内容提要：资本下乡遭遇乡村社会的抵抗正在成为中国农业规模化发展中的普遍现象。本文从时间和空间维度，通过对资本下乡社会过程的考察发现，资本与乡村社会的互动经历了由合约治理到行政统合的转变。资本试图以市场化的合约关系来整合社会关系，将社会力量吸纳进公司以构建内部层级治理结构的管理策略，从而应对来自乡村社会的多重抵抗。当“扎根乡土”失败后，下乡资本转而与地方政府加强合作，“借道”体制力量以行政化手段调用科层制向下延伸形成的组织体系，将乡村干部、种植能手和乡村公益性岗位聘用人员等利益主体整合进公司的管理体系，从而达到降低交易成本的目标。资本与地方政府结成的紧密利益关系，能否保障下乡资本的经济社会效益抑或会带来新的意外后果，还有待更长时段的持续观察。

关键词：合约治理；行政统合；资本下乡；社会过程；规模经营

作者简介：赵晓峰，西北农林科技大学人文社会发展学院教授，主要研究方向为农业转型与乡村治理。

一、引言

取消农业税费以后，农业农村逐渐成为城市工商资本和金融资本热衷的投资领域，资本下乡逐渐成为中国农业农村发展中的新常态（焦长权、周飞舟，2016）。随着2013年中央“一号文件”提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”以来，资本下乡流转土地从事规模经营的现象日趋普遍，农业转型速度不断加快。然而，已有研究表明，资本化的农地规模经营模式竞争不过以家庭为基础的小农户经营模式，家庭才是农地经营最合适的基础单位（韩朝华，2017），资本在下乡过程中会遭遇发展困境。

资本下乡遭遇困境的关键原因是难以降低与分散农户对接的交易成本，这使资本下乡的社会基础问题引起学界的广泛关注。城市工商资本熟悉的是现代市场运作逻辑和现代企业管理模式，但是当前的乡村仍然保有乡土社会的传统，农民在一定程度上依然遵循以人情、面子和地方规则等为表现形式的乡土逻辑，两种不同逻辑的碰撞加重了下乡资本组织农户的难度，使下乡资本陷入经营管理成本高昂而利润微薄甚至持续亏损的困境。学界研究发现，下乡资本为了解决组织化难题，利用乡村社会的内部资源：一是通过打造“飞地”，动用自己的社会关系网络，聘请或雇用“家乡人”，以家庭为单位进行分包经营（徐宗阳，2016）；二是通过转包将流转到的规模土地分包给当地的家庭农场，将家庭农场吸纳进产业链，由经营家庭农场的本地农民精英利用地方上的社会资源去解决劳动雇佣、监督及公共资源使用问题（陈义媛，2019；赵晓峰、赵祥云，2016）；三是外来资本试图“扎根乡土”，通过连属家庭经营和利用乡土性社会准则两种方式，减弱来自乡土社会的反向力量，建立起支撑自身发展的社会基础（陈航英，2018）。

显然，外来资本介入土地流转市场从事规模经营的目标是盈利。当外来资本无法与乡土社会建立有机衔接机制却依然坚持发展土地规模经营时，它是否必须嵌入乡土社会？外来资本是否可以另辟蹊径寻找新的发展路径？本文试图在典型案例分析基础上，从空间和时间维度分析外来资本的下乡实践与治理策略，以增进对外来资本与乡土社会互动关系的深度理解。徐宗阳（2016）的研究已经关注到外来资本下乡的空间维度，将下乡资本经营的农场视为一块“飞地”，企业主通过运输“家乡人”到“飞地”分包经营来实现盈利目标。但是，这种在规模土地上竖起一道“围墙”的经营模式，没能从根本上解决“空间”带来的治理难题。由于土地具有不可移动的自然属性，外来资本发展规模经营需要进入其所经营的土地所限定的地理空间，而这个地理空间也是一个社会空间，是一个布迪厄所说的场域。在这个场域中，外来资本建立的企业或合作社、县乡村干部、农民精英和扮演不同角色的普通农民都是独立且具有自主行动能力的利益主体。外来资本客观上需要与其他利益主体互动，从而产生复杂的社会网络关系和经济利益关系。如果在特定空间所构建的场域中多方利益主体互动顺畅，外来资本就不会遇到经营管理的障碍。所以，空间是研究外来资本调适经营策略的重要变量。同时，资本下乡是一个自然发生的社会过程，短期内无法理解和解释的社会事实放在“时间”的维度下也许更容易得到辩证的认识。而学界现有的研究多是片段式和横截面性的，或关注外来资本如何流转和集中规模土地，或关注企业如何经营规模土地，或关注外来资本下乡带来的社会后果等（徐宗阳，2016；孙新华，2017），这不利于分析外来资本下乡的治理策略和理解外来资本坚守土地规模经营的内在逻辑。

二、研究进路与分析视角

（一）资本下乡的社会过程

资本下乡面对分散的农民和零散的土地，需要将家庭农业吸纳进资本化的农业产业经营体系中，降低组织农民和集中经营土地的成本。这即是外来资本所面临的组织化或治理交易成本的难题。拉开时间的尺度，外来资本在介入土地规模经营的不同阶段将会面临不同的实践难题，客观上需要采用合适的治理策略，并在策略的转换运用中保持衔接的顺畅自然。

外来资本下乡的社会过程大致包括以下几个阶段：首先是起步阶段，外来资本需要注册成立农业企业或合作社，并借助政府招商引资的机会获得准入资格。这在中西部广大农村地区并不难，资源匮乏的地方政府对外来资本基本上都持欢迎和扶持的态度。其次是集中土地阶段，外来资本要嵌入地方村落社会，会采取各种办法将零碎的土地从分散的农户手中集中起来形成规模。在外来资本下乡之前，经过长期的自发流转，乡村社会已经形成一种自发的土地流转秩序。外来资本下乡经营农业，需要打破这种自发的土地流转秩序，建立起市场化的秩序机制，其面临的主要挑战，一是与自发形成的、土地经营面积在数十亩到上百亩不等的中坚农民竞争。中坚农民以家庭为基本的经营单位，以家庭劳动力为主、忙时雇用短工的方式从事适度规模经营（贺雪峰，2015）。外来资本下乡客观上会挤压中坚农民的获益空间，自然会遭遇他们的抵抗。二是降低与农民家庭打交道的组织成本，并尽量压低土地流转的价格。再次是经营管理模式探索阶段，外来资本需要与不同的利益主体建立不同的利益关系，并探索以合适的利益联结模式来规避道德风险和偷盗等社会风险。外来资本由于不具备直接独立的治理能力，客观上需要寻找代理人，由代理人负责企业的日常经营管理工作。委托人还要直接或委托代理人来雇用必要的工人负责田间劳作，并与分散的农民建立正式或非正式的关联机制来防范潜在的社会风险（徐宗阳，2016）。最后是治理策略调适阶段，外来资本随着经营管理经验的持续增加和规模经营潜在风险的暴露或显性化，将会不断调适治理策略以降低治理成本，追求利益最大化目标。从理论上讲，外来资本经过上述四个阶段，就会形成分化，或将进入发展的成熟阶段，土地规模经营的效益日益显现；或将因为无法实现盈利目标，退出土地规模经营市场。

由此可见，在外来资本下乡从事土地规模经营的过程中，需要在不同的阶段与不同或相似的利益主体处理好关系。外来资本能否成功下乡，取决于其对不同利益主体的管理、约束和整合能力，这即是其要承担的组织化成本。本文将以案例分析为基础，集中对外来资本下乡的第二到第四个阶段展开分析，深入剖析外来资本下乡的社会过程，厘清其治理策略的调适逻辑。

（二）合约治理：复杂情境的简单化处理

从空间的维度上看，作为场域中的行动主体之一，外来资本对建立在权利与义务均衡基础上的市场化的现代契约关系比较熟悉，而对乡土社会盛行的以人情、面子与地方规则为呈现形式的乡土逻辑相对陌生，这使外来资本倾向于用现代契约来规范与其他不同利益主体的关系。但是，下乡资本面对的是一种复杂的社会情境。作为市场主体的外来资本存在着行政嵌入、社会嵌入和文化嵌入等多重现象（Zukin&Dim

ggio,1990）：外来资本的行政嵌入表现为其从进入农业领域开始，就需要处理与不同层级的政府之间的关系，这种关系既包括政策层面的制度性关系，也包括私人间的社会网络关系，换句话说，外来资本深受政治环境的影响（弗雷格斯坦，2008:174）；社会嵌入表现为外来资本在下乡的过程中需要嵌入乡村社会结构和社会关系中，处理与不同的社会阶层及不同的利益主体的关系（贺雪峰，2015）；文化嵌入表现在下乡资本需要处理与乡村文化的融入问题，包括交往中的将心比心、意会等乡土文化逻辑（付伟，2020）。多重嵌入关系所营造出的复杂情境增加了下乡资本从事土地规模经营的难度，使其遭遇理性选择的现实困境。

面对复杂的情境，下乡资本容易采取的简单处理办法显然是用正式的合约关系来治理交易成本，降低与多元利益主体打交道的组织成本。合约治理指的是“通过正式的规则和程序明确约定交易双方权利、义务以及行为边界，并且对未来可能会发生的情况以及争端的相应解决方式进行约定，以保证交易顺利进行”（Poppo&Zenger,2002：709）。在这里具体表现为外来资本简单地利用正式的合约关系来统摄其他不同的利益主体和整合其他复杂的关系，使正式合约成为多重嵌入的实践场域中占主导地位的制度变迁逻辑。这是外来资本最为优先却也最为理想化的选择。因为正式合约关系的本质是一种法律关系，而农民对法律的认同需要经历一个情境化体验的过程。在没有相同或近似经历和体验的情况下，农民对签订的契约难以建立起真正的认同感。转型中的乡土社会关于土地使用规则仍然存在着不确定性，不存在包含确定性原则和限定性合法性声称的法律系统（张静，2003）。这使通过正式合约进行治理在多数情况下成为一种理想而非现实状态。比如，外来资本运用现代企业管理制度从事土地规模经营时，既需要聘请经理人（代理人），也需要雇用劳动工人。外来资本可以同时与经理人和劳动工人签订正式合约，将各自的权利和义务写入文本。其间至少存在两个方面的问题：一是外来资本签订的两个正式合约，不可能事无巨细考虑周全，难以将企业内部治理和土地田间管理的所有环节都囊括在内，而在合约未尽之处留下的模糊地带会给外来资本带来不可预料的影响（张建雷，2020）；二是外来资本不能承担直接选聘劳动工人的机会成本，只能将相关权力通过正式合约委托给经理人，通过经理人来间接选聘劳动工人。这自然就会衍生出二次委托问题（刘世定，1999），即经理人根据自身的关系网络和社会资源，从对己有利的角度选聘劳动工人，而不是严格依据合约相关条款的规定。由于外来资本与劳动工人不熟悉，其与经理人就会存在信息的不对称，从而使经理人存有自主行动的权力空间，难以避免道德风险的发生。

合约治理主要处理的是市场与社会的关系，通过拟订双方或多方合约将社会吸纳进来，以规范不同利益主体的行为逻辑。合约的相关条款主要由外来资本制定，场域中的其他利益主体缺乏参与协商协调的机会，使合约内容呈现出由外而内的输入性特征。但是，合约的执行需要一定的外部制度环境支持，既包括法律保护环境，也包括乡村社会环境。中国社会流行的法不责众”观念会为盗抢等行为提供舆论和环境庇护，而乡村社会中的诸多不确定性也会加重合约的负荷，使合约面临不断更新、内容愈趋详尽的现实压力，“补充合约”接踵而至，陷入以合约治理合约的循环困境（罗必良，2012），甚至出现合同约束软化的结果（万俊毅，2008）。这意味着外来资本通过合约治理来降低组织成本的治理策略在土地规模经营中几乎必然会走向“失败”。

（三）行政统合：“官场-市场-社会”框架的建立

当正式的合约治理失效时，外来资本或选择退出或寻找新的治理策略。外来资本一旦受专用性资产投资过多等因素影响而不愿意退出，就极有可能将目光转向地方政府：一方面，下乡资本是地方政府招的“商”，资本需要地方政府帮助打造良好的发展环境。从交易成本理论来看，这是合约不完备的必然选择，合约越是不完备，就越需要更多的行政控制，才能降低交易费用（Willi

mson,1979）。另一方面，地方政府也要依靠外来资本打造“样版”，树立典型，满足政绩工程建设的需要。而且，与扶持小农户发展相比，扶持外来资本发展规模经营更符合地方政府建立对外对上展示区的需要。此外，在我国政治体制影响下，行政体系通常汲取社会资源进行社会治理，形成了政府与市场主体、社会主体从各自利益出发，以满足己方需求为目标，又互为对方利益代理人的格局（杨典，2017）。因此，外来资本的退出，必然会引发地方政府的关注和挽留，激发地方政府重新介入企业流转规模土地推动农业转型的动力。

由此，随着外来资本与地方政府关系的密切化，行政在场域中所占据的位置日趋重要，市场与社会的关系就会被官场、市场与社会的关系所替代。在新的“官场-市场-社会”框架中，官场显示出超越市场和社会的地位。为此，我们提出“行政统合”的分析概念。行政统合指的是地方政府用行政化手段和制度化力量来统合市场关系和社会关系，使行政逻辑成为多重嵌入的实践场域中占主导地位的制度变迁逻辑。然而，行政统合并非一种新的现象。在官场与市场的关系方面，周黎安（2018）曾运用“官场+市场”理论解析中国独具特色的经济增长机制以及政府与市场的互动模式，提出可从中国历史悠久的官僚政治传统与西方国家市场经济传统相结合的角度解释中国经济增长的奥秘。而在中国农村，从20世纪80年代中期开始，地方政府就扮演着推动农业农村产业结构调整的主要角色，采取“逼民致富”和“诱民致富”相结合的方式推动农民发展现代农业，成为社会主义市场经济转型发展的重要推动力量。虽然类似做法未必取得理想效果，但至今为止，很多地方政府仍然乐此不疲。从政商关系角度来看，有效的政商关系不但不意味着地方政府的退场，反而需要具有发展型政府特征的基层政府和地方官员担负引领、维护和巩固的责任（符平、李敏，2020）。在行政与社会的关系方面，随着20世纪80年代撤社建乡政策的实施和村民自治制度的推行，农村基层确立起“乡政村治”的治理框架体系，行政权和自治权的分设在制度层面得以实现。但是，在新确立起的“乡-村-组”的三级框架体系中，乡镇政权处于主导性位置，它通过影响村支书和村主任的选拔，将村庄精英吸纳进体制，并借助村干部的力量实现对村民小组的治理。由此，地方政府就找到了一条低成本与分散农户打交道的制度化渠道。因此，当外来资本向县乡政府寻求帮助，双方利益达成一致时，县乡政府就有动力以行政来统合社会，启用这条现成的制度化渠道。

三、外来资本下乡的社会过程与合约治理

（一）外来资本下乡的社会过程

平原县位于豫东南地区，是一个传统农业大县，现有人口108万人，耕地165.6万亩。截止到2020年6月，全县土地流转面积为47.3万亩，50亩以上的规模经营主体达到2021个，其中，1000亩以上的规模经营主体为22个。2017年，山东鑫锐农业科技有限公司经市领导引荐，准备在平原县流转2万亩土地发展规模经营。平原县政府将该项目作为当年招商引资重点工程推荐到平和乡，由平和乡政府负责推动实施。在土地集中流转阶段，平和乡政府非常重视该项目，将协助公司流转土地作为中心工作，以政府的名义向各个行政村下达每个村至少1000亩的土地流转任务指标，由驻村干部与村组干部一起负责动员群众参与土地流转工作。公司为激发村干部工作的积极性，承诺给予村集体每年每亩10元的土地流转经费。村组干部通过开座谈会、发传单、入户动员等多种办法积极推动土地流转工作。同时，公司将土地流转的价格确定为每年每亩850元，远高于当地自发流转市场上每年每亩300~500元的标准。在各方共同努力下，公司在当年共流转土地5763亩，到2018年发展到7230亩。这些土地遍及11个行政村，共352块，最大的地块面积为210亩，零碎化程度比较高。

然而，当公司进入农地规模经营阶段，合约治理的意外后果就开始出现。一是作为委托人的外来资本与作为代理人的管理团队之间缺乏信任基础，委托人难以对代理人的经营管理行为进行有效监控，导致代理人享有过多的自由裁量权。由此带来的后果是代理人脱离委托人的限制，追求自己的利益，持续扩大农地规模，逐渐具备与委托人及其他潜在外来资本谈判的实力。二是委托人与划片管理精英的权利和义务关系难以理顺，导致不同地块的收获产量差异极大。划片管理精英由乡村干部推荐产生，与委托人之间是陌生关系，主要接受管理团队的领导。划片管理精英的报酬主要由其代管经营的土地面积决定，一亩地一年的管理费是72元；年底评优，第一名奖励6000元，第二名奖励3000元，第三名奖励1000元。三是农业雇工由划片管理精英聘用，委托人基本不了解农业雇工的信息，导致雇工成本相对较高而田间管理效果提升困难，其中一个突出的表现是打药越界现象时常发生，引发了较多的经济赔偿纠纷。四是收获季节的偷盗现象经常出现，加重了委托人的显性损失。受此影响，2018年，山东鑫锐农业科技有限公司在平原县的土地流转项目亏损580万元。

（二）资本下乡的“前台”：合约治理的实践表达

2016年3月，山东鑫锐农业科技有限公司正式成立，准备用两年的时间集中流转农村土地30万亩发展粮食生产。公司完全采用现代经营理念，实行股份制，首任总裁和董事长之前均为互联网公司高管，不仅缺乏涉农领域投资经验，而且对农业生产经营诸环节非常陌生，属于“门外汉”。2017年，公司通过北京的熟人关系，联系上平原县所在市分管农业的副市长，辗转到当地发展农地规模经营业务。从最近几年下乡投资农业的外来资本情况来看，山东鑫锐农业科技有限公司的“入场”具有较强的普遍性，明显受到农业农村投资政策的影响，成为“热潮”的一部分。但是，下乡资本很快就被嵌入其中的场域所包裹，受到场域中多元利益主体及其构建的复杂关系网络的影响。由此，合约作为现代市场关系建构的核心制度形式走上前台，成为下乡资本降低农业治理成本的重要措施。

公司签订的第一份合约是与农户签订的土地流转合同。合同规定土地流转期为11年，每年5月20日和9月20日前各发放一半租金，如果公司提前退租土地，需要向流转户支付剩余年限总流转经费1%的补偿费。为了保障流转户的基本权益，租金的发放时间确定为夏收和秋收之前，如果出现公司租金支付不及时的情况，流转户就能够制止公司收割庄稼，从而对公司形成无形压力。第二份合约是与管理团队签订的委托合同。管理团队设有经理、副经理和总农艺师三个岗位，每个岗位聘有一人。经理和副经理统筹全局，负责日常各项管理事务；总农艺师负责提供农田耕作的全程技术服务，指导划片管理精英和农业雇工根据农时开展耕地播种、施肥打药、收割归仓等工作。第三份合约是与划片管理精英签订的委托合同。划片管理精英的产生经历了村庄推荐、管理团队审核和公司聘用等程序，其中，村庄推荐是基础，管理团队审核是关键，而公司聘用仅是形式，所以管理团队基本可以确定聘用对象，掌握划片管理精英的遴选确定权。

文本合同是合约治理的“名”，文本合同所规约的社会关系才是合约治理的“实”。首先，土地流转合同是公司为规范与流转户的关系而签订，目的是给流转户吃一颗“定心丸”，保障其土地流转收益。在资本下乡之前，当地已经形成一种自洽的土地自发流转秩序。理解这种秩序的关键有两点：一是从经济秩序的角度讲，这是自然形成的一种农地在农户间以调剂余缺为核心特征的自发秩序，土地流转价格长期偏低，转入户和转出户之间不需要签订文本合同，多限于口头约定，转出农户随时可因各种因素要回土地重新经营；二是从社会秩序的角度讲，自发的土地流转秩序建立在乡村社会的熟人关系基础上，转入户和转出户相互知根知底，信息比较对称。转出户以较低的价格将土地流转给转入户，通过经济上的让利获取社会层面的无形便利，如让转入户帮助照看转出户家庭中留守村庄的老人和孩子、帮助维持村庄里发生的各种人情往来关系等。但是，公司与流转户签订的文本合同暗含着一种“竞价策略”。公司以远高于土地自发流转市场上的价格，“引诱”转出户变更土地流转对象，使他们得以获取相对较高的即时变现收益。新的文本合同打破了土地自发流转的经济秩序和社会秩序，试图建立起一种市场在土地资源配置中起决定性作用的交易秩序，将土地流转双方的复杂关系简化为单纯的经济关系。其次，公司签订的第一份委托合同旨在规范其与管理团队的关系，是想依托经济合同规范双方的经济社会关系，从中掌握双方互动的主导权。公司聘请的两位经理，分别是由市里和县里的两位领导推荐产生。这两位领导在资本下乡的不同环节给予公司诸多帮助，当他们推荐经理人选时，公司缺乏自主选择的空间。总农艺师是县上刚刚退休的农业局局长，非常熟悉当地的风土人情，拥有丰富的社会关系网络。最后，公司签订第二份委托合同明显是要规范其与划片管理精英的关系，旨在以文本合同简化双方利益链接模式。因此，文本合同是外来资本简化关系、建立自身在农地经营中主导地位的重要举措。

（三）被暴露的“后台”：遭遇社会抵抗的合约治理

新制度经济学将交易行为中的契约关系从形式上划分为古典合同和关系合同两种类型，认为古典合同是一个完全合同，可以对合同各方的权利、义务、收益和合同期限等条款进行明确规定，即便合同有遗漏条款也可以依据合同法进行弥补；而关系合同则内生于一定的社会关系中，受有限理性和交易成本等因素的影响，既不能列举所有应有的条款，也不能依据合同法来弥补潜在的缺口，只能依靠关系体内部连续的协商来解决缺口问题（Furubotn & Richter,1998:21-22）。山东鑫锐农业科技有限公司试图签订的合约自然是一种完全合同，但是这种合约治理的有效性需要两个前提条件：一是要有与之相匹配的社会基础，尤其是多元利益主体要有以合同行事的意识及自觉行动；二是保障相关当事人均能履行合同的制度环境，如果出现违约，违约方会受到合同法等高阶位规则的惩罚，修复当事人之间的合同关系。如果合约治理得不到社会基础和制度环境的支撑，就会空留形式，失去对利益相关方的约束能力。

由于农户对正式合约敏感度不高，交易双方都有更多违约的外在诱惑，所以农业企业与农户之间具有较强的关系性（陈灿等，2007）。回到资本下乡的社会基础研究，我们会发现，下乡资本与流转户和代理人签订的合同本质上讲是一种关系合同，不可避免地存在嵌入性问题（刘世定，1999）。第一，公司与管理团队间是一次嵌入关系，双方签订的是一次合同；第二，公司与划片管理精英间是“二次嵌入”关系，双方签订的是“二次合同”。由于公司与管理团队、划片管理精英之间缺乏前置性的密切关系，彼此很陌生，信息不对称现象客观存在。这意味着公司与管理团队签订的一次合同是建立在双方陌生的关系基础上，亦非源自公司与管理团队成员的信任，而合约签订前的信任程度则影响了合约的执行（蔡荣、马旺林，2014），这为合约治理留下了隐患。2019年7月，我们第一次调研时发现，委托人与代理人之间控制与反控制的问题已经非常严重。虽然公司在管理团队里安插了一个“眼线”，即从总公司下派了一个会计，但是在由四人组成的管理团队中，总农艺师范某掌握着公司实际的管理权。两位经理都不是当地人，不懂农业，也很少参与公司的运营管理活动。会计对公司聘请的划片管理精英和农业雇工都不熟悉，只负责财务工作，不参与公司的实际运营。因此，范某在公司中就扮演着关键角色。下乡资本希望范某代表公司利益推荐种植经验丰富、在乡村有威望且值得信赖的划片管理精英，但是范某在从乡村干部推荐的人选中遴选划片管理精英时难免有个人利益的衡量，优先选择与自身关系紧密或能够更好地服从自己管理的农民精英。这会进一步削弱委托方对划片管理精英的控制能力。虽然从表面上看，委托方是与划片管理精英直接签订的正式合同，但是双方关系的紧密程度比管理团队与划片管理精英之间的关系弱得多。管理团队尤其是范某与划片管理精英之间的信息相对对称，双方建立起的是一种庇护关系，前者为后者提供帮助，后者则追随前者。

在二次代理问题客观存在的情况下，“台前”的合同治理就会遭遇来自“台后”的乡村社会的抵抗。在平原县，公司遭遇的“抵抗”可以概括为以下几个方面：一是范某利用信息不对称实施的反控制行为。范某作为代理人掌握着一定的自由裁量权，使公司的日常运作成为一个“暗箱”，表面上看中规中矩，严格按照合同行事，但是在合约治理的背后，范某依靠其与划片管理精英建立起的庇护关系，持续开拓自主行动的空间，不仅掌握着划片管理精英的荐举权，而且更严重的是，到笔者首次调研时，范某介绍说其管理团队流转到的土地已经接近1万亩，迫切需要寻找新的合作企业，甚至委托笔者的调研团队帮助其推荐新的投资方。这说明范某在一定程度上脱离了委托人的控制，已经拥有按照自己意图组织农田管理的自主空间，而委托人对此却无可奈何，如果离开管理团队和划片管理精英，公司连流转土地的地块边界都摸不清楚。二是划片管理精英监守自盗等现象时有发生。划片管理精英得益于其与管理团队建立的庇护关系，主要对范某等人负责而不会对公司承担原本应尽的责任。一旦缺乏责任心，他们就会将公司购买的农药、化肥、种子等农资挪作自用，或是按照跟自己关系远近而非农田耕作经验等客观条件来雇用农业工人，或是与管理团队串通，多报经营支出然后私分，甚至在收割小麦、玉米的时候想方设法偷盗粮食。公司曾当场抓获一个划片管理精英，此人偷盗了1万多斤粮食。但是，更多的情况是，划片管理精英的偷盗行为非常隐蔽，难以被发现。2018年夏季，划片管理精英负责的农田，平均亩产小麦产量高的超过1200斤，低的只有400多斤。到秋季，个别划片管理精英管理的部分农田中种的玉米因倒伏颗粒无收。三是周边村民偷盗风险比较大。山东鑫锐农业科技有限公司始终没能完全制止周边村民的偷盗行为。

四、行政统合与下乡资本的治理策略调适

（一）行政统合市场：下乡资本“借道”与地方政府介入

山东鑫锐农业科技有限公司的资金流转多次出现问题，不能按时给流转户支付年度流转费用，双方矛盾时有发生，导致信任关系始终没有建立起来。2019年年底，该公司解体，宣告将退出土地流转领域。公司的失败离场给地方政府带来两个方面的压力：一是源自社会稳定风险的压力。数千亩的流转土地如果不能得到有序处理，土地流转费用不能支付给相关农户，有可能引发流转户的不满和抗议。二是源自政绩工程显性失利带来的压力。平原县处于中部地区，政府经费主要依靠中央财政转移支付，政府调动资源的能力非常有限，其已将下乡资本发展规模经营视为一个政绩工程去打造。何况，山东鑫锐农业科技有限公司到平原县投资是由市领导推荐的，公司经营失败再加上农民抗议会形成政绩污点，影响地方政府官员的升迁。为此，当该公司想要退出时，平原县政府很快行动起来，与公司进行对接，试图寻找有效解决办法。经过双方不断的沟通交流，菅某同意接手，并在平原县注册成立中科农业有限公司。新公司成立后，菅某持续调整治理策略，逐渐探索出以行政统合替代合约治理来发展规模经营的新模式。

平原县中科农业有限公司成立后，菅某马上改变治理策略，采取四个关键措施以“止损”：其一，缩减经营规模，降低土地流转费用，将多出的土地按照原合同规定以支付补偿款的形式退还给农户。新公司筹集资金将当年的流转费支付给农户后，允许农户拿回流转土地。新公司允诺，凡是要回土地的农户，公司支付剩余年限流转总费用的1%作为补偿；而愿意继续流转土地的农户，新公司按照每年每亩600元的标准重新与之签订协议。同时，新公司选择保留了地块相对集中的土地。其二，解聘管理团队，重新掌握管理权。菅某与原管理团队经过半年多的磨合，没能重新建立信任关系，双方的合作失去基础。于是，新公司积极争取地方政府的理解和支持，正式解聘两位经理和总农艺师。其三，改变农作物种植种类，发展经济作物。2020年夏收之后，新公司开始大面积种植高粱，减少玉米的种植面积，从而回避偷盗等潜在风险。其四，避免进行资产专用性程度高的固定成本投资，转而与地方企业合作以降低生产成本。山东鑫锐农业科技有限公司在2018年投入288万元资金建设水肥一体化灌溉工程，还从山东直接派大型收割机到平原县收割小麦，极大地增加了投资成本。新公司在大型固定资产方面几乎不再投资，农田耕作也与当地的机械合作社合作，既能降低生产投资成本，又能保障农作物按时播种和收割。

然而，这并不是说下乡资本就不再需要解决扎根乡土社会的问题。当合约治理失效、市场吸纳社会失败后，下乡资本又回到了原点，再次面对组建管理队伍的现实问题。这一次，下乡资本放弃了直接对接地方精英的传统思路，采取“借道”办法，将地方政府作为重要的第三方拉进来，借用政府的行政化手段和制度化力量来解决管理队伍组建问题，以实现扎根乡土，依靠本土力量发展规模经营的目标。菅某等人进一步强化与地方政府的合作关系，一方面与地方政府商定土地流转的任务目标，将整个土地流转过程转交给当地政府，借助县、乡、村、组的体制力量来完成；另一方面将经营管理的任务委托给地方政府，由政府推荐产生划片管理精英，并且对管理精英和日常管理人员的考核均交给村干部去完成，日常监管由乡政府作为第三方来负责。由此，一种新的“官场-市场-社会”关系替代了原本存在的“市场-社会”关系，地方政府成为在资本下乡中影响制度变迁的主要力量，需要帮助公司流转所需土地，组织乡村干部协助推荐管理团队成员，聘请农业雇工。虽然在合约治理的发展阶段，山东鑫锐农业科技有限公司已经在流转土地和招聘管理团队等方面借用了地方政府的行政资源和关系资源，但是在后续的日常经营管理活动中则主要依靠文本合约规范多方利益主体间的关系。随着新公司改变经营管理策略，其与地方政府进一步结成利益共同体，在县乡政府的指导和监督下，将原本直接支付给管理团队和农业雇工的费用转而支付给村两委，由村两委组织人力进行农业生产管理活动。这意味着新公司将原本属于市场范畴的管理团队组建和农业雇工聘用等经济问题都交给了地方政府，由地方政府以行政干预的方式统筹解决，从而使行政统合市场成为现实。

（二）行政统合社会：交易成本的治理与科层体制的延伸

合约治理不仅没能帮助公司降低交易成本，反而使公司陷入组织分散农户失败的尴尬局面，迫使其转变治理策略。为此，新公司不再试图通过将社会力量吸纳进组织，构建起内部层级分明的组织体系去降低交易成本，而是将相关治理任务以“借道”的方式“打包”给地方政府，以行政力量统合社会资源，推进资本下乡的进程。地方政府为新公司提供的支持可以概括为四个方面。第一，县政府委派税务局的一位副科级干部驻点办公，为公司提供全方位服务，帮助公司协调处理与乡村两级组织及村民的关系。第二，乡镇政府将协助公司发展规模经营作为中心任务，帮助新公司给村民做退租土地的劝服、宣传和解释工作。此外，乡镇政府在公司想要重新扩增流转土地规模时，自上而下地动用驻村干部、包村干部和村组干部的力量，一起做村民思想工作。一方面为公司提供担保，保证按每年5月20日和8月20日两个时间节点及时足额向流转农户发放土地流转费用；另一方面通过调换地块等工作将流转的土地连成片，帮助公司解决土地细碎化难题，使规模经营的效益得以有效发挥。第三，村两委负责推荐管理员，一般聘请的是责任心强的村干部、退休干部或种植能手等乡村精英。公司按照每亩每年60元的标准将土地管理费支付给村两委，其中10元作为村庄的集体经济收入，50元支付给管理员。同时，管理员要接受公司的统一管理和乡镇政府的考核监督。第四，管理员聘请的农业雇工要优先从政府聘用的乡村公益性岗位人员中产生，比如保洁员、护林员、水电保障员等。

地方政府帮助公司治理交易成本只是将行政的逻辑转用到市场上，以行政统合社会代替合约治理。而地方政府一定程度的支持，能够有效促进农业企业与农户之间的交易行为（胡新艳，2013）。取消农业税费以后，随着国家基础权力的发展，“乡政村治”的乡村治理模式进一步被打破，村级公共服务中心普遍建立，村级组织的官僚化和正规化程度不断加强，坐班制、薪资制、值班制等科层化制度得以推广。由此，行政对社会的吸纳能力得到持续强化，国家治理任务顺着不断向下延伸的科层体制转化成村级组织的社会治理任务，基层社会的自主性空间不断被压缩。为执行脱贫攻坚任务，平原县积极探索“因事设岗、因岗选人，乡镇统筹、村级管理”的乡村公益性岗位设置模式，结合各村实际需求和贫困户资源禀赋情况设岗选人。虽然每个聘用人员占用的是固定岗位，但是从乡村干部的视角来看，公益性岗位的人员是可以临时调用协助完成各项行政工作和治理任务的编外群体。由此，公益性岗位被吸纳进科层制，成为乡村体制在村庄内部的进一步延伸，是地方政府可以借用的重要资源。因此，地方政府以行政统合社会的方式帮助公司完成管理任务从形式上讲并非难事。相反，地方政府在某种程度上还借用公司的资源实现了多重行政目标，比如增加村集体经济收入和帮助贫困户增收等。从短期的实践效果来看，行政统合产生了良好的经济效益，中科农业有限公司在2020年成功实现扭亏为盈的发展目标。然而，行政统合不仅会提高新公司与地方政府打交道的治理成本，而且能否真正使新公司回避与乡土社会互动不畅的下乡障碍，取得长远的经济效益，都还有待时间和实践的检验。

五、结论与讨论

本文关注的核心问题是外来下乡资本的治理策略问题，研究发现：从时间的维度分析，资本下乡要经历一个社会过程，在不同的阶段会采取不同的治理策略，但面对的主要问题始终是如何降低交易成本，将分散农民组织起来，实现农地规模经营。外来资本创办的公司在推动土地流转和集中经营时，需要整合和利用乡村内部资源，通过扎根乡土谋取发展空间。外来资本因为不懂农业，不熟悉乡土社会运作的基本逻辑，惯于利用自身之长以市场逻辑通过合约治理来统合乡村社会诸关系，将其转变成一个内部治理结构或委托代理问题。然而，当合约治理遭遇乡土逻辑，代理人的反控制行为和乡村社会的“抵抗”会使公司的治理结构失去运行基础，造成经营失败。受此影响，外来资本或是直接退出土地规模经营领域，或是不甘失败持续投入资源加以经营。当外来资本选择继续经营时，仍需面对交易成本过高的治理难题，迫切需要寻找新的发展策略与治理机制。

从空间的维度分析，在县域社会中，地方政府、乡村能人、土地流转户等多元利益主体都是资本下乡实践的参与者。不同利益主体的资源禀赋有差异，在场域中所处的位置和扮演的角色各不相同。随着资本的下乡，参与其中的多元利益主体在不断的互动中结成复杂的关系网络，阻隔着委托人对公司经营实际情况的掌握。当合约治理失效后，外来资本必须舍弃旧有的治理机制和原来的合作伙伴，重新在场域中寻找新的合作对象，创建新的治理机制。由此，公司与地方政府合作，以行政统合替代合约治理，通过行政化手段将市场和社会融合起来，利用科层制向下延伸带来的制度化力量，形成一个治理交易成本的组织体系，试图凭此达成治理目标。从表现形式上看，行政统合使外来资本在不必与乡土社会融合的情况下，通过向地方政府“借道”，巧用行政下乡整合社会形成的制度化的组织体系，构建起一套新的治理机制，帮助公司完成组织农民的任务。同时，还要看到，这两种治理策略不是非此即彼的关系，在合约治理中有地方政府的影子，而在行政统合中，更回避不掉市场要素的影响。本文对此做简要区别的目的是简化复杂实践，便于抓住两个发展阶段各自发挥主导作用的制度逻辑。

需要进一步讨论的是，在资本下乡的过程中，地方政府的角色和功能究竟是什么，其行为是否应该有边界以及边界在哪里。资本下乡原本是一种市场行为，应该是市场在资源配置中起决定性作用的一种经济活动。作为有形之手，地方政府对下乡资本从事农业经营的行政干预理当是有限的。在本文的案例中，地方政府为下乡资本从事土地规模经营提供的帮助已经超出为市场主体服务的范畴，甚至发展到行政统合阶段时，已与公司联合成为利益共同体，合力去整合乡村社会资源，导致行政与市场的边界变得非常模糊。这会造成政府治理农业目标的偏移，使引导小农户进入现代农业发展轨道和支持发展适度规模经营等其他任务在乡村社会丧失基本前提。此外，由于个案内在的缺陷，资本下乡的时间还相对有限，行政统合市场和社会，使行政逻辑成为多种制度变迁的主导逻辑，能否真正帮助公司实现整合乡土资源的目标而不带来新的负面效应，都还存在诸多变数，需要持续观察。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会学评论》2022年第4期)