土地征用过程中农民、地方政府与国家的关系互动*

赵德余

来源：《社会学研究》2009年第2期

    提要：过去20多年地方政府在以工业化为导向的经济发展目标的诱导下，不断通过土地征用获取租金最大化，其后果不仅引起农民的强烈不满和大量抗争活动，而且还威胁到中央政府的粮食安全目标以及社会的公正和稳定性。为此，中央政府在过去10多年以来做出积极的回应，一直试图重新界定中央与地方以及农民在土地征用过程中的权力关系。在中央政府一系列政策的调整之下，地方政府对土地征用的范围、规模以及审批权限乃至土地出让收入的支配权益等都被中央政府明显地削弱了。中央政府强化农民对土地的权利在很大程度上是工具性的，对农民土地的赋权本身不是中央政府追求的直接价值目标。关于土地征用制度改革的方向，在这种互动关系中我们还可以清楚地发现：土地私有化的逻辑是存在缺陷的。

    关键词：土地征用；寻求租金；农民抗争；粮食安全；关系互动

    *本文在写作过程及多次学术沙龙讨论中得到复旦大学社会学系张乐天教授、刘欣教授和潘天舒博士的评论和建议；文章还在2008年9月浙江大学新政治经济学论坛上宣读，得到浙江大学经济学院曹正汉等教授的评论和修改建议，在此一并致谢。但文责自负。

    一、引言：问题与文献

    对农业土地的征用为中国工业化和城镇化的快速发展提供了大规模的非农建设用地保障，在一定程度上也成为解释中国经济高速增长的一个重要因素。显然，中国的土地征用制度过去一直赋予地方政府更大的自由裁量和控制权，对于地方政府征地的依据缺乏明确的或可操作性的界定，在缺乏有效的监管约束下征地过程不可避免地发生了大量的问题，如征地权滥用、征地程序不规范，征地范围随意放宽，而补偿标准低，并且对农民的参与性和安置措施缺乏有效的解决机制。所以，中国农村土地征用制度一直是理论研究的焦点，已有的文献对现行的土地征用的依据、补偿标准、征用程序以及相关的权力安排问题提出了广泛的批评与讨论。这些研究大体上可分为三类。  

    首先，讨论最为深入的是土地补偿标准或征地价格决定方面的问题。其研究路径是运用经济学的价格规制模型或博弈论模型讨论最优土地征用量与征地价格的决定问题（曲福田等，2005；张宏斌，2001；钱忠好，2004）。价格规制模型暗示了农用土地边际收益与建设用地的边际收益相等时可以决定土地征用量，但是由于标准的价格规制模型是以产权的清晰界定和市场的存在和良好运作为前提的，这与现实情况明显不符。将博弈论嵌入到价格规制模型之中可以在一定程度上考虑到政府与农民之间的策略互动关系，即当农民的反抗成为可置信的威胁时，政府将被迫把征地价格选择在弥补农民的机会成本的水平上（雷震、邢祖礼，2006）。但是，总体上这类演绎模型还只是对土地征用的现实世界的一种近似的抽象，其隐含的诸多条件及其现实含义并没有得到清晰的阐释。  

    其次，对土地征用依据或合法性的规范性研究。政府为什么要征用农用土地？一种普遍的观点认为，政府利用公权力征用农用土地是为了公共利益的需要，但是由于缺乏对公共目的或利益的清晰界定，政府会滥用对土地的征用权（张永良等，1999；李海鸣、詹明，2001）。于是一些研究干脆认为政府征用土地的动机本身就不是为了公共目的，而是为了寻求租金最大化或者为了促进国家工业化优先发展战略进行的资本积累（黄小虎，2002；周其仁，1994，2004）。客观上规范性研究的限制在于要区分出政府争地的动机是为了公共利益还是寻求租金是十分困难的，并且，这两种动机有时是并存的，即政府可能会拥有多重政策目标和行为动机。  

    再次，对土地征用方式以及相关权利关系制度的规范性或实证性分析。陈利根等（陈利根、陈会广，2003）从政府征用土地的成本和收益角度对土地征用权滥用、征用范围过宽以及征地补偿不合理等问题作了一个法经济学的解释，认为由于征地的强制性买卖关系没有得到承认，征地的补偿实际上已经成为政府强加给农民的法定义务。其中，关于土地征用方式及其相关权利关系的规范性研究产生了大量的改革现行土地征用方式的政策建议。如对征地补偿的程序（具体执行与补偿告知以及救济途径）应明确化，并增加听证规则（池添雨，2004）；规定农民直接参与征地决策与实施的全过程（朱林兴，2004）；甚至干脆主张取消村集体经济组织出让土地的权利和收益享有权，而让土地的受让方直接与农民谈判或交易（党国英，2006）。  

    总体来看，已有研究文献大体上将三个问题割裂起来，没有把政府征地的依据或政策目标、征地程序方式以及征地补偿标准等问题联系起来，放在一个整体性的关系框架内历史地理解，因此，主要存在以下缺陷：第一，对征地关系的分析仅仅限于发展地方政府与农民之间的双边关系模型，其局限性是显而易见的。无论是将"中央政府"忽略掉，还是以一个抽象的政府行为包含了中央和地方政府在内的处理，都不能客观地描述土地征用过程的实际关系。第二，政府的政策行为具有多重目标特征，追求租金最大化可能只是其多目标中的一个，政府政策既可能削弱农民对土地产权的行为能力，从而增强其他利益集团如相关部门和开发商的利益，但是也有可能会因为平等或粮食安全等其他目标而"赋权"给农民，从而提高农民对土地产权的行使能力和收益水平。  

    第三，对农民土地的控制权研究过于抽象而忽视农民行使土地权利的背景和法律约束。最后，已有研究多数采用比较静态和规范分析的方法，得出的结论常常有绝对化倾向，简单地对地方政府在征地中的角色或行为做出判断，并据此对征地制度进行批判。总之，规范性的批评多于实证性的分析，对土地征用过程中国家、地方政府，以及农民各自的行为动机及其关系的互动还明显缺乏理解。  

    本文将以土地征用为重点对国家、地方政府和农民在过去10多年的关系互动进行分析。本研究的主要问题是：从20世纪90年代中期以来，国家、地方政府和农民在征地过程中的关系正在发生什么样的变化？这些变化对国家的土地征用制度建设和整个农村土地政策以及中国经济发展模式的转变会产生哪些影响？

    八、土地征用制度的改革方向：权力向谁倾斜？

    本文的研究表明，过去20多年地方政府在以工业化为导向的经济发展目标的诱导下，不断通过土地征用获取租金最大化，其后果是不仅引起农民的强烈不满和大量抗争活动，而且还威胁到中央政府的粮食安全目标以及社会的公正和稳定性。为此，中央政府在过去十多年来做出积极的回应，一直试图重新界��中央与地方以及农民在土地征用过程中的权力关系。在中央政府一系列的政策调整之下，地方政府对土地征用的范围、规模以及审批权限乃至土地出让收入的支配权益方面都被中央政府明显地削弱了；相应地，农民获得补偿和社会保障的程度和能力也有显著提高。同样，中央政府在土地征用规则重新界定的过程中不断地强化了自身的权力，尤其是审批、检查、监督和惩罚的权力加大了。当然，土地征用规则的变革是渐进式的，地方政府的权力在过去10多年来是逐渐地得到约束和限制的。本研究的发现可以进一步归纳和延伸为以下几个方面的讨论。  

    首先，土地征用政策的变迁本身是农民、地方与国家之间关系的一个互动过程。在与征地相关的土地政策不断调整和变化的背景下，各相关当事方之间的制度关系也在发生相应的调整，其过程就是国家、地方政府以及农民之间利益关系进行重新界定和相互妥协。制度是一个博弈学习过程，需要各方参与者对规则的认知和内化的过程。在这种关系框架内，许多困难的问题可以在一定意义上得到解释，如"为什么出现土地征用权滥用、征用范围过宽"的问题（陈利根、陈会广，2003：41）。本研究的结论可以对这类问题做出一个有效的回应，即地方政府征地权的滥用和征地范围过宽显然是中央、地方与农民在土地征用过程中的权力分配与制衡关系不明确或缺乏有效性造成的后果。这在很大程度上是中央政府和农民缺乏相应的权力规则或实施机制，以确保对地方政府的不当行为进行干预和限制或处罚造成的。随着惩罚力度不断加强，以及征地过程中地方政府的权力边界逐步明晰并被地方政府所认同，中央的惩罚威胁和农民权力对抗的有效性可以逐步地改变地方政府违规征地的收益预期，即只有地方政府意识到在新的规则下，继续违规征地是得不偿失的，其滥用耕地权的欲望才可得以克制。  

    其次，中央政府强化农民对土地的权利在很大程度上是工具性的，对农民土地的赋权本身不是中央政府追求的直接价值目标。在这种关系互动过程中，地方政府对农民征地的制度规则，以及二者在征地过程中的关系已发生了系统的变化，并且相对于过去而言农民获得补偿和社会保障的程度和能力已经显著提高。但是，这却不是农民与地方政府或土地开发商直接谈判的结果，而是农民的呼声与抗争及其对中央政府造成的政治压力以及中央政府为了粮食安全等目标而被迫改变和限制地方政府征地的行为规则的结果。显然，农民地权的硬化是中央政府控制地方政府寻租，以确保粮食安全和回应农民的不满和呼声等诸多努力的一个方面的后果。对农民土地权利的界定一方面是促进和确保国家的农业生产和粮食安全战略以及缩小城乡差距等公平性目标实现的需要，另一方面却必须以不损害地方政府在发展经济以促进社会就业和城市化进程等方面的目标为底线。  

    再次，对于"公共利益限定不清及其在法律上的矛盾产生的真正根源在哪里"这样一类问题的回应。公共利益界定不清在很大程度上可以归因于：一方面关于公共利益问题的界定成本过高，而中央、地方和农民对公共利益的界定无法达成共识；另一方面，因为公共利益的清楚界定显然将会更大程度地限制和削弱地方政府的征地权限以及寻租能力，显然会受到地方政府的阻止或反对，同样，中央政府对此也抱谨慎态度，其会担心公共利益的清晰界定会对地方政府的征地权力形成过度"剥夺"，从而削弱地方政府动员土地租金收入和发展经济的创造性或自主激励机制。  

    此外，关于土地征用制度改革的方向。在这种互动关系中我们还可以清楚地发现：土地私有化的逻辑是存在缺陷的。在土地私有制度下，国家将会丧失促进粮食生产和确保粮食供给安全的一种有效和直接的政策工具，而地方政府也同样会失去低成本地推进城市化进程以及为之提供公共物品的资金动员能力；而且在土地私有制度下，也仍然无法回避地方政府与土地开发商合谋在与农民土地交易过程中利用信息优势等进行的寻租行为。尤其是农民一般比较倾向于在危机、破产或家庭成员患大病急需钱的情况下才出售土地，如果土地私有和允许自由交易的话，土地开发商势必会运用各种方式购买和控制大量的农民转出的土地。显然，这不仅将增加地方政府获取土地的成本，也会增加政府提高农民收入和稳定粮食生产面积的难度。

    作者单位：复旦大学社会发展与公共政策学院