（原载《人权》2006年第6期）

    在我国现阶段，土地是农村妇女最基本的生产生活资料和最重要的物质保障，土地承包和相关经济权益是直接涉及农村妇女利益的重要权益。切实保障农村妇女的土地承包和相关经济权益，对于依法维护妇女权益，调动广大农村妇女积极参与社会主义新农村建设具有十分重要的现实意义，对于促进社会公平正义，构建社会主义和谐社会将产生积极而深远的影响。
　　一、 我国保障农村妇女土地承包和相关经济权益的基本状况
　　多年来，我国党和政府高度重视农村妇女的土地承包和相关经济权益，积极制定政策，完善相关立法，健全工作机制，畅通救济渠道，有效保障了农村妇女土地承包和相关经济权益，促进了广大农村的社会稳定和经济发展。
　　一是保障农村妇女土地承包和相关经济权益的法律基本确立。《中华人民共和国宪法》第48条规定，“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面有同男子平等的权利”，从国家根本大法的高度对保障女性权益提供了法律依据。《民法通则》第105条规定，“妇女享有同男子平等的民事权利”，以基本法的形式赋予广大妇女作为普通民事主体参与民事法律关系的主体资格。《婚姻法》第13条、第17条、第24条，明确了夫妻间对共同财产的平等处分权，并为土地经营承包权在夫妻之间的有限继承奠定了基础。《农村土地承包法》第6条规定，“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”这就以专门法的形式明确了妇女在土地承包经营中享有与男子平等的权利，为各省（自治区、直辖市）制定出台地方性法规提供了直接的法律依据。《妇女权益保护法》第32条和第33条明确了妇女享有的土地承包权益和相关经济利益，尤其是特别规定了不得因女性婚嫁而侵害其土地权益。《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》为人民法院审理土地承包经营权纠纷提供了切实可行的法律依据。
　　二是保障农村妇女土地承包和相关经济权益的政策措施逐渐完善。2001年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》，规定农村妇女不论是否婚嫁，都与具有相同条件的男性村民享有同等权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益。2004年，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，对完善征地补偿和安置制度做出明确规定，充分保障农民权益。2006年8月，国务院再次发出《关于加强土地调控制有关问题的通知》，在解决被征地农民的长远生计方面作了进一步规定。为保障妇女获得经济资源的平等权利和机会，我国政府先后制定颁布了《中国妇女发展纲要（1995—2000年）》和《中国妇女发展纲要（2001—2010年）》，将“妇女与经济”列入政府优先发展的六大领域之一。各省（自治区、直辖市）分别编制了各自的《妇女发展规划》，将妇女参与经济发展纳入到当地经济和社会发展总体规划之中，为妇女群众实现包括土地承包权在内的经济权益提供了保障。目前，全国已有11个省（自治区、直辖市）制定出台了土地承包法实施办法或条例，4个省（自治区、直辖市）制定下发了关于妥善解决当前土地承包纠纷的意见。十多个地方人民政府和有关部门专门下发文件或在出台地方性政策时，强调维护妇女的土地承包权益。可见，我国基本确立了以宪法为依据，以民法通则、婚姻法、农村土地承包法、妇女权益保护法等专门法及司法解释为主要内容，以地方性法规和相关政策为补充的保障农村妇女土地和相关经济权益的法律、法规与政策体系。
　　三是保障农村妇女土地承包和相关经济权益的工作力度不断加大。在第二轮土地承包中，各级政府及其主管部门认真贯彻落实中央文件精神，以“大稳定，小调整”为原则，严格规范农村土地承包行为，有效地保障了农村妇女的土地承包和相关经济权益的实现。农业部等部门积极牵头，展开了农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查，督促各地落实相关法律规定。基层政府部门、司法机关和妇联组织还通过调查研究，清理违法的村规民约，着力解决侵权个案，正确引导和教育群众，纠正错误的观念和做法。通过各有关部门大力宣传男女平等基本国策、《宪法》、《土地承包法》和《妇女权益保障法》等法律和政策，营造了维护农村妇女土地承包和相关经济权益的良好社会氛围，增强了广大农村妇女依法维护自身权益的意识和能力。通过人大、妇联等有关部门深入开展调查研究，为《土地承包法》、《妇女权益保障法》等涉及农村妇女土地和相关经济权益的法律法规的制定和修改提供了重要依据，从源头上维护了农村妇女权益。通过行政、司法、审判机关之间的积极协调，疏通了妇女投诉渠道，及时有效地化解了社会矛盾和纠纷，依法维护妇女土地承包和相关经济权益。
　　二、 当前我国农村妇女土地承包和相关经济权益保障存在的主要问题
　　随着农村改革的进一步深化和城镇化进程的加快，农村妇女土地权益问题逐渐发展成为在集体经济组织的收益分配中侵害农村妇女土地承包权益衍生出的经济利益（如土地补偿费、土地股份分红等）和相关福利待遇。据第二期中国妇女社会地位抽样调查结果显示，名下没有土地的农民占全国农业人口总数的8.3%，其中71%是女性。近年来，全国妇联系统受理农村妇女土地权益信访案件呈现明显上升趋势，在这些案件中，侵权对象由过去的普通农村妇女转变为以出嫁女为主，侵权形式由过去的村干部个人意志转变为村规民约，侵权客体由过去的土地承包权转变为土地收益分配及征地补偿费的特点。主要问题有：
　　一是家庭成员中男女两性享受不同的承包待遇。家庭承包中的承包方是本集体经济组织的农户，而在农户中，并不是所有的家庭成员都能享受到平等的承包份额。有的农村将女性折抵作半个男性计算；在个别地方，仅有“户”中的男性成员可作为土地承包经营权的享有者，而女性成员则无权参与土地承包权的分配；还有的地区对30年期限中的家庭人口增减进行预测，对未婚男性成员多的家庭预先留出了未来的“媳妇”及其子女的耕地，而对未婚女性成员多的家庭，则预先扣除了“待嫁女”的耕地。
　　二是侵害农村妇女土地权益的形式多样。某些地方只给出嫁女本人分配；其子女按一定比例分配，或不给子女分配；某些地方出嫁女及其子女如果要享受同村村民待遇，必须向所在村交纳一定的生产基金，多则数万元，少则数千元（也叫落户费）；某些地方对男方离异再婚的采取“出一进一”的政策，即只有现任妻子享受村民待遇，原配妻子则失去相关权利；某些地方在股份分配和集体经济分红上对离婚、丧偶妇女按照婚姻存续年限加以限制。
　　三是权益受侵害的妇女范围扩大。从权利受侵害的人群来看，上世纪九十年代主要是“农嫁非”妇女（农村户口的妇女嫁给非农业户口的男性），她们结婚后户口仍在娘家，但不能享受所在村村民待遇。现在一些地区发展为出嫁女、离婚丧偶妇女、男到女家落户的全家、嫁入妇女等都不能平等享受村民待遇。从地域范围来看，不少地区不同程度地存在农村妇女土地权益问题，其中，自然条件和经济条件越好的地方越突出，城乡结合部和经济开发地区问题更加集中。
　　三、 妇女法定土地权益与现实情况存在差距的原因
　　农村妇女土地承包和相关权益 问题，特别是征地补偿款和集体经济组织收益分配问题比较突出，这在我国社会转型时期是难以避免的，其原因主要有：
　　一是法律对“农村集体经济组织成员”没有明确规定。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。那么，如何界定“农村集体经济组织成员”？我国法律对此还未做出明确规定。多年来，我国农村制度使村民、农民和社员三种身份合为一体，并习惯以户口为确认依据。随着城市化进程的加快，进城外嫁女大量出现。她们中的一部分由于不能进城落户，户口仍保留在农村。如果以户口作为确认农村集体经济组织成员身份的依据，那么，这部分外嫁女应当享有土地承包权。而当地村民认为，这部分外嫁女虽然户口没有迁出，但对村里不尽任何义务，不应同本村其他村民享有同等待遇。农村集体经济组织成员资格是判定村民是否享有土地承包权的依据，现有法律对集体经济组织成员资格问题都没有明确规定，造成各地标准不统一，容易发生纠纷。
　　二是封建传统观念的不良影响。受传统“从夫居”的习俗和歧视妇女、漠视妇女权利的封建观念影响，在土地资源紧缺，人地矛盾突出的地方，大多数村民为了得到更多可分配的利益，认为“嫁出去的姑娘，泼出去的水”，出嫁女、离婚妇女不属于本村的居民，不应与村民争利。在经济条件较好的村，特别是城郊结合部，村民担心妇女出嫁或改嫁后不愿迁出本村，或者将男方户口迁入女方村，导致人均收入下降，危及自身的利益，因此不惜以违反法律为代价，采取村民大会或村民委员会表决形式，牺牲作为少数人的妇女的经济利益，做出违法的决议，解决利益分配中的矛盾。由于对侵害妇女土地承包和相关经济权益问题的严重性认识不足，一些地方执法机构在发生此类侵权问题时，没有及时采取措施予以纠正和妥善解决。
　　三是缺乏有效的救济措施。许多集体经济组织在制定土地承包和相关利益分配方案时，没有充分考虑到传统婚嫁习俗造成的人口流动与土地的不可流动性之间的矛盾，在发包土地、分配土地征用补偿费或土地股份时，没有预留机动份额，而是全部发放到村民手中，导致发生纠纷后无法重新进行分配，也很难对权益受侵害的妇女进行物质补偿。一些乡镇一级地方政府在解决此类问题时存在畏难情绪，在村民实行自治权，侵犯妇女合法权益时，不主动开展宣传和思想教育工作，不深入调查，有个别不能为妇女提供有力的行政救济。2005年，最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，但部分案件法院在受理后发现情况复杂、举证困难，部分案件在妇女胜诉后判决难以执行。此外，非诉讼化解社会矛盾的机制尚不完善，土地承包仲裁机构在全国尚未普遍建立并发挥有效作用，人民调解介入此类纠纷还在探索过程中，尚未广泛发挥作用。
　　四是村规民约对于妇女实现土地权益的影响。村规民约强调对村里共有财产的保护和集体利益的维护。当前，部分农村以村委会决定或村规民约等形式，限制和取消出嫁女的土地权益，出现了不少村规民约与法律规定内容相悖，却为大多数村民所接受和认可，甚至出现村规民约大于法的现象。有的地方利用村规民约强行剥夺出嫁女的土地权益，有的以限制女性婚姻自由来缓解人地矛盾，有的附加女性获得土地权益的条件。利用村规民约限制和剥夺妇女土地承包权、收益分配权，已经成为侵害农村妇女土地和相关经济权益的主要形式。
　　四、 保障农村妇女土地承包和相关经济权益的建议
　　为了进一步促进土地承包制度的完善，解决保障农村妇女土地承包和相关经济权益中存在的问题，建议从以下几个方面采取相应措施。
　　一是深刻认识保障农村妇女土地和相关经济权益的重要性。妥善解决农村妇女土地权益问题，消除对妇女的性别歧视，保护妇女及其家庭的生存和发展，是贯彻落实以人为本的科学发展观的重要体现，是宪法尊重和保障妇女人权的必然要求，是维护农村稳定，促进社会主义新农村建设的题中应有之意。各级党委、政府、司法机关及社会各界应进一步提高认识，增强做好农村妇女土地权益保障工作的责任感和紧迫感，将这一工作摆上重要议事日程，采取有效措施，不断推动问题解决。要大力宣传男女平等的基本国策和有关农村妇女土地权益保护的法律、政策，不断提高农村群众的法律意识和政策水平，逐渐消除歧视妇女的传统观念。要强化政府和相关部门工作人员的责任意识，切实保护农村妇女土地权益，努力做到严格执法和监督，积极促进农村社会稳定。
　　二是充分发挥政府在农村妇女土地和相关经济权益保障中的主导作用。各地的实践经验表明，凡是农村妇女土地权益纠纷解决得好的地方，政府都发挥了重要的主导作用。为进一步保障好农村妇女土地权益，应进一步发挥政府的主导作用。要加强领导，妥善处理和平衡各方利益关系。坚持“尊重历史和现行法律相结合、权利和义务相结合”的原则，协调各方关系，引导村民依法制定土地及集体经济收益分配的方案，推动问题的解决。要加强管理，清理违法的村规民约。通过制定和实施政策，加强对土地承包及相关利益分配程序的管理和控制；将备案审查与走访调查相结合，对农村各种自治章程、村规民约、农村集体经济组织利益分配规定等进行全面检查，坚决废止同维护妇女权益法律法规相冲突的内容，并切实加强对整改情况的督促检查，完善相应的处罚措施，对违反有关规定的坚决予以纠正并追究责任。要拓宽维权渠道，强化救济手段。充分发挥调解的作用，指导人民调解委员会开展工作；健全和完善土地仲裁制度，加快仲裁机构的建设；从法律、行政、纪律等多方面采取措施督促政府职能部门依法履行职责。
　　三是为权益受损的农村妇女提供有效的司法救济。随着农村土地承包法、妇女权益保障法等法律的制定和修改完善，农村妇女权益得到进一步的制度保障，司法保护力度不断加大。但��于多种因素的影响，法律赋予的权益在实际生活中有许多难以落实，农村妇女在土地承包及相关经济权益受侵害时，不能得到有效司法救济的问题依然突出。为此，建议法院在处理农村妇女土地权益诉讼过程中，要依法受理和及时审理符合条件的诉讼请求。要在审理农村妇女土地权益纠纷案件时坚持法律基本原则与法律条文相结合，准确适用法律，以人为本，支持妇女的合理诉求。要进一步加强有关农村妇女土地承包及相关财产权益司法救济的调查研究，总结经验，应用到审判实践当中，并适时制定和修改配套的司法解释。
　　四是及时完善相关法律制度。尽管近年来有关农民土地权益保护的法律制度不断健全和完善，但是，农村集体经济组织成员资格认定这一重要的问题仍然是法律上的空白。这也是目前大量引发农村妇女、新生人口以及其他原因迁入人口与集体经济组织发生利益纠纷且司法保护不力的根本原因。农村集体经济组织成员资格是一项重要的公民权利，按照《立法法》的规定，必须由法律来规范，行政法规、地方性法规、政府规章以及法院的司法解释都无权作出规定。因此，建议全国人大尽快通过立法对这一问题加以规范。此外，家庭成员个人权益如何在家庭承包中体现，如何纠正村民自治中的违法现象等问题，都是为保障农村妇女合法权益所必须解决的问题，在国家立法条件成熟之前，可以通过地方立法等方式先行进行探索和实践，为促进国家立法奠定基础。
　　【作者单位：全国妇联】