公共品短缺、规则松弛与农民负担反弹——湖南省山脚下村调查

张英洪

来源：中国选举与治理网

　　内容摘要：本文通过对面临公共品短缺的湖南省山脚下村在新农村建设中出现的大规模集资导致农民负担反弹现象进行调查与分析，揭示了城乡二元结构尚未完全破除下的农村公共产品供给所造成的现实困惑，农村公共产品投资的配套体制，为村干部在规则松弛下的自利性偏好提供了新的谋利机会，从而使新农村建设蜕变为干部“开票”而由村民“买单”的新游戏。重构以保障和扩展农民权利为中心的乡村治理结构，成为有效推进社会主义新农村建设的迫切任务和现实课题。

　　关键词：农民问题；农民负担；公共产品；制度；权利

　　一、问题的提出

　　从20世纪80年代中后期开始，农民负担问题逐渐演变为中国社会最突出最尖锐最急迫的焦点问题。进入21世纪初，国家在解决“三农”问题上出现了重大的转机。从2004年开始，随着农业税的取消以及粮食直补等一系列惠农政策的出台，中国农民负担过重的问题一举得到了历史性的缓解。以社会主义新农村建设的推行为标志，中国农村的发展进入了一个新的发展时期。为建设社会主义新农村，国家明确提出要贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，实行“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的方针，着力破除城乡二元结构，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。在这种发展情势下，农民负担问题似乎已经“终结”。众多曾经密切关注农民负担问题的“三农”学者，几乎不约而同地实现了注意力的重大转移，农民负担问题的话语也烟消云散，人们很难再看到有关农民负担问题的报道、文章和讨论。难道农民负担问题真的走向了“终结”?

　　笔者最近在湖南西部农村调查时发现，农民负担问题并未“终结”。在一些地方，农民负担过重的问题卷土重来。在一些地方的新农村建设中，由于村庄公共品的严重短缺，村民群众和村干部都有强烈的改变村庄公共品短缺面貌的愿望。在投资配套体制下，一些村干部向农民集资建设新农村已形成燎原之势，农民负担之重已大大超过税费改革前的任何时期。一度减轻的农民的负担，已经出现了明显的反弹。据统计，湖南X县仅2006年在新农村建设中共投入建设资金12788万元，其中县级财政投入6995万元，村民群众“自筹”5793万元。从该县村民“自筹”的巨额资金中，可以看出农民负担之重。看来，以向农民集资摊派的方式建设新农村，在一些地方已成为新的发展“模式”。

　　在该县山脚下村，农民负担反弹最使人惊讶。该村下辖11个组，470多户、1680多人，耕地面积1100多亩，人均耕地不足7分。村里青壮年劳力基本外出打工，留在村里的都是些老弱妇幼之人，属于集体经济“空壳村”。正是这样一个经济还相当落后的普通山村，从2008年8月到2009年3月，在短短几个月内，村里连续掀起了三次大规模的集资活动，使该村农民负担之重达到了历史之最，成为税费改革以来农民负担反弹“最牛的村”。

　　2008年4月，在第七届村委会选举中，该村“选举”产生了新的村委会班子。走马上任的村委会班子在新农村建设的旗帜下，掀起了一个又一个“集资高潮”。

　　8月，山脚下村开始修建村庄水泥道路，村干部决定向村民集资，一般各组农户需交纳人平200元的集资费，第5组因地处偏远，集资标准定为人均2000元，最高的一户需要交纳道路集资费26000元!

　　时过2个的10月，该村开始修桥，并规定村民人平300元的修桥集资费。村干部收取集资款的范围不只局限于本村户籍人口，而是将其扩展到从该村走出去的其他人口，这就使该村每家每户需交纳修路修桥集资费大都在千元以上，有的超过了几万元。

　　2009年3月，该村又搞农网改造，开始收取户平320元的农网改造集资费。在不到一年的时间里，该村频频开展大规模的“集资活动”，使该村陷入了前所未有的“集资漩涡”之中，村民承受着从未有过的大规模集资之苦。在该村，大规模集资以后，干群关系重新趋于紧张，村庄治理倒退到税费改革以前的状态之中。

　　这种让农民买单的新农村建设，并不只是山脚下村独有的现象。在该县其他村庄，以新农村建设为名向农民集资已十分盛行。这种由“干部开票、农民买单”的新农村建设，已成为新农村建设中带有一定倾向性的严重问题。

　　二、投资配套、约束失灵与“二次维权”

　　农村基础设施建设的投资配套体制是导致农民负担反弹的一个关键性因素。在湖南X县，村庄道路硬化建设资金要求农民自费配套的比例高达40%以上。县交通部门要求村民自己先修通毛路，县里再支持修水泥路。在该县，修建村庄水泥路的费用一般为每公里16万—18万元，县里只解决每公里9万元，村里需要自筹每公里6万元以上。一段时期以来，以向农民集资的方式修建村庄公路等基础设施，是该县不少乡村的普遍做法。

　　农村的道路交通等基础设施，是政府应当提供的基本公共产品。但长期的历史欠债，使农村各项基础设施严重短缺，在该县，不少乡村患上公共品短缺饥渴症。加快农村基础设施建设，既是村干部打造政绩的首选项目，���是其借机谋利的重要渠道。同时，修路、修桥，尽快改善村庄落后的道路交通状况，也是许多村民的共同愿望。正因如此，一些乡村干部就在新农村建设的旗帜下，以改善本村道路交通状况的名义，在旧有的思维模式左右下，重走向农民强制性集资摊派的老路，从而加重了农民的负担。山脚下村现任村班子就是在减轻农民负担的大背景下走上前台的，村民们对之寄予厚望。但是，咄咄逼人的修路修桥集资开始后，不少村民认为新班子比老班子“牙齿还长些”，在向村民摊派集资上比老班子“厉害多了”。有一户村民需交修路集资费10000元，已交5000元，还有5000元实在交不出来了，但村干部在春节前后多次上门催款。这位村妇向笔者哭诉说：“我们农民又