以政治认知研究推动新农村建设

作者：仝志辉

来源：《中国社会科学报》 第365期

【核心提示】2005年10月，中国共产党十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。近年来，国家在免除农业税、落实惠农政策、启动乡镇机构改革等方面进行了大量组织、制度和政策方面的调整，在征地和村民选举等领域也有颇多改进，新农村建设初见成效。而对于在局部地区时有发生的农村社会冲突，从组织和制度层面来解释已经有其局限，加强对农民政治认知的研究更具理论和现实意义。

农民对基层政府依法行政要求提高

政治认知是政治主体对政治制度、政治制度的作用，以及政治制度的输入、输出过程等的认识和信仰。农民的政治认知可以简化理解为农民对各类重要政治现象的认识。基于农村政治的特点，对国家权力性质、基层政权作用、自身政治地位等的认识，是农民政治认知的主要构成内容。通过分析寄到国家民政部的反映选举违法的上访信件，以及对农民征地上访个案的追踪调查，当前我国农民的政治认知具有以下特点。这些特点在很大程度上决定了农民介入农村社会冲突的心理动因。

对国家权力的性质，农民越来越趋向于把国家理解为保护公民权利的现代法治国家，同时认为国家具有保障百姓生存、提供社会福利的责任，后者也表现出儒家政治传统对农民的影响。但对于何种机关握有国家权力，农民并没有特别清晰明确的认知。在乡土社会之外，握有国家公共资源的各级政府、各个政府部门以及媒体都被视为具有国家权力。因此，上访农民的信件一般是寄往各种农民认为具有国家权力的机构，也向所有能够接触到的握有权力的个人求助。

较之于中央政府，农民对基层政权效能评价不高，对基层政府行政目标的正当与否保持疑虑。这种政治认知在多数上访农民中持有。这不仅影响到农民对基层政府的信任，也因此提高了农民对中央政府整肃吏治的要求。可以看到，农民对基层政府依法行政的要求在明显提高。甚至对法律和政策没有规定的，但从科学发展、公平公正的角度认为基层政府应该做而没有做的，农民也会表达不满。

对于自身的政治地位，农民也有着不同的认知。相较于精英政治效能感的逐步提高，普通村民的政治效能感相对较低。对于基层政府的不法行政，普通农民往往认为自己是受害者、社会弱势群体，而为了促使上级或中央政府出面解决问题，农民也会借助主流政治话语，将自己视为“人民的一部分”而主动维权。

从“利益”到“道义”的逻辑转换

农民具有的法制社会中政府应依法行政的认知不能不说是政府宣传和全社会普法教育的结果。基于政治认知的变化，越来越多的农民通过上访、群体性聚集等方式来表达诉求。这些经历在很多时候可能强化农民对基层政府和地方政治的负面认知，使其为自己的维权行动建立起道德高度。

对于不少上访农民而言，上访是正义的，而部分地方政府官员则是腐败和不义的。“只有农民的抗争才能揭穿政府一些领导的违法行为，才能维护法律的尊严。”此时，农民不仅将抗争理解为解决自己的问题，而且赋予其维护法律尊严的使命。这种认知和心态也使得农民与基层政府的抗争呈现出不妥协性、持续性等特征。虽然不是所有的农民维权都带有这样的性质，但是，可以预期的是，随着农村政治社会化的渠道越来越开放，类似性质的维权行动会越来越多。这种行动从长期来看是一种建设性的力量，但短期看来，却可能提高一地的社会冲突水平，值得重视。

在不少农民看来，造成农民与基层政府间的冲突的原因不在农民，而在于乡镇政府的错位执政。细细分析可以看出，这里已经表现出一种新的逻辑。它不同于以往我们惯常持有的逻辑：农民与基层政府间的冲突主要是利益矛盾，或者说“取”与“予”的关系，只要多“予”少“取”，农村社会冲突就会减少。它是在说，如果乡镇政府不能履行其法定职责（这些职责从农民政治认知出发，就是提供社会福利和公共产品，维护社会公正），农民就会不满，就会抗争。它预示着：农民基于法律和道义对基层政府权力和责任的认知，将会参与到更多的不同意、不服从乃至主动维权的行动中。而基层政府对其权力与责任、对上访者权利的认知与农民持有认知之间的冲突，已经成为农村社会冲突的一个重要诱因。很多时候，农民上访就是因为不满基层政府的某些政策中透露出的片面和不公正，不服某些地方官员运用公权力时的蛮横和不恭谨。

制度解决逻辑与认知推动逻辑对接

从目前的举措来看，政府对冲突解决的机制主要遵循的是“制度解决逻辑”，农业税改革、乡镇机构改革都可以说是这一逻辑的产物。这些举措对于缓解矛盾、增进和谐确实发挥了积极的作用。但需要指出的是，“制度解决逻辑”与当前农民的“认知推动逻辑”在一定程度上还未能实现有效对接，而这些不一致则可能成为冲突形成、扩大的重要原因，也可能是农民对冲突解决后果不满意的重要原因。

因此，相关的政策制定与制度改进必须充分照顾到农民政治认知方式和特点。比如，可考虑在农村成人教育、农村职业教育、外出农民工培训中加入有关城乡统筹方略、惠农政策、涉农法律等的培训内容，切实影响农民的政治认知。在乡镇政权中加强人民代表大会制度建设，通过直接差额选举，提高乡人大代表同农民的直接联系，建立乡镇重大决策同农民协商恳谈制度等，加强具体政策执行与农民参与之间的双向反馈；使上访制度更加人性化，改善农民的利益表达渠道。另外，要建立基于农民感受和政治认知发展的农村冲突干预政策的评价体系，跳出仅仅以物质利益为中心、经济发展为标准的设计理念，构建以农民的综合福利感受和公正感受为标准的评价体系，在支农、惠农政策基础上将塑造具有新型政治文化的农民也纳入政策目标，以最终形成政策与农民评价的良性活动。        

（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）