摘要：取消农业税改变了乡村治理的逻辑。之前乡村两级组织围绕着收取税费而形成的利益共同体，因缺乏利益支撑而在制度上被打破了，乡村关系再也无法通过利益运作来维持，政策的贯彻和治理目标的达成再也不能通过利益交换来实现。在当前新农村建设的环境下，政策仍然需要执行，但乡镇政权自身权力弱化，党政的组织网络松懈，又缺乏可支配资源，这逼迫乡镇干部只有通过与村干部培养私人感情来完成工作任务。这表明当前我国农村政权离现代型国家政权形态还很远。
关键词：利益共同体 感情运作 新农村建设 乡村关系
2004年3月温家宝总理宣布中国５年内取消农业税，2006年全国已全面免除了农业税，比预定计划提前了两年。取消农业税是中国二千多年来的一次异常重大事件，也是新中国农业发展继土地改革、联产承包责任制后的“第三次革命”，必将对农村社会、政治、经济、文化等各方面产生巨大的影响。贺雪峰在调研中发现，取消农业税从根本上改变了国家与农民关系，也从而从根本上改变了县乡行为的逻辑，县乡政府倾向于在农村事务中不作为。[1]周飞舟发现，取消农业税后，乡村组织几乎“什么都不干”，成了只是维持自身运转的“悬浮型”政权组织。[2]而申端锋则发现，取消农业税后，乡村组织在各种现实条件的约束下，既没有成为服务型组织，也不是无所事事，而是在实践中对自身职能重新进行了定位，“将原来的软指标当成硬指标来搞”。[3]他们的研究从不同层次和侧面揭示了当前乡村治理的逻辑已发生了根本性变化。 在取消农业税的同时，为了防止农民负担出现反弹，减轻乡村两级组织运转的行政成本，各省份相继启动了税费改革的配套改革即乡村体制改革，主要是撤并乡镇、精简机构、分流人员、合村并组、取消村民小组长等。在基层组织的职能转变上，实行市场化的改革方向，推行“花钱买服务”，促使基层组织由管制型向服务型转变，这一改革的典型模式即为湖北咸安的“咸安改革”，被称为“湖北新政”，并在全国其他省份得以推广。我们在调查中发现，改革者设计的“花钱买服务”的逻辑并没有成为乡村组织运转的主导逻辑，乡村组织并没有成为改革者所设想的服务型组织，乡村组织的怎样呢？
从全面来看，各地情况并不整齐划一，而是存在不同情况。乡村两级组织在经历改革后自动撤退，使自己处在一个有利的位置，也就是一个比较消极的位置，因为维护农民利益成了一种新的“政治正确”，而为了不与农民发生正面的冲突，就要少做事，甚至不做事，要做事也是做一些诸如村务规范化管理、发放资料等无关紧要的事情。因此，有的地方乡村组织倾向于不作为；有的乡村组织倾向于“将原来的软指标当成硬指标来搞”。取消农业税后，中央提出了“新农村建设”的口号和目标，在另外一些地方，县乡政府将新农村建设当作中心工作来做。当新农村建设取代收取税费成为县乡政府的中心工作时，乡村两级组织的关系就呈现出另外的样态来。从笔者在安阳楚镇的调查来看，乡村关系已经从税费时代的利益运作转变成了新农村农建设时代的感情运作。
一、利益共同体：税费时代的乡村关系
在很多人眼中，乡村关系可能是由法律，尤其村民自治方面的相关法律规定的，或者至少在很大程度上被认为是一个法律问题。他们倾向于认为，既然《村委会组织法》颁布了，政府（包括中央政府和地方政府）就有责任将这一法律付诸实施。在这个逻辑中，对于《村委会组织法》所规定的村民自治制度，无论是政府出于治理社会的需要，还是被学者赋予了“国家－社会”互动和“民主－自治”的期待与想像，这些似乎都不太重要，重要的是法律必须得到施行。因此，每当同行们看到村民自治的实践与我们的理念甚至想像有所出入时，基层政府便很容易受到指责，且往往有诸多细致的制度设计构想跟随而来。然而，如果我们不对村民自治寄予太多民主政治的想像，也不将自身过于限制在“守法主义”[4]的视野里，而是放眼村民自治实施的宏观政策背景和社会环境，可能会有一个更加现实的看法和务实的想法。 其实，乡村关系并不是由法律文本决定的，毋宁说，是由县乡政府的中心工作决定的。有过农村调查经验的人都知道，取消农业税之前，虽然《村委会组织法》规定乡村关系是指导与被指导关系，但实际情形与此有很大差异，其中最为明显的是乡村之间形成了一个坚固的利益共同体。[5]这个利益共同体就像一个黑洞，吞噬了所有的村干部。即使依法选举出来的村干部，也会很快被这个黑洞吞噬进去，从而并不会站在村民一边，村民因此对村庄选举失去信心和兴趣，村民自治遂成政治摆设。 乡村之间之所以会形成利益共同体，其原因在于乡镇掌握着比村民多得多的经济、政治和组织资源，是高度组织起来的国家行政力量。而在市场经济条件下，以户为单位的小农很难联合起来，形成与乡村组织对等的谈判能力。当乡镇要求村干部为了乡镇的行政目的而工作时，村干部面对着力量完全不对称的乡镇和村民，很快便会倒向乡镇一边。当然，这种倒向是在利益结盟的条件下实现的。乡镇对村干部许以利益，村干部倒向乡镇一边，这样，真正意义上的村民自治就很难实现。
乡镇的主要目标是从农民手中收取税费，在村庄中执行计划生育、殡葬改革等政策，还要完成各项达标任务，县市则以这些目标的实现，尤其是税费收取的状况来考评乡镇的政债。而且，不能完成税费任务，乡镇就无法支付教师工资，无法维持正常运转，也无法完成上级下达的达标升级任务，因此，也就更不可能在收取税费、执行政策的过程中搭车捞取灰色利益了。尤其是1994年中央财政改革以来，地方政府“权小责重”，“中央请客、地方买单”成为常规，县乡财政状况一直很紧张，几乎总是不堪应付的状态，其中中西部农村地区更为严重。这样，县乡财政就严重依赖农民上缴税费。显然，县乡必须有固定的财政收入来源，否则将会面对巨大的自上而下“一票否决”的压力。
乡镇不可能直接向千家万户的小农直接收取税费或执行政策，因此离不开村干部。而村干部由村民选举产生，从理论上讲，并没有协助乡镇向农户收取税费的积极性。乡镇为了及时、足额地完成税费任务，就需要调动村干部的积极性。其办法当然可以是直接撤换、点名批评等常规行政手段，但处在正式行政序列之外的村干部不会太在意这些，他们更在乎实际的利益。因此乡镇常常默许乃至鼓励村干部损害村庄或村民的利益，默许他们在收取税费时，搭便收费牟取利益，或从村庄获得其它好处。
不管是不是选举产生的村干部，都愿意在乡镇的默许乃至鼓励下捞取好处。比如搭车收费，将村集体资产低价拍卖，或向村集体高息放贷，从中获取高息。而分散的村民难以组织起来抵制村干部的这些行为，村集体利益遂很快就被捞取一空，村民长期乃至短期的利益都受到损害，他们因此不满而上访。乡镇当然知道村干部的劣迹，但不会查处他们，因为查处一个村干部，其他村干部就不再有协助乡镇的积极性。农民越是不愿交税费，收取税费越是困难，乡镇就越是要给村干部捞取灰色利益的空间，甚至越是要保护他们。在这样坚固的乡村利益共同体面前，村民自治也就难免流于空谈。
1998年正式颁行的《村委会组织法》规定，村委会候选人必须由村民通过预选产生，村委会必须由村民直接选举，村民可以罢免村委会干部等。这些规定在制度文本上向着有利于村民的方向变化，但并未能打破乡村利益共同体。《村委会组织法》没有在实质上撼动乡镇行政对村委会的控制，没有让高度分散的村民通过村民自治抵制乡村利益共同体。村民发现，无论选举多么真实，他们选出来的村干部依然唯乡镇命令是从。因为村民自治所实施的整体环境是，农村人财物资源不断流出，村庄处于高度不稳定状态，村民对村庄未来缺乏预期。这使得村民及村干部行为的投机性大为增加，而使村庄价值生产能力大为降低，村庄精英当村干部的目的主要是为了经济利益，而不是为了获取面子和尊严。
当然，在这里有必要作一点说明的是，上文谈及的乡村利益共同体，主要是围绕着完成税费收取任务而结成的。当然，乡村在其它方面也可能结成利益共同体，比如城郊村中围绕着征地补偿的巨大利益结成的乡村利益共同体，或者非常富有的村庄围绕着巨大的集体收益和乡村干部的非法收入所结成的乡村利益共同体等。这些利益共同体都值得深入研究。但是，我们必须明确一点，到现在为止，中国80％以上的村庄还属于传统农业型村庄或以农业收入为主的村庄，在取消农业税之前，围绕着税费收取结成的乡村利益共同体对村庄生态和村民生活有着根本性的影响。因此，当我们在谈论乡村关系运作的一般情况时，应当以这些村庄作为最根本的经验来源。学理分析和制度建构以几条或更多的爆炸式新闻作为经验基础，而不顾那些“平静”的、没有“新闻”的村庄的经验事实，那必然是脱离中国基本国情的，其在政治上要么是别有图谋，要么是极端幼稚。
在安阳的楚镇，镇干部、村干部和普通村民一致认为，税费时代的村干部在“贪污腐败”方面并不那么严重。但即使这样，税费时代，乡村利益共同体仍然存在。第一，“村财镇管”制度被需置。在税费时代，按照制度文本的规定，村集体的现金应当放在镇里的经管站保管，村里的日常花费应当由村干部拿着合理发票前去报销。但实际上，楚镇各村一般都是一次性将村集体的现金整体取走，由村里支配。乡镇干部为了鼓励村干部配合收取税费的中心工作，调动他们的积极性，对此一般不进行干涉。第二，乡镇默认村干部乱收费。除了在收取税费时可以搭车收费外，计划生育罚款收费、宅基地审批村里都可以收费，而乡镇对此基本不闻不问。第三，村里吃喝风严重，财务管理混乱，乡镇干部对此基本不主动干涉。税费时代，每个村里都有提留款和其它收入数万元。那时，村干部希望乡干部下村，因为这样就有理由去吃喝。而吃喝帐又是可以“操作”的帐，吃了100元可以说成300元，剩下的200元就可以进入村干部的腰包里。一个乡镇干部告诉我说，如果将那时全乡各村的帐拿到一起来对照，可以发现“同一个干部同一时间在不同的村里吃饭”。因为村干部将集体的钱放进自己的腰包里，记帐时却说是招待某某乡干部吃饭花掉了，而每个村都这样记帐，所以就出现了“同一个干部同一时间在不同的村里吃饭”的情形。那时，有些村甚至根本没有账目，乡里基本不管，对于村民的上访也只是应付而已。一个乡干部跟我讲述，一次某村村民上访要求查帐，乡干部找村干部问帐目的事情，村干部说没有；问集体的钱呢，村干部一拍肚皮说，吃掉了。
二、感情运作：新农村建设时代的乡村关系
取消农业税之后，乡村关系发生了巨大变化，乡镇不再需要村干部协助收取税费，反过来，村干部报酬往往由自上而下的财政转移支付来负担。同时，在全国的一些地方，计划生育、殡葬改革等政策执行的压力已经大为降低，乡镇甚至可以脱离村干部单独执行，或依赖司法系统执行了。当乡镇不再需要村干部收取税费，也可以脱离他们的协助执行政策时，乡���就可以利用村民自治的组织原则和法律规定，通过选举的办法，将那些从村庄中谋取灰色利益的村干部选掉，他们也敢于查处那些有经济问题或有其它劣迹的村干部。乡镇也因此可以超身于村庄具体事务之外，让村庄真正依法进行自治，并依法对自治进行监督。简单地说，取消农业税以后，之前存在的乡村利益共同体，有了被打破的希望，村民自治也有了真正实现的可能。我在赣南版石镇调查时发现，自从2002年开始进行税费改革，催粮派款的压力减弱了，计划生育工作也上了轨，开始“依法行政”，原来作为“狠人”的村庄干部开始要转换为服务型的人了。因此，以前为了工作方便事先物色好村干部人选的做法逐渐被放弃了。我们在版石镇看到了真正意义上的村民自治正在起步，也看到了村民自治具体形式的创新，而乡镇的工作则主要放到了村民自治的法律监督和新农村建设等事务上去了。[6]申端锋在荆门调查时发现，现在的乡村组织主要是在做两件事情，一是村务管理的规范化，一是种粮补贴的发放。 税费改革后，乡村体制改革将乡村组织定位为服务型组织，乡村两级组织的权力弱化，财源枯竭，各地情况有所不同，但在这种情况下,乡村利益共同体的瓦解却是不争的事实。农业税的取消是乡村利益共同体瓦解的决定性因素，而与此几乎同时的其它改革也起到了推波助澜的作用，典型的是几项审批权力的政策变化。首先是农村宅基地审批，在河南安阳，1998年前，镇政府对农村宅基地有审批权，那时镇里对此通常的做法是，只要村里上报就予以审批，而村里对此可以收费作为集体收入，实践中，乡村对宅基地审批形成了某种利益共谋，而现在宅基地审批的权力上收到了县土地局。与此类似，04年左右，计划生育方面的罚款和社会抚养费征收权，也从乡镇上收到了县计生委。水资源费的征收也是如此。至此，乡镇政府再也没有任何可以用来笼络村干部的权限了，乡村利益共同体彻底瓦解。
而与此同时，县乡基层政府的压力型体制却没有变化，党和政府的各种政策还是必须通过这个压力型体制贯彻下去。在县乡层面，毫无疑问，党和政府仍然可以通过党政的组织网络来完成政策实施。因为农业税的取消，虽然促使其从汲取型政府变成服务型政府，但在贯彻政策上却不会对其有质的影响。而在乡村庄层面上，村级组织是自治团体组织，乡村之间依法是指导与被指导的关系。政府的组织网络基本上不存在了，虽然党的组织网络存在，但这种网络的制约力量非常小，几乎对乡村关系不会产生质的影响。如此，当乡村利益共同体瓦解后，各种农村政策在村庄层面又是如何贯彻的呢？
农业税取消后，国家提出了新农村建设的口号，地方政府对新农村建设也非常重视，各地展开了各种各样的尝试，新农村建设几乎成了县乡政府除招商引资外最重要的中心工作了。招商引资固然重要，却只需要县乡干部开动脑筋，并不涉及农业、农村和农民。而新农村建设却直面农村和农民，尤其是在基层政府财政能力还不够强大，难以支付新农村建设的所有成本，因而还需要动员农民。当然，如果乡镇干部不把新农村建设当回事，完全可以在必要的日常维护工作之外得过且过。但压力型体制毫无疑问会逼迫处于基层的乡镇干部自下而上地创造政绩，而向上争取项目，开展新农村建设无疑是一条捷径。同时，一旦同一县市的某种新农村建设做法被当作创举需要推广时，新农村建设的就成了一种自上而下的压力了。在新农村建设中，如何实现对农民的动员，如何在没有利益的情况下调动村干部配合乡镇工作的积极性，则是乡镇干部面临的一个紧迫问题。
在一些地方，如果村干部的工资不算太低，或者地方政府承诺给担任一定年限的村干部购买养老保险，那么也能勉强将村干部笼络住。如在湖北荆门、荆州等地，村干部一年工资是5000元左右，干满十年将得到养老保险金，这对很多村干部还是有一定吸引力的。他们在工作中不会太卖力，但维持乡镇的日常工作是不成问题的。而在有些地方，村干部的工资还不够他们开展工作的日常支出。在河南安阳，村干部一年的工资在1000元左右，最多的是村支书，也才1700元，村干部开会一天补贴10元。当地外出打工的机会不少，一个劳动力一天打工收入50元左右。在我所调查的楚镇，村干部的事务不少，不但要在新农村建设中对老百姓进行动员，还要应付上级的各种检查，比如科技电视节目的收看等，1700元的工资甚至不够村支书为应付工作所作的支出。
在调查中，我不断向乡村干部追问，如此低的工资，村干部为什么还愿意干工作。他们给我的回答分成两类，一是强调其实几乎所有的村干部并不想干，二是强调村干部按感情干工作。郭韩村的支书跟我们讲，他本来是坚决不干的，但镇书记、镇长、分区书记等几个镇干部那段时间轮流着跑到家里来劝说，他们也不讲什么道理，就说“你给我个面子吧”、“干吧！干吧”之类的，最后拗不过，只好继续干。村支书讲：“人都是有感情的动物。大家在一起干了些年，拉不下面子，在一起交流多了，互相也体谅对方的难处。”一个分区书记则跟我们讲，他遇到困难常常向村干部们求情：“同样的任务，别的区能完成，我不能完成，我的面子过不去啊，还要老哥们帮忙啊。”“这事不能让兄弟丢人啊！”而他辖区的村干部们大多数时候都会尽力而为，像一个朋友一样帮助他。
在我们调查时，镇里正按照县里的帮助农民致富的要求而推广大棚蔬菜，这本来是一件好事，也得到了村干部和农民的理解。但无奈郭韩村在1996年曾有一次不成功的类似尝试，据说那次失败是由当年恶劣的气候和当地特殊的土质共同造成的。有了这次不愉快的记忆，以及当前郭韩村的农民并不缺乏致富的门路，所以村里几乎没有农户愿意种植大棚。分区书记（一个副镇长）和村干部在村里做了两周的动员工作，几乎没有收效。最后村干部只好将任务分解成地亩，各自分头动员群众，并约定如果不成功，就由村干部自己种植大棚。在调查中，几个村干部都向我表示，如果动员不成功，他们只得自己种植，即便看着亏本也只好这样。他们一再表示不能让镇里的分区书记丢人。
在访谈镇干部时，我不断追问为什么村干部愿意这样为他们“卖命”，无一例外，得到的回答是“感情”二字。而在我追问如何培养同村干部的感情时，回答虽然各不相同，但归纳起来却大同小异，归纳起来有一下几种方式。第一，多交流，多下村走动，见面多了自然有了感情，交往频率高就成了朋友。第二，多在一起吃吃喝喝，吃饭喝酒是培养感情的好方法。由此相对照的是，我在农业税时代，多是村干部请乡镇干部吃喝，如今却颠倒过来了，变成了乡镇干部请客吃饭。在我调查的短短两周内，我就碰到了两次镇里干部出面以公家的名义大规模请村干部吃饭。第三，通过红白喜事建立私人关系。在工作中建立起私人关系，当村干部家有红白喜事时，主动进行人情走动。乡镇干部的工作处于半流动性，常常在一个镇只干三五年，因此他们与村干部人情来往中的支出常常无法收回。虽然他们与一些村干部保持很多年的关系，但大多数关系都会随着工作调动而消失。没有工作基础了，个人感情也就逐渐淡去。第四，在村干部有事时主动帮助安排、出主意。如在红白喜事中帮忙料理，这会让村干部在村庄中非常有面子，从而对乡镇干部深怀感激。第五，在自己的权力范围之内或通过私人关系帮助村干部做一些事情。镇党委书记在开会时曾对乡村干部说：“干工作大家大胆去做，你们个人有什么私事我尽力而为。同志们的小事，我当成大事；同志们的大事，我当成中心工作。”这让许多乡村干部非常感动。
就笔者的调查来看，感情运作基本上可以概括取消农业税后乡村两级关系运作的一个变化趋势。正是这一变化导致了乡村治理逻辑发生了一个根本性的转变，税费时代基层政府以资源汲取为中心工作，因此可能通过实际利益来吸引村干部为政府工作“卖命”。取消农业税的政策及其与之几乎同时的其它各种政策变革，彻底重塑了乡村两级组织的关系和运转逻辑。在新农村建设时代，没有利益可图的情况下，村干部倾向于不干工作或应付工作，但政府的压力型体制没有变，新农村建设等政策依然需要村干部投入工作，这时乡镇干部就只得调整策略，通过建立同村干部的感情，来调动村干部工作的积极性了。培养感情的过程中，尽管有些利益的因素，但利益已经不占主流，感情成了维系乡村关系的关键要素。
三、结论与讨论：中国乡村关系的逻辑
取消农业税后，乡村关系从利益运作向感情运作的转变揭示出诸多的问题，既有现实的问题，同时也有深层次的问题。就现实问题来看，取消农业税的确给乡村治理带来了根本性的影响，彻底改变了乡村治理的逻辑，而对于这一逻辑的揭示，学界做的还很不够。但有一点可以肯定，就是之前乡村两级组织围绕着收取税费而形成的利益共同体，因缺乏利益支撑而在制度上被打破了，乡村关系再也无法通过利益运作来维持了，政策的贯彻和治理目标的达成再也不能通过利益交换来实现，从而逼迫乡镇干部只有通过与村干部培养私人感情来完成工作任务。这一做法符合乡镇政府当前的处境，因为乡镇政府自身权力弱化、党政的组织网络松懈，而可支配资源又不断减少，从而既无法像科层制那样运作，又无法通过利益来“买通”村干部。这当前的乡村体制并不意味着像有些学者所讲的那样，税费改革后的基层组织已经没有存在的必要了，恰恰相反，表明我国农村政权离现代国家政权还很远。从乡村行政运作、农村公共物品供给以及农村社会稳定等多方面来看，这种“感情运作”的方式显然是不合适的。也就是说，怎样解决基层政权能力不足与当前治理农村社会的政策需求之间的矛盾，是当前乡村治理中的一个关键性问题，也是当前乡村体制改革中的一个重大问题，真正关切到乡村组织的转型与重新定位。
而更深层次的问题则是乡村治理逻辑的一个根本性转变，我们在讨论乡村关系运作模式时，关注的是取消农业税和新农村建设所带来的问题。而如果我们放宽视野，看看中国近代以来国家政权与乡村社会的关系，对当前乡村关系运作的意涵就会有更为深刻的认识。在整个20世纪，国家政权建设是国家政权与乡村社会的连结点，其中资源汲取和政府推动型社会变迁是国家政权建设的最重要方面。清末和民国的国家政权建设中，国家并没有完成对乡村社会的整合，相反，过度提取而导致村治状况的恶化，农村日益凋敝，出现了所谓的“国家政权的内卷化”。[7]新中国成立以后，共产党政权通过人民公社体制将国家政权的触角深入到乡村社会，彻底完成了对农村社会的整合。改革开放后，人民公社体制瓦解，国家权力从农村社会部分退出，国家与农民的关系重新调整。这一时期，国家基层政权的主要任务仍然是资源汲取，它在县乡政府中通过压力型体制来实现，在乡村关系中，则通过利益共同体的运作来实现。乡村利益共同体类似于清末民初的国家政权内卷化，导致了农民负担过于沉重，基层政权组织的合法性日益降低，乡村治理出现治理性危机。为了应对乡村治理危机，国家实施税费改革，并最终取消了农业税。 取消农业税后，近代以来国家政权建设的重要任务之一——资源汲取——已不复存在，但另一重要任务——政府推动型社会变迁却仍然存在。新农村建设就是国家推动农村社会变迁的主要方式之一，它由中央政府提出，但最终落实必须依赖基层国家政权。然而，当前的乡村体制改革及其在乡村社会的实际效果却表明，国家政权建设的任务并没有最终完成，甚至当前基层国家政权离现代型国家政权形态还有很远的距离。在这种背景下，国家政权如何推动农村社会变迁，乡村组织通过何种方式运行？当前的现实方式是“感情运作”，而显然，这种方式并不符合现代国家政权的理想和要求。
* 中南财经政法大学法学院教师，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生，chbfeng@163.com。本文属于国家社科基金项目“基层民主建设研究”（项目批准号：06BZZ013）成果的一部分。 [1] 贺雪峰：“取消农业税对国家与农民关系的影响”，《甘肃社会科学》2007年第2期。 [2] 周飞舟：“从汲取型政权到‘悬浮型’政权”，《社会学研究》2006年第4期。 [3] 申端锋：“软指标的硬指标化——关于税改后乡村组织职能转变的一个解释框架”，《甘肃社会科学》2007年第2期。 [4] 朱迪丝·N·施克莱：《守法主义》，彭亚楠译，中国政法大学出版社2005年版。 [5] 关于“乡村利益共同体”，主要是受贺雪峰教授的启发。具体请参见贺雪峰：“乡村关系研究的视角和进路”，《社会科学研究》2006年第1期；贺雪峰：“试论二十世纪中国乡村治理的逻辑”，《中国乡村研究》总第5辑，福建人民出版社2007年版。 [6] 周运清等人所记叙的杨林桥镇的状况也可以说明这一点，参见周运清、王培刚：“全球乡村治理视野下的中国乡村治理的个案分析”，《社会》2005年第6期。 [7] 杜赞奇：《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社1996年版，第67页。
