摘要：乡村振兴战略下，许多能人返乡经营村庄集体经济，参与村庄治理。本研究关注乡村振兴战略下返乡能人“经营村庄”的基本路径和风险，基于实地调研发现，返乡能人主要通过集体土地和政府项目经营村庄，其实质是能人以村庄集体资产和政府财政项目为资本进行的风险性市场经营行为。首先，在地方政府打造典型的政绩导向下，返乡能人积极争取项目，在村庄形成资源输入的集聚效应，进而使村庄成为“典型”村庄。其次，经营过程中形成的公私利益转化构成返乡能人经营村庄的内生动力。最后，处于裂变样态的村庄社会难以有效监督村庄经营过程，一些返乡能人易为项目利益俘获，建构起少数人主导的分利秩序。整体而言，返乡能人的经营行为可能盘活集体资产，短期亦能增进村民的福利，能人还可能利用个人权威与势力保持村庄秩序的相对稳定，但同时也存在经营失败风险转嫁和村庄公共性消散的隐患。

关键词：返乡能人；乡村振兴；经营村庄；风险

作者简介：陈锋（北京工业大学文法学部副主任、教授、博士生导师，北京社会管理研究基地研究员）；孙锦帆（华中师范大学中国农村政治研究院博士研究生）

一、问题的提出

党的十九大确定了乡村振兴战略，其首要关键是坚持农民的主体地位，强化基层治理主体的力量。2018年中央一号文件提出“汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑”，鼓励社会各界投身乡村建设，以乡情乡愁为纽带，吸引支持各类能人服务乡村振兴事业。国家和地方政府倡导能人返乡治村，希望通过发挥其基层治理主体的作用，激活村集体经济，促进美丽乡村建设，实现乡村社会的有效治理。在国家发展战略和政策号召下，大批能人返乡带动村民创业就业，投身村庄治理。2020年，全国各类返乡入乡创业创新人员达到1010万人，比2019年增加160万人，同比增长19%。以返乡能人及其主导的村庄发展模式为主题的研究方兴未艾。有学者基于长三角、珠三角地区农村集体经济发展与村干部类型关系的横向比较，指出具有较强个人能力的能人担任村干部，能够有效推动村庄经济发展和治理现代化。纪晓岚和朱逸在梳理中国村庄的治理模式变迁的基础上，分析了在资源丰富的村庄以集体资产增值为目标，辅以利益导控的治理策略，形成多元主体参与的经营性治理模式，该模式将企业的经营理念和管理方式嫁接于村庄治理之中，即所谓的“经营村庄”。实际上，这种经营性治理往往由经济能人主导，关注如何增强村集体的财政能力，回应公共利益诉求。在大量流入城市务工的农民中，有相当一部分人在村外积累资源和经验成为能人，并且因为仍与村庄保持文化认同和乡土情感联系，具备响应政府返乡动员的条件，以“乡贤”身份参与村庄经营和治理。

有研究关注能人村干部经营村庄的成效和行为动机。虽然村集体能整合土地、项目和人力资源，协调国家、村民和企业的利益关系，是一种“有为集体”，但在实践中，能人村干部的意志往往代表着村集体，主导了经营村庄的路径，其经营动机也不单纯是协调国家和农民的需求。桂华认为，在乡村振兴战略下，乡村经营性开发主要依靠能人推动，而能人返乡的根本动机是“利益在村”。安永军分析能人村干部参与集体土地经营的角色和运作过程，认为政治激励因素和经营风险转移使能人积极参与集体土地经营，在经营村庄的过程中，少数村庄精英还有可能成为政治寡头，通过精英结盟和人情亏欠的手段，建构“自己人”的关系网络，以私人权威代替集体权威，通过私人关系运作消解公共规则。杜鹏基于乡村振兴战略下村集体经营的分类比较，认为纯经济导向的村庄经营可能消解村集体与农民之间的政治关联，存在农户和集体的对立风险。

此外，部分学者将研究层次上移，认为乡镇政府对能人“经营村庄”的过程发挥着实质性影响。乡镇政府视富人为治村的抓手，二者分别通过完成行政任务和影响村级民主决策彼此支持，最终强化了乡镇政府的自主性。乡镇政府主导下的能人经营村庄虽然能够在短期内带来村庄发展，但是作为一种经营行为，乡镇政府的核心意图是实现自身意志和利益，而非追求村庄公共利益最大化。张伯宸和刘威则进一步指出，乡镇政府通过主动投放项目资源等经营村庄行为，使自身在项目运作和资源配置过程中获取主动性，建构起以项目为核心、向上汲取权力、向下转嫁责任的县、乡、村三级捆绑的互倚结构。

上述研究都涉及了返乡能人经营村庄的现实需求、参与动机和实践中存在的问题，以及能人经营村庄中的政府因素。有些学者赋予返乡能人很强的文化意义与道德期待，但是没有考察其实践成效；有些学者是以能人的村庄经营行为为切口，关注乡镇政府的权力运作及其制度逻辑，能人只是作为基层政府的治理资源和客体存在。与之相对的，有些学者研究村庄场域内的返乡能人，注意到这一群体的自利性及风险，但是没有进一步探析其成因。本文聚焦返乡能人经营村庄的行为，祛除对这一治理主体的伦理预设，基于实地调研归纳他们“经营村庄”的主要路径，从地方政府的政绩导向、经营村庄的内生动力和村庄社会的裂变样态三个方面切入，分析返乡能人经营村庄的生成机制与风险，讨论返乡能人在乡村振兴中发挥的实际作用，以及强化政府和村民双重监督的必要性。本研究的经验材料源于笔者及所在团队于2017年7月—8月在华北地区B市的柴村和金村开展的驻村实地调研，主要采用半结构式访谈和参与观察的研究方法收集材料，2018年和2019年又对该村庄进行了跟踪调研。

二、返乡能人“经营村庄”的主要路径

地方政府动员返乡能人参与乡村振兴的主要目的之一，便是期望这一主体通过参与经营村庄，带动村集体和村民找到致富和发展的路子。在调研中，笔者在柴村和金村发现了两种经营村庄的基本路径，即经营土地和经营项目。本研究所指的“返乡能人”属于村庄外流的精英，自己有产业或经济实力，返乡后在村庄担任主职村干部。

（一）经营集体土地

1984年，我国开始在全国范围内推广家庭联产承包责任制和分田到户政策，把原属于人民公社的集体土地分配给农户承包，激发了农户的生产积极性，同时弱化了村集体经济组织的统筹生产功能。目前，随着政府分税制改革和城市化的推进，地方政府的主要财政来源转向土地财政和非预算收入。由于近年来中央政府严控耕地红线，地方政府的城市开发用地来源转向农村建设用地。一方面，地方政府通过“土地增减挂钩”或“土地整理”的形式转变土地性质，获得城市建设用地指标和拆旧建新的资金，并给予征地的村庄回迁安置资金和补偿款；另一方面，地方政府在建设公路、天然气管道等基础设施时会征用农地，也会根据当地标准补偿村民。在这种通过整合、转变土地性质获取建设指标和补偿的背景下，柴村的书记黄某选择以集体土地为抓手经营村庄。

柴村距离B市M区5千米，村域面积7.8平方千米，曾经是一个典型的农业型村庄，全村共有耕地2500亩，其余为山坡地和山林。全村共有户籍人口1700人，非农人口900人，居住人口共2600人，是B市13个旧村改造试点村之一。村书记黄某负责全盘谋划柴村发展和经营，他的主要思路是“大拆大建整合土地，全力发展二、三产业，致力富裕农民”，实质是将村里的集体土地资源变成资产，统一进行资源配置和招商开发。2005年旧村改造时，在新上任的黄某的主持下，村庄收回农地和集体建设用地，由集体统一规划和经营，拆迁旧村腾出2200亩的土地。村集体建设了占地300亩的安置小区，村民回迁上楼后节约出1900亩左右的集体建设用地，用于发展非农产业。

柴村靠近水库，政府不允许村庄发展工业，于是黄某规划村庄发展休闲旅游和文化体育产业，地产、文化和商业的比例是30∶35∶35。由于柴村交通区位条件较好，距离B市区1.5小时车程，距离高铁站5分钟车程，规划院的专家预估房产开发价格能达到2.5万元/平方米。黄某通过向政府争取，获得了670亩的国有建设用地指标。村集体先期投资修建了30多千米的村庄道路和集中供暖工程，仅基础设施建设一项就投资2亿多元。村集体与某城建集团合作成立建筑工程公司，村里持30%的股份，合作开发村里的国有建设用地。公司保底收入3000万元，超过3000万元的部分给村集体分红30%。国有建设用地交给城建集团开发，集体经营性建设用地按照黄某的规划开发。柴村通过招商引资发展乡村旅游业，引进30多家企业，其中最大的一家葡萄酒庄前期投资7亿元，年纳税9000多万元。村集体以5000元/亩的租金将300亩的农地流转给葡萄酒庄，开展葡萄种植采摘、葡萄酒加工销售和旅游住宿等业务，带动全镇种植1万亩的葡萄。其余的农地全部由村集体统一安排种植经济作物，雇用本村村民种植花木和经营樱桃采摘。这类产业盈利能力低，只够保本，目的是解决村民就业问题。

2005年，柴村村民的农地、山场、林场、自留地都流转给了村集体，土地流转合同期限到2027年第二轮土地承包结束。柴村同步进行了股份制改革，股份包括人口股和土地股，2005年12月31日之前出生的村民都是股民。村集体的资产有20亿元，股民人均拥有100万元资产。这些资产大都还是资源状态，变现还需要后续国家政策的支持。村集体留10%～20%的资产用于发展，其余的资产都折为全体村民的股份，给村民分红。目前柴村得到政府各类项目资金投入累计近3亿元，各类产业初具规模，村集体经济收入有所提高，但是村集体负债约4亿元，仍然欠着房产开发商的工程款。

自2005年至2018年，村庄发展模式和村集体资产分配模式发生了如此大的变动，但是村庄秩序始终保持稳定，村委会班子成员也少有更迭。村书记黄某连任至今，还当选了市人大代表。黄某只有一个姐姐和一个兄弟，他的家族在村里并不是大户。他能够通过统筹和运作集体土地资源经营村庄，又未因利益分配问题引起权力争斗和村民不满，主要原因有二：第一，黄某返乡前在外办厂开公司，擅长经营，非常熟悉资产运作的流程，能够抓住市场机会；第二，黄某在竞选时就明确提出要靠经营集体土地带领村民致富，在接下来的土地调整流转事务中，给村民争取了许多福利。比如在旧村改造项目上，回迁楼房的村民们一户平均分到两套房，人均有100平方米的住房面积，这些楼房都是办有正规手续的集体产权房，道路交通和水电气暖等配套基础设施齐全。另外在产业开发、土地租赁和股权分配等方面，黄某都为本村村民提供了获利机会，让村民享受到增收带来的各项福利。黄某自己承认，“尽管搞土地经营有风险，容易出现利益争夺，但是你及时让农民拿到真金白银的好处，他们尝到甜头就不多干涉你了”，村里的高龄老人们也说自己是“村书记养着”。黄某对集体土地的经营，既带动了村集体经济发展，得到了更多的政府项目支持，又让村民切实享受到了的分红福利，还让自己获得了政治身份，进而巩固了在村里的权力地位，看似三方共赢，然而进一步分析其经营集体土地的手段，却会发现潜在的风险。

黄某经营村集体土地的逻辑是，用从农户手中流转统筹的土地资源发展二、三产业，使土地增值，在此过程中村集体获得土地增值收益。主要的开发模式是村集体与企业合股经营，通过这种方式获得稳定的土地租金或分红收益，再分配给村民，实现村民致富，这实际上是一种变相的土地开发。柴村通过集中村庄土地和旧村改造项目腾出的1900亩土地，除了村书记通过个人关系向上争取到的670亩的国有建设用地指标之外，其他的1230亩仍然是集体经营性建设用地。按照现行《中华人民共和国土地管理法实施条例》，集体经营性建设用地必须经过市、县人民政府自然资源主管部门的国土空间规划确定，才能开发、出让或出租，但是柴村绕过这一步，自行规划开发集体建设用地，对外出售小产权房，这实际上是打了法律和政策的擦边球。尽管实践中很多村庄都存在类似情况，但是这种模式存在两个风险。一是前期的旧村改造过程中的资金链存在断裂可能。无论是给回迁楼还是产业开发修建配套设施，都需要村集体先期自筹垫付大量资金，资金一般通过银行贷款、借账、拖欠工程款等方式筹集，但是产业开发的时间非常长，在此过程中，资金链极有可能断裂，导致工程陷入烂尾境地。二是即使前期开发投资有保障，如果后期招商引资不及预期，产业无法发展，或者引进的产业没有稳定盈利能力，村集体就会背上沉重的债务。招商引资和落地经营能否成功是该模式能否盈利的关键环节。首先，作为一个农业型村庄，柴村周边缺少完善的基础设施和配套产业，对资本的吸引力较弱。其次，柴村以发展休闲产业为主导方向，集中农地进行经营并发展观光农业，但是能否吸引足够数量的游客是个未知数。最后，虽然该村争取到了国有建设用地的指标，有专业建筑团队开发楼盘，但是商品房的销售市场并无保证。这些都是经营集体土地潜藏的巨大风险。所谓经营集体土地，本质上是打政策“擦边球”，村集体通过变相的土地开发，将农业型村庄打造成“三产”融合发展的村庄。在这个过程中，村集体变成了一个在市场上冒险的公司，而村书记就是运筹帷幄的董事长，通过运作集体土地资源增加集体经济收入，给村民分红。

（二）经营政府项目

随着财政转移支付系统的不断完善和分税制改革的深化，中央政府逐步推进“公共财政覆盖农村”，以专项资金的形式向地方政府提供三农方面的财政转移支付，地方政府则以项目支出的形式向农村提供公共品和服务，即学界所谓的“项目制”。项目制作为一种自上而下输送资源、反哺农村发展的制度嵌入行政体系。项目既是压力型体制激励各级政府打造政绩、考核下级政府的行政和发展能力的指标之一，又是地方政府分配资源、引导村级组织发展的政策工具。金村的书记通过争取地方政府的各类项目，获取发展村庄、分发福利的资源。

金村由1958年的M区水库部分移民迁居形成，征地前也是农业型村庄。目前农业户228户，共520人；非农户70户，共130人。金村原有600亩耕地和200亩山林。1998年和2001年，金村共280亩地被县镇政府征走用作开发区建设；从2003年到2017年，国家高速公路和高铁建设征地共110亩，天然气管道建设工程占用山林地50亩。征地后的耕地还有230亩，靠近省际高速的70亩耕地已经被挖沙破坏，可耕种面积仅160亩。按照B市“逢征必转”的政策，全村有70多户农户已经转为非农业户口，不再是集体经济组织成员，不能享受集体土地征地补偿和福利，60岁之后可以按月领取1900元的养老金。2016年金村村级财政情况如下：村级收入36万元，包括常规办公经费和部分征地开发补偿款。前者主要是政府转移支付的办公经费和党员活动经费；后者是村集体从征地补偿款中截留的20%，用于村庄公共事务，这是村集体收入的主要来源。村庄开支70万元，主要包括30万元的村民福利、20万元的环境整治人工费用、10万元的村干部追加工资、10万元的会计、门卫等村聘人员工资。目前集体账户资金还有170万元。总体看来，村级财政收不抵支。

不同于柴村，由于金村的土地已经被国家征收近2/3，村民主要从事建筑业和进厂务工，经营集体土地的空间不大。村书记张某选择了另一条经营村庄的道路：积极争取上级政府的各种项目，用政府项目资源维持村庄治理和村民福利开支。自1996年张某担任村书记以来，村委会就给村民发放福利，数量持续上涨，笔者调研时，村内60岁以上的老人可以在生日和重阳节领到500元，所有村民在春节都能收到米面油。2014年之前，张某每逢年底都会去县里的部门争取一些项目资金用于发放村民福利，这些资金以各种项目的名义拨付到村庄，但是村集体可以自由支配其用途。2014年起，当地政府规范各类项目资金的用途，张某很难再争取到村级自由支配资金的项目，而主要是以环境整治的名义向镇里争取一些项目资金。应上级地方政府要求，征地款只能用于村庄建设，不能用于发放集体福利，张某就通过运作项目赚取工程利润，再以所谓的个人名义为村民发放福利。

金村有三大姓，分别是张、傅、朱，三姓之间通婚联姻，村民大多都沾亲带故。现任村两委干部成员主要是张姓和傅姓，村书记张某来自村里最大的张姓家族。在镇政府动员他返乡参选村书记前，张某是一个包工头，在B市与邻省承接建筑工程，作风强硬，头脑活络，善于通过经营关系赚钱。在竞选村书记时，他凭借强大的家族关系支持和人情往来上的出手大方，加之老书记在村里口碑不佳，最终当选村书记。上任后的张某牢牢掌控村集体的财政开支和资源分配，10元以上的集体开支都要经他审批同意，但是有相当多的村集体征地补偿款截留去向不明，村民对各项村务和项目的实际收支情况一无所知。张某还凭借村书记的身份，在低保资格和宅基地审批等事项上偏袒家族成员，他的行为引起部分村民不满，因此一度面临被选举换掉的风险。

为了巩固自己的地位，张某一方面调动个人的人脉争资跑项，凭借落实项目的能力争取基层政府的支持；另一方面，他利用自己对政府项目和集体资源的分配权，辅以私人关系的运作，将村两委变成一个以自己为核心的利益同盟，分化瓦解村中的反对力量。村庄的征地拆迁以及项目工程有很大的获利空间，由于多数村民不了解项目落地的全过程，无力监督村干部行为。另外，张某还通过走全村的人情，构建“自己人”关系。无论村民与自己有没有亲缘关系，只要有人家里办红事，张某几乎一场不落地参加，在随礼上出手阔绰。张某的行为既让村民们感觉书记平易近人，又在人情上对他有所亏欠。

为了确保地位巩固和换届卸任之后安全隐退，张某还积极维护和乡镇政府的良好关系，建立了地方政府官员对自己的庇护。这种庇护关系之所以能够建立起来，主要原因有二：一是乡镇政府对张某强大的工作能力的依赖。一方面，基层政府的各类重点项目工作，比如煤改气、环境整治等都需要村干部去完成，强势的村干部能快速有效地落实各项行政任务，缓解乡镇政府落实上级政策的压力。另一方面，强有力的村干部能够在村内解决矛盾或摆平问题，不会使纠纷溢出村庄，减轻了基层政府的压力。比如张某利用自己在外承包工程时招收的“兄弟”摆平那些难以收买的钉子户或访民，确保村庄基本稳定。二是通过经营政缘关系形成利益交换。目前，村庄申报项目需要乡镇政府审核，乡镇政府也有部分项目的招标权。通过承接和落实项目，张某与乡镇领导建起私人关系，当乡镇领导调动到县直部门以后，顺理成章地将关系延展到县一级。此外，张某还获得了一些政治头衔，因此也有更多的机会建构与区镇政府官员的私人关系。

张某通过积极争取项目建设村庄基础设施，获得大部分村民的认可。尽管村民们无法参与和监督这些项目资源的分配过程，但是村民确实能够享受项目建设的成果和不断增加的福利，也就对张某的权力垄断和违规行为保持沉默。若想持续这种状态，张某就需要积极承接经营政府的项目，一方面获得地方政府对其治理能力的认可与支持，维护与基层官员的私人关系，为自己的政治发展铺设道路；另一方面利用项目资源改善基础设施、发放集体福利、理顺私人关系，向村民证明自己的能力并获得支持。

三、返乡能人“经营村庄”如何可能？

上述两个村庄作为典型案例呈现了当前返乡能人经营村庄的两条主要路径，即返乡能人以集体土地和政府项目为依托，村庄成为经营的载体。从全国多地农村调研来看，整体而言，能人经营村庄既有成功的案例，也有失败的案例，对于单个村庄来说，能人的经营行为往往能使村民在短期内获得一定的利益，村庄基础设施得到更新。但无论是从村庄长期发展还是资源分配的公正性来看，这些经营村庄的行为都隐藏着较大的风险。这与项目资源输入背景下的地方政府政绩导向、返乡能人经营村庄的行为取向，以及村庄社会裂变样态形塑的垄断性分利秩序紧密关联。

（一）资源输入的集聚效应：地方政府的政绩导向

税费改革后，国家从汲取农村资源转为向农村输入资源，村庄成为国家资源的输出集聚地。村干部的主要工作内容从征收税费转向争取和落实项目、提供公共服务和维持稳定。在乡村振兴战略的背景下，地方政府为了追求政绩，希望向重点村庄投放更多项目，通过资源输入产生的集聚效应打造典型，期待拥有经营能力和社会资源的能人返乡发挥组织带动作用。这为返乡能人参与经营村庄提供了制度条件和外部机遇。

尽管目前许多面向村庄的项目涉及民生，是普惠性质的项目，但是项目发包本身是一个竞争性的过程。更早拿到项目、积极建设且通过验收的村庄拥有成为典型村的潜力，更容易获得基层政府关注，后续得到更多项目资源。乡镇政府对辖区内各村庄的项目资源分配，不仅会考虑村庄资源禀赋和发展状况，还会重点考察村干部是否积极承接项目、有能力做好项目。争取项目需要村干部有经济实力以及出色的人际交往和组织领导能力，村干部左右逢源、懂得为人的性格更利于向上级部门争取资源，与各方打交道，摆平矛盾，把项目推进下去。所以无论是柴村的黄某还是金村的张某，都借助其返乡前磨炼出的人际交往能力、积累的经济实力和人脉关系，成为乡镇政府青睐的项目承接者和村庄治理者。至于返乡能人利用何种手段整合现有村庄资源、争取国家资源输入，则要视村庄资源禀赋和发展情况而定，地方政府和村民往往不多干预或无力干预，这也为返乡能人主导村庄经营路径创造了机会。

当项目制成为政府向村庄输入资源的主要渠道后，地方政府与村干部之间的“委托-代理”关系的性质愈加凸显。村干部要落实上级布置的任务项目，维护好村庄的政治稳定，以此作为向上争取资源的砝码。在地方政府眼里，某个村庄越是在项目承接和村庄稳定方面做得好，这个村的书记后续争取项目就越有优势：“有的项目每个乡镇一年仅有一个指标，哪个村稳定、环境搞得好就给哪个村。”于是这种基于利益交换的委托代理关系极易蜕变为地方政府与村级组织的合谋关系：地方政府希望打造典型村庄以充实政绩，返乡能人利用地方政府的政绩导向，以村干部的身份经营集体土地或承接政府项目，增加政府对村庄的资金投入和政策支持。如果村庄打造出品牌，获得上级政府的重视，地方政府就会继续支持能人的经营，不断投入资源。一旦能人经营使村庄出现资金链断裂、难以收回投资的情况，地方政府作为参与主体之一，也要想方设法提供各类资金援助，避免村集体经营失败的经济风险转化为政治社会风险。

地方政府的政绩导向为能人经营村庄的行为提供了乡镇层面的外部环境，资源输入的大背景则提高了返乡能人参与经营村庄的可能性。层出不穷的项目背后是各类国家资源的输入，它们集聚在村庄这一场域，成为助力村庄发展的矿藏，而一般的普通村民缺少调动这种量级的资源的能力与经验，需要有经营经验、熟悉村庄基本情况的人带头。这种“资源总量大、分配能力弱”的资源集聚现状成为激励返乡能人进入村庄治理层，争取资源分配权的外部动力之一。虽然返乡能人经营村庄的路径各异，但是仅凭村集体的有限收入往往无法承担数额庞大的前期投资、撑过较长的开发回报周期，村庄的各类开发行为实质上都要依靠政府项目资金维持。

（二）公私利益的转化：能人经营村庄的内生动力

返乡能人通过参加村级选举，争取村级组织的领导地位，既是为自己争资跑项、带动村庄发展的行为谋求合法身份，又可以借此强化自己对村庄资源的控制，在村庄内部建立对国家资源的分配权，以较低的成本谋求政治经济收益与社会地位提升。这些都构成了返乡能人参与村庄经营的内生动力。

农村集体产权制度改革包括所有权、承包权、经营权的“三权分置”，这项改革本意指向集体资产的专业化经营。在实践过程中，它切实提高了集体经营的效率和村集体成员的收益，也让大部分村民与集体经营拉开距离。在需要专业技能和资本投入的创业行为中，大部分村民很少直接参与村集体资源的承包和经营，只是作为村集体组织成员享受集体资产的股份收益，弱化了集体成员监督经营过程的能力。返乡能人作为村社成员拥有所有权，作为村集体经济发展的激活者和主导者又往往拥有承包权和经营权，权利在能人这里不仅没有分离，反而实现了叠加。这给能人经营村庄的行为留出了宽松的空间。

对返乡能人而言，仅以村民身份在农业领域成为致富能手，其成功的概率并不高。尤其是在当前国家资源输入乡村的政策背景下，放弃来自国家的项目资金支持，单靠自己的资本积累发动村民既不合算，也难长久，还可能面临来自村干部或其他地方势力的干预和限制。返乡能人参与村庄选举获得正式的政治身份，不仅能够直接争取国家的项目资源，还能通过政治支配权调配村庄集体资源，在村一级分配国家资源，主导村庄的发展方向和经营方式。一旦促成村庄发展，还能获得更多的资源统筹渠道和利益分配权。因此，参与村庄政治，特别是成为村干部，是多数返乡能人经营村庄的必要条件。村干部的工资由乡镇发放、受村民监督、主要在村庄活动，是基层政府和村民的中间人，能人借助这个中间人位置的信息和资源优势，一方面响应基层政府打造政绩的期待和村民改善生活的诉求，另一方面利用自己的政治身份和结构位置谋利。

首先，经营村庄特别是以村集体经济组织为行动单位进行经营活动，对返乡能人来说是一个风险低、权力大、收益高的选择。作为集体经济组织负责人的村干部，其权力边界却未受到明确的法律约束。一般农业型村庄的土地用途主要是农业生产，土地附加值较低，且在生不增死不减的制度约束下，村干部在土地调整等方面的权力也受到约束。当土地经过流转改变性质，可以用作二、三产业开发时，会带动土地的价值升值。此时的能人村干部作为村集体经济的领导者，将集体土地作为经营资本；土地股份制改革后的村民变股民，也可以享受土地开发经营的股份分红。但是土地的价值最终来自土地用途和地租，取决于二、三产业经营是否成功这一具有风险性的市场行为。在返乡能人领导集体经济组织经营集体土地的过程中，一旦产业发展失败，村集体大量的前期投资无法收回，负债运行的集体经济组织就可能面临破产。然而，在现有制度设计下，经营失败的能人村干部至多被免职，债务则会由国家兜底。这一定程度上也解释了柴村的黄书记为何敢于对集体土地资源进行大胆的统筹和开发规划。

其次是政治身份带来的社会地位的提升。返乡能人本就拥有一定的经济实力，能人参政和经营村庄不单纯是为了获得更多经济利益，还为了获得政治身份和社会地位，拓展自己的关系网络。这是返乡能人甚至不惜自掏腰包、发动关系筹集项目配套资金，给村民发放福利的另一个动机。对能人来说，这类似于市场经营行为中的前期投资，只要能够获得村民支持和政府项目支持，后期可以通过项目利润和个人投资等方式进行公私利益的转换。本质上这是一种先予后取的“钓鱼”行为，也从一定程度上解释了为何某些返乡能人热衷于通过参政经营村庄。

（三）少数主导的分利秩序：村庄社会的裂变样态

改革开放以来，在市场经济和城市化的冲击下，村庄社会本身也发生了裂变：进城务工的农民不仅得到了高于农业生产的收入，还逐渐接受了市场经济的思维和城市的生活方式。农户逐渐出现经济和社会身份上的分化，传统的社会纽带式微，集体化的逻辑让位于个体化的逻辑，村庄的原子化特点凸显。农民更加关切自身经济利益和个人权利，而对集体政治生活和村庄公共事务的关注有所下降。加之税费改革后村委会对村民的控制能力不及以前，村干部的角色从管理者转向服务者，国家开始更加注重改善村民生活水平和维持村庄秩序稳定。这些都让村庄社会呈现出与以前完全不同的样态。

在这种社会基础之上，国家对村庄的大量资源输入和政策扶持，使柴村和金村这类华北地区村庄成为各派势力争利的利益场，每个人都想从中分一杯羹，返乡能人也不例外。在参与乡村振兴、带头经营村庄时，返乡能人因为掌握着国家资源的村庄分配权，很容易被输入的国家资源俘获，成为国家资源的分利者。但是，返乡能人如果想有效经营村庄，无论是整合集体土地，还是推进政府的各类项目，都需要确保权力集中在自己手里、村庄秩序稳定。换言之，返乡能人需要具备村干部的合法性身份，以及整合村集体资源和村民的能力。调研发现，面对呈现出裂变趋势的村庄社会，返乡能人多会采取利益分配和灰色力量摆平的手段，以期直接快速地统合已经分化了的村民。

金村的书记张某便是借助资源下乡的契机，利用国家项目资源为自己的亲信和其他乡村精英提供了许多谋利机会，让其与自己结成利益同盟。他利用或公或私的资源，招揽并收买一些村民，对于个别强硬的钉子户和上访户则动用灰色势力摆平，让金村形成了相对稳定的治理结构和政治秩序。自1996年张某当选书记至今，金村的村委会班子人员变动极少（五个村干部只换了一个会计），且基本上都是张某家族的成员。柴村的书记黄某虽然没有张某那样的大姓家族势力和灰黑背景，但是也通过分配回迁住房、年节福利、为剩余劳动力提供就业岗位、免除村内儿童幼儿园学费，逐年提高收入分红等手段让村民享受到村集体发展的好处，建立起村民对他个人及团队的支持。M区政府的官员曾表达过这样的担忧：“他们（返乡能人）见过大风大浪，很擅长与上级领导打交道，权力抓得很紧。”他的担忧不是没有道理。据金村书记张某介绍，现在镇里有两个新现象：一是过去镇里80%的村书记都不做生意，现在则几乎人人另有营生；另外一个新趋势是，过去在外打拼的富人们有了千万元计的身家后开始“思乡”，也想搭上政府吸引能人返乡的顺风车，“过过官瘾”“带乡亲们过点好日子”。

掌握国家项目资源和村集体资产的返乡能人运用手中的资源分配权，对内利用国家和村集体的资源吸纳其他精英，构建村庄的分利秩序，采用发放福利、安排工作等手段笼络普通村民，用灰色手段摆平反对派，建立起相对稳定的村庄政治社会秩序；对外打造村集体共同致富的形象，积极争取落实政府项目，获得基层政府的项目倾斜和参选支持，提高自身政治身份与声望。这样的村庄主要是建立在返乡能人个人权威、利益分配和发展话语基础上的松散联合，普通村民对村集体的监督能力较弱，基层民主也容易流于形式。村庄成员的原子化和亲族纽带的弱化使村民们很难结成共同体，与控制利益分配秩序的能人们抗争，反而会因潜在的利益分配矛盾走向更进一步的裂变。因此，返乡能人经营下的村庄表面呈现出经济上的“有所成就”和政治上的“相对稳定”，却潜伏着进一步裂变的风险。

四、结论与讨论

乡村振兴战略不仅意在振兴乡村经济，更在于重塑乡村的公共秩序、提高村民的生活质量、让农民在乡村社区中重拾共同体的归属感。这不仅需要国家在乡村社会中投入大量的治理资源，提供更均衡的公共服务，还需要一批有情怀、有能力、有担当的精英群体带头参与，组织村民实现村庄发展。返乡能人承担着基层政府和村民们的双重期待。然而，在此过程中，一些能人或迎合地方政府的政绩需求，进行高风险的开发经营；或借机谋取利益，实现个人的经济政治目的；或构建垄断性的分利秩序，加速村庄社会的裂变。最终村庄成为能人的经营对象，返乡能人等少数人的权力关系网络不断扩张，多数村民的政治参与和社会纽带却在弱化，村庄发展与普通农民的关联变得愈加薄弱。

有许多返乡能人秉持公心，为家乡建设做出了重要贡献，但也要警惕返乡能人经营村庄的行为，乡村振兴不能仅仅寄希望于返乡能人的个体道德自觉。在经济实力、政治身份上具有优势的能人村干部，在村庄经营中缺乏来自基层政府和村民群众的有效监督。因此，对于返乡能人参与村庄治理和乡村振兴，首先需要破除治理主体的道德化想象，警惕返乡能人用市场逻辑经营村庄，将经营风险转嫁给政府和村集体，以及滥用资源分配权力，构建公益私占的分利秩序。其次，在项目进村的过程中，要防止地方政府与能人合谋运作项目、经营村庄，一方面导致公共资源分配的马太效应，产生少量的项目集聚型村庄和众多项目稀缺型村庄；另一方面导致大量并不符合村民需求的“惠民”项目进村“扰民”，降低基层政权的合法性。乡村振兴作为一项综合性的国家战略，需要多元化人才在各方面的参与和建设，绝非一日之功。从村庄之外走来的返乡能人不仅要根据村庄实际制定发展策略，认识到村庄作为生活共同体的存在价值，还需要在更完善的监督约束和资源支持下，充分动员农民群众，带领村庄走向全方位的振兴。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会建设》2022年第3期）