民可以方便地利用网络来进行利益表达，寻求外界的支持和帮助。特别是，在与地方政府及其官员进行的博弈中，网络允许公民突破地方政府的势力范围去寻求支持，从而极大地增强了动员的势能。然而，由于参与的开放性和不确定性，人们也难以清晰地界定动员对象。

　　其结果就是，作为一个高度复杂的群体，支持者除了拥有公众或网民等泛化的标签之外，几乎找不到更多的共同点。

　　集体行动当然离不开骨干分子的热情鼓动、积极动员和精心策划。在**件类型的闹大中，虽然群体心理发挥了重要的作用，但这并不能否定闹大是参与者有意为之的结果。不过，就孙志刚事件、开胸验肺事件、武钢徐武案等个人题材性质的公共事件而言，当事人的境遇只能说是一根舆论的火种，真正点燃“舆论大火”的是一些新闻记者、公共知识分子、草根精英、体制内开明官员以及更多不署名的网民。此外，近年来，在一些公共事件当中，一些演艺明星的微博也开始发挥舆论影响，扮演起类似公共知识分子的角色。网络舆论共同改变了事情的走向。

　　最后，在闹大之前，公民与资源之间以及各种资源之间都是分散的和割裂的。闹大的资源动员过程，不仅建立了公民之间的横向联系，也以强制性的方式重建了公民与政府之间的纵向联系。随着各种社会力量介入进来，各种资源要素快速汇集起来，互相激荡，形成类似于“核聚变”的社会能量，以至于超出了动员者的控制范围，形成不可控制的局面，比如贵州**事件和湖北石首事件等。特别是，被动员起来的资源的聚合，又化合成为一种新的资源，即由于关注和支持所形成的公共事件。它们由动员过程生产出来，又推动了闹大的深入发展。在这个意义上，社会问题就脱离了任何个人和组织的控制，而按照公共治理的逻辑发展和演变了。

　　此外，公民动员的组织资源是很重要的。然而，公民所需要的组织或者是不存在的，如一些行业性组织，或者是受到政府部门的控制，如工青妇等社群组织，很难担当起公民代言人的角色，其结果就是把无助者推向体制外的基于地缘或亲缘关系等形成的各种非正式维权组织。

　　6公民设置议程的可能性及其限度

　　议程设置是公共政策中的一个重要问题。有学者指出，“我们更了解问题是怎样被弃置的，而并不太了解问题最初是怎样进入政府的议程的，决策者的选择是怎样产生的，为什么有些潜在的问题和可能的选择从未成为被认真关注的焦点。”对公共决策的研究，大多把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有。人们也经常忽视了“问题是如何引起政府官员关注的”这些关键的问题。政策议程研究就是对于政府政策选择的研究，核心问题是决策者为何更加关注某些问题而忽略了其他的问题，以及特定的议题或事件是如何进入政府的政策议程的。闹大表现出来的正是一种特殊的议程设置途径。

　　6.1公民作为政策问题的界定者

　　问题界定是政策议程设置的前提性环节。将一项社会问题提交到政府部门的议事日程，是解决社会问题的第一步。“如果问题上不了议程，也就无从考虑采取行动。在做出一项政策选择之前，问题首先必须得到承认。”但是，在政府承认一个问题之前，必须要对问题进行良好的定义，使其成为一个需要加以重视和解决的问题。“问题的定义形成既可以是自上而下的过程，也可以是自下而上的过程。”当然，现实中更多是一些上下互动相结合的过程。

　　谁来提出政策问题，是政府运作的实质性问题。王绍光根据议程提出者的身份与民众参与的程度，区分了六种类型的议程设置模式，并且指出，长期以来，议程设置主要是权力精英、知识精英或利益团体的势力范围。中国政府的议程设置中很少采用民主色彩的外压型政策设置模式。而由公民（民间社会）来界定并提出问题的议程设置方式就更少了。然而，正所谓是，“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，公民是社会问题的直接“感受者”甚至“受害者”，他们最接近问题，甚至本身就是问题的一部分，因此在定义社会问题上具有无可替代的优先权和发言权。而且，作为利益受损者，他们显然也具有改变现状的内在激励。

　　然而，这并不意味着公民具备定义问题的能力。我们知道，对于政府官僚、智囊、利益集团以及学者等“政策企业家”而言，他们对于推动某些特定的政策方案有着特殊的收益，具体包括了政治的、经济的或价值观上的收益，因此他们也愿意对其感兴趣的或需要的政策进行投资，并努力推动这些政策被采纳和得到落实。而且，由于他们长期活跃在相关的公共政策领域，对政府运作和政策过程都有比较深的了解，因而在政策议程设置上具有专业的知识和技能。事实上也可以看到，在这些行动者倡导的议程设置过程中，他们通常比较清楚如何去界定并提出问题，以及如何去影响政府的决策者，他们也经常直接提出解决某些问题的政策方案。

　　但是，由于信息、知识和能力等方面的限制，公民通常缺乏界定问题的能力，也很难长期对此进行必要的或足够的投资。面对某些仿佛是突如其来的困境，个体的当事人大多时候所能做的，就是向公众和社会诉苦，展示他们的困境与遭遇，表达他们的不满情绪和抗议姿态，并提出模糊不清的利益要求。换言之，公民抗争的主要意义是以激烈的形式把问题生动地呈现到社会公众的面前，当事人所提供的只是关于某些社会问题的具体素材，而未必是一个真正的社会问题或政策问题，并且也与政策议程设置程序所需要的问题界定还差距甚远。当然，集体行动的情况则通常会有一个利益聚合的过程，组织者（骨干分子或积极分子）通常会向政府提交正式的书面意见，提出明确的利益诉求。

　　无论如何，公民激烈的抗争行动本身就是一个需要高度重视的问题。这个问题甚至比引发这种抗争的具体问题更有冲击力，推动政府去做某些事情。因为，社会问题总是会存在的，但解决或者不解决这些问题并不会直接威胁到政府官员的利益，因此很多时候也就可以对其视而不见，充耳不闻。但是，如果爆发了激烈的抗争，就必然会给政府官员造成挑战和麻烦，因而也是政府必须要做出反应的事情。因此，在某种意义上，激烈的行动本身就是最好的问题，也是最好的提出问题和定义问题的方式。但是，非常矛盾的是，闹大之后，处理抗争行动本身成为政府的当务之急，而当激烈的抗争被平息下去之后，引发抗争的社会问题反而没有人去认真关注了，更别谈努力去解决这些问题了。

　　公民参与并主导政策议程的设置，具有广泛的积极意义。它有利于扩展公民的话语权和表达权，改变民众与政府之间的权力结构，也有利于普通公众特别是弱势群体发出自己的声音，寻求权利救济的有效途径。在自上而下的压力体制下，这也使得政府变得更加具有回应性和责任性，有利于改进公共服务的品质及公平性。

　　6.2问题是如何引起政府注意的

　　社会问题需要表达出来，更需要引起政府及其官员的注意。然而“议程的建立是一个竞争的过程。”不管在什么时候，“很多问题和争议都竞相引起同样有个人偏好的公共官员的关注。”由于政府官员们没有足够的时间、资源、利益驱动、信息或意愿去考虑其中的大部分问题，因而只有一小部分最终能被提上政策议程。换言之，成千上万的利益诉求只有通过竞争才能引起政府官员的关注。而且，即便是政府官员关注到了某些问题，但由于他们的判断、偏好、政府的利益及其路径依赖等问题，问题也并不是立刻就能得到认可和采纳。

　　社会问题从来不是自明的，因此，必须要通过一些指标、焦点事件、灾害、危机、符号、反馈等来推动政府决策者对某些问题的关注。格斯顿也指出，个人问题和公众问题要变成政策问题，需要“触发机制”，“一种触发机制就是一个重要的事件（或整个事件）”。触发机制引发公众普遍的消极反应，并形成要求变化的政治压力.这些压力促使政府采取行动去解决公众关注的问题。就此而言，闹大既可以是一种危机、符号和焦点事件，一种直接而重要的反馈信息，也具有“触发机制”的功能，是使政府及其官员注意到某些社会问题的重要方法。

　　戴伊也认为，政策问题不只是“发生”的，“制造出问题，给以戏剧性的夸大，引起人们的注意，给政府施加压力解决此问题”，这些都是设定政策议程的重要策略。在现实生活中，有些问题（比如物业纠纷和环境污染等问题）长期存在，情况非常严重，影响范围也很广，向政府反映问题的人也不少，但由于这些行动断断续续，非常零碎，没有能够吸引公众和政府官员的注意，因此很难能够进入决策者的视野。相反，闹大的目标简单，意图清晰，易于操作，而且形式激烈，具有高度的显著性，造成紧急的甚至是混乱的局面，能快速引起社会公众、新闻媒体和政府官员的关注，在议程设置方面具有特殊的技术优势.闹大因此成为公民抗争的优选策略。

　　当然，公民要使自己的具体问题纳入政府解决问题的议事日程，就必须不断运用各种策略和技术把自己的困境建构为国家本身真正重视的社会秩序问题，从而使政府不能推诿、拖延和敷衍.但“问题化”技术的应用及其有效性对应于政治机会结构的变化，后者塑造了政府官员的偏好，也提供了如何做出反应的规范，以及采取什么行动的激励。公民就是利用这些机会来展开抗争行动的。

　　具体来说，闹大反映出政治机会结构四个方面的积极变化：（1）建设和谐社会的理念要求政府解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，“放宽对底层抗争压制的尺度”，尽力缓解和平息社会矛盾冲突；（2）高压的“维稳”体制以及一票否决制或行政问责制等机制，要求政府官员全力以赴应对可能影响社会稳定的问题，也提供了政府官员快速反应的刺激和压力；（3）主流意识形态中日益普遍的民主、法治和权利等现代性话语，要求政府更多地承担起保障和支持民众利益诉求的责任，民众也运用政治伦理或权利话语来为其行动进行辩护；（4）信息技术的进步、互联网的高度普及以及新闻媒体的发达，也使政府压制民意表达变得更加困难，明智的选择只能是疏导和顺应民意。

　　政府大多时候都是政策体系的主导者，掌握着政策议程设置的主动权。但面对闹大所造成的紧急状况，尤其是对于那些人数多、规模大、具有破坏性的**件，政府根本没有什么选择，更没有袖手旁观、坐视不理的理由。那么，用闹大的方式来提出要求，显然具有立竿见影的效果。但这样一种强制性的议程设置手段，必然也会给政府的常规性工作带来冲击，打乱政府既有的工作部署，削弱了政府的自主性、稳定性和控制力。这对于基层政府尤为明显。

　　6.3谁以及如何来解决问题？

　　公民抗争的直接对象也许是企业，也许是地方（基层）政府，但最终的诉求对象却都毫无例外指向（上级甚或中央）政府。这也揭示出了政治系统中的权力所在。首先，相对于立法机关、司法机关以及其它社会组织等，政府是治理体系的权力中心，是社会治理的主体，拥有优势的权力、地位和资源；其次，行政权力已经扩张和渗透到社会生活的各个层面，对公共事务行使广泛的和直接的管辖权，政府既是矛盾冲突的重要制造者，也是责无旁贷的问题解决者；最后，由于地方政府及其官员“对上负责”的制度逻辑，因此，让地方政府认真做事的最好办法无疑就是利用自上而下的压力。正是这些因素使人们将目光锁定到上级甚或中央政府身上。

　　当然，中国共产党是我国唯一的执政党，是公共决策系统的中枢。“当代中国的许多重大决策，一般都是由党的领袖创始的。”而且，各级党委都拥有决策权、用人权和监督权等重要权力。相应地，在闹大的过程中，可以从三个方面看到党委及其领导人的重要作用：第一，党委及其领导人也是公民诉求的对象，比如甘肃陇南拆迁户集体上访的对象就是陇南市委；第二，对于一些严重的社会问题，（上级）党的领导人通常也会做出批示，甚至作为责任人亲临现场指挥工作；第三，如果闹大引起了巨大的负面反响，党委书记与政府领导人一样也会被问责，如原湖北石首市市委书记钟鸣、原江西宜黄县县委书记邱建国等。而且，各级党委及其领导人也是解决问题的关键力量。

　　闹大是自下而上地发生的，但解决问题的路径却是自上而下的。这大致包括四种情况：（1）党和政府着手解决某些长期积累的社会问题，如拖欠农民工工资的问题、生产安全的问题等；（2）政府修改或调整公共政策，如废除《收容遣送条例》、修改《城市房屋拆迁管理条例》、停止工程建设项目（如厦门停建PX事件）等；（3）上级政府督促下级政府革除弊政，如“钓鱼执法”事件发生后，上海市政府要求各区县执法部门全面整顿，杜绝此类现象的发生；（4）政府加大执法检查的力度，要求相关企业去解决问题，如企业改制的问题、劳资纠纷的问题和环境污染的问题等。

　　全面考察问题解决的过程还可以看到，闹大所启动的解决问题的路径通常包含了四个标志性的内容：（1）（越级的）领导批示：党政领导人自上而下地层层做出批示，要求相关政府部门采取措施去解决问题等；（2）调查（工作）组：由政府主要领导人牵头成立由多个政府部门和社会力量组成的（联合）调查组来开展工作，比较常见的是国务院成立的各种调查组；（3）运动式治理（执法）：政府高度重视，集中力量办大事，整合各方面的资源和力量，大刀阔斧、雷厉风行去解决问题；（4）权宜性治理：在维稳的政治高压之下，地方政府解决问题的做法往往是权宜之计，以息事宁人为主，甚至陷入“花钱买平安”的窘境。

　　最后，闹大只是赢得了一个解决问题的机会，而绝不意味着所有的问题都能得到顺利解决。其中，一些事件最后获得较为圆满的结果，如开胸验肺事件等。一些事件虽然暂时平息了下来，但由于政府只是做出了一些短期性和表面上的调整，引发矛盾冲突的根源并没有得到解决，比如出租车罢运问题和拆迁纠纷问题等。一些问题数量很多，社会影响也很大，但由于问题本身错综复杂，短期之内还很难得到有效解决，比如食品安全问题等。此外，政府解决问题的方法也是以临时性的行政手段居多，而很少借助司法方式。而且，就事论事的闹大很难转化成要求普遍权利的社会运动，而政府个体化的解决方案尤其是那些息事宁人的权宜之计，也很难积累成系统解决相关问题的制度化成果。

　　7小结

　　本研究以社会中广泛出现的具有闹大特点的公民抗争事件为研究对象，以解决社会问题为主线，提出了闹大这一理论研究的对象，并从利益表达、资源动员和议程设置三个方面对其进行了描述性分析，提供了一幅理解闹大现象及其演变过程的“全景图”。

　　现实中的闹大是一些错综复杂而又具有显著性和规律性的社会现象，理论上的“闹大”则是对大量具有相关特征的具体事件的概括和抽象，因此也是一个难以高度精确化的概念。这一定程度上也制约了本文理论分析的精确性。但本文更强调从宏观上把握公共治理的逻辑，注重理论概括的普遍性、解释力及其启发性，因此并不特意追求经验或事实的精确性。

　　闹大是理解当代中国公共治理状况的一个重要切入点。频繁的闹大集中反映出当前公共治理体系的缺陷与弊病，这些问题包括治理体系的碎片化问题、“上下分治”的格局所不可避免的问题、矛盾冲突被“击鼓传花”的问题、政府的选择性治理的问题、运动式治理的问题以及政府官员对上负责、对下不负责的问题，等等。这些问题一定程度上表明了闹大现象产生的制度性原因，也很大程度上解释了闹大现象是如何发生、发展和结束的。

　　更重要的是，虽然闹大是公民无奈的选择，但也显示出公民与政府之间关系许多重要的变化，即在当前利益日趋分化的社会中，随着价值观念、制度安排和信息技术等方面的发展，公民日渐有着更多的意愿、能力和机会来向政府提出要求，敦促政府出面来解决问题。这不仅推动了权力结构朝向对公民有利方向的缓慢变化，也有利于在复杂的博弈中重构公民与政府之间的应然关系。这些必将对公共治理体系的权力结构及其运作过程产生深远的影响。

　　最后，闹大既造成了许多消极的社会后果，也具有某些积极的治理价值。最起码的，闹大使党和政府注意到一些问题，加速了某些问题得到解决的进程，缓解了社会矛盾冲突的紧张程度，有利于实现社会的动态和谐。但从长远来说，有效的公共治理必须要从这种问题驱动的权宜性治理朝向制度驱动的常态性治理转变，促进治理体系的理性化、民主化和制度化。这些都需要建构完善的法律制度和良好的治理机制予以恰当的引导。

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