陈锡文：准确把握农村土地制度改革的方向

记者 江 夏   《人民日报》

十七届三中全会有关农村土地管理制度改革的政策指向
　　两个“最严格的制度”相配套，土地管理更加严格规范

　　记者：党的十七届三中全会前，各方面对下一步农村改革的议论集中在土地制度上，国内外有很多猜测，各类媒体也是持续热炒，这个话题为什么有这么高的关注度？

　　陈锡文：这么多人关心中国农村的土地制度，第一说明它非常重要，第二说明现行的土地管理制度确实存在缺陷，需要继续改革和完善。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（简称《决定》）出台前，我看到不少报道，有媒体把农村土地制度改革叫第三次土改，或者是新土改，说是要试行土地的私有制，推行土地的自由买卖等等，在舆论上搞得大家比较迷茫、混乱。我出去吃饭，连餐馆的服务员都问：是不是我们在外面打工,家里的地要收回去了？《决定》发布之后，大家已经看到，并没有这些内容，那些猜测是没有根据的。

　　记者：《决定》发布之后，说实行土地私有、自由买卖的没有了，但各种解读还是五花八门，您认为十七届三中全会关于农村土地制度改革的基本政策指向是什么？

　　陈锡文：三中全会对农村土地管理制度的改革提出了一系列要求，非常重要，应该全面把握。如果说最基本的政策指向，那就是对土地的管理更严格更规范了。《决定》提出，要坚持两个最严格的制度，第一个是最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线；第二个是最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。仅有最严格的耕地保护制度是不够的。即使不增加耕地占用，也不能超越国家的宏观控制，计划外增加自己的建设用地。

　　这两个制度配套进行双边约束，实际对整个中国的土地管理是一个非常严格的要求。原因很简单,首先，我国人均土地非常稀缺，我们现在的耕地面积已经降到了18.26亿亩，人均耕地面积只有一亩三分八，只相当于世界平均水平的40%，再减少确实会危及国家的粮食安全乃至于社会稳定。在过去的11年中，我国耕地的总面积已经减少了1.25亿亩，超过了一个河南省的耕地面积。其次，建设用地是投资的载体，是宏观调控的闸门。相当长的一段时间内，为什么那些高耗能、高污染的企业下不来？很重要的就是跟超计划的建设用地供给有关系。

　　土地承包关系“长久不变”是一大亮点
　　土地流转政策已实行多年，并非首次提出

　　记者：《决定》中对于农村基本经营制度强调要稳定，这似乎是一贯的基调，您认为其中最大的亮点是什么？

　　陈锡文：《决定》中提出，现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变。“长久不变”是这次文件的一大亮点。农村改革后，1984年中共中央1号文件提出了土地承包期延长到15年，1993年中共中央11号文件又提出土地承包15年到期后再延长到30年。现在顺应农民的期盼，提出土地承包关系“长久不变”，这件事情意义非常重大。这颗“定心丸”吃了，农民才会珍惜土地，投资土地，放心自主地流转土地。现在应该认真考虑的是怎么让土地承包经营权做到长久不变，《决定》明确提出，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。没有这项制度，一代人、两代人，再往下就没有人搞得清楚了。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，就是要依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。

　　记者：现在还是有许多人把注意力放在土地流转上，他们认为，这是中央首次允许土地承包经营权流转。

　　陈锡文：这是很大的误解。在党的文件中,土地承包和土地承包经营权流转一直是放在一起讲的。1984年1号文件，讲延长土地承包期，也讲鼓励耕地向种田能手集中；1993年11号文件，讲土地承包15年到期后再延长到30年，也讲允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权。2002年全国人大常委会通过《农村土地承包法》，那里面有整整一节12个条款是讲怎样依法、自愿、有偿地流转农村的土地承包经营权。这个事情农民在实践中已经干了20多年了！就说不久前胡锦涛总书记考察的安徽小岗村，在这个大包干的发源地，农民的地已经有1/3流转了。只有产权清晰稳定，流转市场才能健康发育。这些年为什么流转市场发育不起来？很重要的一点就是农民的土地承包经营权不够稳定。

　　过去我们的职能部门主要是管承包合同的登记，今后要给需要转出、转入土地的农民提供平台，提供信息，进一步加强土地承包经营权流转的管理和服务。当然，在土地流转过程中，要坚持三个“不得”：不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。如果农民有更好的就业机会，有更高的收入,有更可靠的保障,他会自愿离开土地,这是一个自然的过程。

　　记者：《决定》发布之后，有不少人问，征地制度要改革，以后要逐步缩小征地范围，城镇规划圈外的公益性用途才能征地,那非公益性项目用地是不是不用通过土地管理部门，只要跟农民商量就可以直接买了？

　　陈锡文：这一点应对社会广为宣传，农用地转为非农用地、任何建设性用地必须是在严格管制的前提下，照样要符合规划、纳入年度建设用地计划。《决定》对征地制度、农村集体建设用地的开发和经营、逐步建立城乡统一的建设用地市场等提出了改革的方向，这是一个很重大的改革决策，非常有意义。但是《决定》也明确指出，要抓紧完善相关的法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度的改革。只有等具体的实施细则出来后，才能规范推进。否则，由于各个方面存在对建设用地的需求饥渴症，可能会失去控制。

　　讨论研究土地管理制度应该在一定的前提下进行
　　从国情出发，尊重前人经验和现代国家一般规律

　　记者：现在，研究农村土地制度的人很多，专家学者争论得很激烈，有些观点相去甚远，对此您怎么看？

　　陈锡文：有这么多人关心农村土地制度的改革，这是好事。但是由于土地这个要素非常特殊，在很多方面有别于一般的经济要素和自然资源，所以在任何国家，土地制度的确立都有一定的前提。不确定前提就没有办法讨论问题。从我们国家的实际状况来看，我觉得至少有三大前提：

　　第一个前提,必须有利于推进科学发展、促进社会和谐。具体地说，第一层含义就是必须有利于守住18亿亩耕地红线；第二层含义是在城镇化、工业化的过程中，切实保障农民的合法权益，真正使被征地农民的生活水平不下降、有提高，长远生计有保障；第三层含义是要有利于国家宏观调控目标的实现，建设用地不能突破总供给量。这关系到转变经济发展方式、调整经济结构和保障经济安全。

　　第二个前提，土地的管理在任何现代国家都有其特殊规律，我把它概括成为四句话：第一是统筹规划；第二是分类管理；第三是用途管制；第四是严格审批。有人以为,在市场经济国家，土地所有权可以决定一切。实际上，对土地的利用，现代国家从来都是用途管制超越所有权。不能因为土地是你的,你想怎么用就怎么用。当然，规划形成必须科学严密，并通过民主程序，做到公开公正，为绝大多数老百姓认可，一旦确定下来，就具有法律效力，政府和任何用地者都不能违背。

　　第三个前提，经过30年的探索，在土地管理方面，我们已经有了一套法律法规和政策体系，要从当前的实际出发去研究，这套制度在什么地方、哪个环节存在问题和毛病，怎么样改革和完善，而不能无视它的存在。

　　同时，还要有一些基本常识才能讨论。有的学者认为，农田和城市建设用地，森林和草原都可以不加区分地想怎么用就怎么用，这样问题永远也讨论不清楚。我们国家城市和农村的土地是两种所有制，仅仅一个农村集体建设用地，就涉及很多类型，有福利型的宅基地，有公益型的小学校用地等，也有经营型的乡镇企业用地等，把这三类混到一起改，岂不乱套？

　　与土地有关的改革试验涉及农民切身利益
　　应按程序，有预案，在可控的范围内稳妥进行

　　记者：现在全国各地有不少涉及土地的改革试验，改革就难免会突破现行的一些政策法规，试验就有成功和失败两种可能，怎样处理改革与规范、试验与推广的关系？怎样规避试验的风险？

　　陈锡文：从试验当中提取规范性的政策，这是我们党领导农村改革的重要经验。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，就是从农民的创造中提炼和升华为我国农村的基本经营制度的。我赞成搞改革试验，但是，有一点要说明，我们已经初步形成了一个法律法规的体系，和30年前相比,这是很大的不同之处。我认为，现在搞改革试验应该遵循几项原则：

　　第一个原则：讲程序。承担试验，要经过批准。比如重庆、成都的试验是国务院批准的，天津的试验是国土资源部批准的。确定下来要做的试验，如果要突破现行法律法规和政策，就要获得制定这些法律法规和政策的部门认可、批准。否则制定法律法规和政策还有什么用？

　　第二个原则：可控。既然是试验就必须掌握在可以控制的范围内。例如说这个试验项目在多大范围内进行？一个村，一个镇，还是一个县？报了什么，批了什么，必须在这个范围内执行。一失控就无所谓试验了。

　　第三个原则：要有预案。既然是试验，就可能成功也允许失败。成功了皆大欢喜。如果试验失败怎么办？我们国家干部、研究人员去帮助试验，失败了没关系，转身回到城里了。但是参与试验的农民怎么办？一定要建立一套机制，承担起对参与试验农民在试验失败后的责任。

　　第四个原则：应当相对封闭。在封闭的范围内试验，冷静观察，实际操作，看到底行还是不行。把全局的问题放到局部试验，目的就是要减少社会震荡。

　　当试验到一定程度，各方面都认可了，验收之后报党中央、国务院，获得批准之后在全国推广。在此之前，不应该急于宣传推广，这是承担改革试验的责任。农村土地问题涉及千家万户，稍有偏差，就会引起大的震动，使农民感到忧心，甚至让农民遭受利益损失。做决策也好，做试验也好，做报道也好,凡是关系到广大农民切身利益的事情，我们都应当慎之又慎。

文章出处：人民网-《人民日报》