杨福忠:从社会动员能力看当前国家同农民的关系
2007-05-24 作者： 杨福忠
稳定和发展，鱼和熊掌兼得是世界上任何一个现代化的国家都在争取的目标。因为稳定是发展的前提条件，要发展必须有稳定。但从实践形态看，发展中国家在从传统社会向现代社会转变过程中，要达到发展的有序性和相对平衡的稳定状态，确实不易。政策上的制定、制度上的安排稍有不慎，都有可能导致相反的结果。美国学者白鲁恂（Ｌucian W·Pye）曾把发展中国家现代化过程中所面临的不稳定状态概括为六大危机：即认同危机、合法性危机、命令贯彻危机、参与危机、整合危机与分配危机。以此标准来衡量，中国无论在危机的哪一方面都不同程度地存在着，特别是在有着百分之八十人口的中国农村更是这样，六大危机已严重影响到国家对农民的动员能力。本文试从社会动员的角度，分析一下当前农村中国家和农民的关系形态，探讨其产生的根源，并在此基础上提出自己的一些对策性建议。
一、社会动员能力的大小取决于组织者满足被动员者实际利益的程度，它决定了组织者与被动员者所处的关系状态
社会动员是一个社会学概念，是指人们在社会持久的、主要因素的影响下，其态度、期望与价值取向等不断发生变化的过程。社会动员的效果，其广度和深度，取决于社会动员的内容和形式。从内容上看，社会动员要以满足被动员者的实际利益为实现条件，一切脱离被动员者实际利益的社会动员都不可能持久。新中国诞生前在国共斗争的近30年时间里，国民党同共产党一样，也在进行着社会动员，它也希望得到民众的支持。不过与共产党不同，国民党对民众支持的概念是民众应该毫不忧虑地追随他们的领袖，就象士兵服从指挥员一样。它很少考虑民众的需要，因而也就没有制定出能够保持劳动群众好感与合作的政策，结果从一开始，国民党政府的社会动员能力就很低。特别是到解放战争后期，国民党从农民那里动员资源的可能性变得越来越小。比如1947年，当表面上国民党对领土的控制达到了抗战后的最大程度时，国民党中央政府的土地税却只相当于1942年征收量的57%，因为国统区农民抗粮抗税。再说征兵工作。国统区农民一听到国民党征兵队来了，老早就躲起来，不得已国民党的征兵工作只好安排在夜间，趁一家人熟睡，撬开房门，遛进房间，将熟睡中的男子抓起来。与此形成鲜明对照的是，此时共产党的社会动员能力在不断提高。三大战役，民工支前参战886万人，相当于国民党全部海陆空军总数。陈毅说淮海战役是农民用小推车推出来的。土改后，王震同志振臂一呼：保卫胜利果实！只平山县，一次就参军1500人。国共两党的社会动员能力之所以有如此的差别，原因在于：共产党代表的是最广大农民的利益，始终把农民最需要解决的“耕者有其田”的土地问题作为实现社会动员的首要条件加以解决，共产党制定的土地政策满足了千百年来农民对土地的需求，因而博得了农民的好感与支持，这使得人民政府和农民处于一种良好的关系状态之中。由此可见，组织者满足被动员者利益的程度决定了社会动员的效果，也决定了组织者与被动员者之间的关系状态。
除此以外，社会动员的形式也在一定程度上影响着动员的效果。动员形式，即动员民众起来参与的方式或手段，它是随着社会条件的变化而变化的。在一个历史时期适用的动员形式，到了另一个时期就有可能不适用。比如，在革命战争时期，群众运动式的动员形式被证明是行之有效的，但倘若把它搬到和平建设时期，这种动员形式则会导致社会资源的浪费。历史上我们有过类似的教训。因此，组织者必须考虑与时代进步相一致的动员形式，以达到最大限度的社会动员。
二、社会动员能力减弱是一个政权衰竭的表征，执政者应引起足够的重视
在以往的关于国家和农民关系的研究中，有一个重要倾向就是首先把国家和农民的关系理解为一种组织结构的关系，然后研究在这种正式的组织结构中，社会控制是如何实现的。比如，乡镇政府对村委会、村委会对农民的控制等等。进而研究国家意志在这种控制中是如何贯彻实施的。这是一种静态的研究方法，采用这种方法尽管也有其长处，但缺点也是显而易见的。最主要的就是不利于看清国家和农民究竟处于怎样的一种关系状态之中，从而不利于确立国家和农民的正确关系。比如国家意志在农村的实现问题。所谓国家意志在农村的实现，主要是指国家的各项政策在农村的贯彻落实。其内容是相当广泛的，如计划生育政策、税收政策、土地政策等等。而其中每一项政策的贯彻都会涉及到国家同农民的关系，特别是像“要粮、要钱、要命”，即征收公粮、“三提五统”和计划生育这些涉及到农民根本利益的事，更影响到国家同农民的关系。如果静态地从结果看，“要粮、要钱、要命”这些国家意志在绝大多数农村地区都是能够实现的，但若由此得出类似国家对农民的动员能力很强或者国家和农民关系融洽的结论则难免有失偏颇。因为在强权控制之下也能实现国家意志，但这未必表明国家和农民的关系是和谐的。历史上，前苏联在二十世纪二三十年代采取抛弃乡村、掠夺农业、剥削农民的极端做法发展工业，虽然实现了国家意志，但不是使国家和农民的关系处于极度紧张的状态之中吗？笔者认为比较科学一点的方法是把国家和农民的关系纳入一种实践形态，把它看作一种动态的过程。在这个过程中，通过国家和农民对某一具体事件所持的态度和所采取的行动，可以看出国家和农民之间的真实关系。
清华大学孙立平教授在做口述史的过程中，接触到了三个真实的案例，这三个案例从不同方面说明了目前国家和农民的关系。
案例一：讲的是孙立平教授等参与河北白沟收粮的过程。他们去的村是个比较富裕的村。参与收粮的有乡镇干部、也有村干部，还有警察开着警车。收粮过程分为两步：一是正常的收粮过程，二是被叫做“拔钉子”的过程。“拔钉子”就是采取各种手段迫使由于各种原因拒不缴公粮的农户交出公粮。对一般的“钉子户”采取的办法通常是搬电视、抓人。但对特殊的农户，如上了年纪的老头往往也采取比较灵活的办法。比如有一个６０多岁的老农，他家应该缴５０斤花生，他却只缴了３０斤，剩下的２０斤怎么说老农也不缴了。无可奈何的时候，镇干部说了一句话：你也别把我当作是收粮的，你就把我当成要饭的，行不行？老头听完这话，就把剩下的２０斤花生也缴了。
案例二：讲的是山东的一个乡脱贫致富的故事。原来这个乡很穷，新来的乡党委书记通过关系从国外引进了洋香瓜种子，想动员整个乡都来种。但当时这个地方的基层组织相当涣散，他召集村支书开会时，很多支书都不去。在这种情况下，怎么能让村支书来动员农民种香瓜呢？乡党委书记采取的第一个步骤就是组织各村干部到外地参观。这是村干部们都愿意的。但参观有个条件，乡党委书记规定：你去参观，回来后，村子里种洋香瓜的数目达到多少个，参观的费用就由乡里报销；超过多少个，不但报销，还给予奖励；若达不到规定的数目，参观的费用只能由自己负责。由于村干部们愿意去，都在合同上签了字。回来后，在村干部的努力下，农民们都种上了香瓜，并获得了成功。
案例三：讲的是原来四川（现在重庆）某县村民上访的事。８０年代初期，这个地方建了一座水电站，结果有三个地方被淹了。农民因此不断地上访，２０年来几乎没有间断过。其中非常有趣的问题是坚持上访时间最长的，恰恰不是受灾最严重的地区，而是受灾最轻的。原来在这个地方有个小学老师在起作用。他领导了２０年的上访。他说他如果不坚持上访，他就有不安全感。因为在这件事情上得罪了政府，政府在这件事上不能把他怎么样，但会在别的事情上捣鼓他。他有三四个孩子，开始的时候，乡里就派小分队把他爱人抓走给结扎了。第二次小分队对他计划生育罚款时，周围几个村就有一千多人把小分队围住了。为了寻求农民的保护，他必须使上访有个满意的结果。
这三个案例从不同角度可以有不同的解读。若从国家同农民关系的角度来分析，可以认为目前农村中国家运用正式权力对农民的动员能力降低了，它反映了国家和农民之间某种程度上的紧张关系。案例一中，动用政策的力量、动用公安的力量，老人拒不缴剩下的２０斤粮食（不是缴不起，而是不愿意），而当镇干部用非正式规则请求老人把粮食缴了时，老人同意了。这说明老人对正式行使的国家权力有一种对抗的心理。这种心理同战争时期农民自愿出粮、出钱、出人支援前线形成多大反差呀？！案例二中，新上任的乡党委书记明白他用正式国家权力动员农民种香瓜的能力肯定是有限的（因为他召集村支书开会时,人都到不齐），于是他以“经济人”的身份，用市场经济的运作方法达到了目的。他的成功，在于他绕过了目前国家和农民关系紧张的暗礁。案例三中，２０多年来受灾农民一直在支持小学教师上访，其动力在于小学教师上访的成功就意味着自己利益的实现，他们把小学教师当作了自己的代言人。这个案例从一个更深层次反映出农民对国家的态度：缺乏认同感。当然，也许有人会怀疑这三个案例所具有的典型意义，不过现在农村普遍存在的干群关系紧张、宗族势力膨胀、封建迷信盛行以及社会治安情况差等等却是不争的事实。目前国家在农村实际上面临着白鲁恂所概括的多重危机。
三、国家和农民在社会动员中是一种互动关系，改善二者之间的关系，必须使农民参与法制化，同时规范政府的行为
在许多现代化过程中的国家，农村是否安定往往成为整个社会兴衰治乱的前提和基础，恰如亨廷顿所指出的那样：“政治现代性的来源是城市，政治安定的来源是农村”。“倘若政府要享有一点点安宁，这就需要农村的实质性支持。如果一个政府没能得到农村的支持，就没有安定的可能性。”在中国，农村乱则天下乱，农村宁则天下宁，已成为历史发展的一条规律。因此，中国在现代化的过程中，必须重视改善国家同农民的关系，以得到农民的支持，实现农村社会稳定。
改善国家同农民的关系，首先必须明确国家和农民的关系处于不理想状态是怎样产生的。应该说原因是多方面的，大家比较公认的一个原因是国家从农民手中拿走得过多，农民负担沉重，他们的实际利益受到影响。再加上有些基层干部不善于做思想政治工作，使得干群关系紧张，国家同农民处于一种对立状态。除此之外，还有一点，也许是更重要的原因，就是在经济市场化今天农民的政治参与问题。
国家实施农村社会动员的目的，无非是希望农民参与政府的行动，实现国家意志。没有农民参与，政府的社会动员可以说就是失败的。但作为社会动员的结果——农民的政治参与却有可能导致农村的不稳定。亨廷顿研究发现，在社会动员、政治参与和不稳定之间存在着这样的联系：社会动员往往会提高人们的期望和需求水平。但是，期望本身的增长比转变中的社会在满足这些期望方面的能力的提高要快得多。因此，在人们的期望和现实可能方面，在需求的形成和需求的满足之间形成了一个差距。这种差距容易引起社会挫折感，它促使人们向政府提出种种要求，并导致政治参与的扩大以满足这些要求。如果“国家的制度化程度很低，对政府提出的要求很难或不可能通过合法渠道予以表达，也很难在政治体系内部得到减弱与聚合，那么，政治参与的增长会引起社会不安定。”因此，发展中国家（多数是农业人口占很大比重的国家）在动员农民参与的同时，事实上也面临着社会控制成本增加的风险。一方面，国家建设需要农民的积极参与，另一方面，又担心农民参与会引起农村社会不稳定。在这两方面之间，国家存在着二难选择。
不过，从国家和农民关系的实践形态看，这种不稳定的根源不在农民参与本身，不是由于农民不懂得怎样参与而产生不稳定，而是由于：第一，政治体系制度化水平低下，没有做出相应的制度安排将农民的参与纳入法制轨道，农民参与的合法渠道相对狭小，且其参与往往充满了由腐败、垄断等引起的风险，这使得农民的参与处于一种无序状态；第二，政治体系的沟通渠道不畅通。由于某些干部的官僚主义，上情不能下达，下情不能上达，农民很多合理合法的要求很难通过合法渠道予以表达；第三，中国农民向来有遇事找政府的传统，如果基层政府对农民的“事”即利益冲突、矛盾纠纷在还没有影响到国家利益（比如稳定或者安定团结）的时候就置之不理，那么在问题长期得不到解决的情况下，农民有可能选择越级上访。上述几种情况实际上堵塞了农民正式参与的渠道，影响了他们正当权益的实现，它使国家和农民的关系处于一种尴尬的状态之中。
怎样保持农村社会稳定？中央过去有一种认识，认为只要农村经济发展了，为农民带来了实际利益，给的多些取得少些，就能获得农民的支持，农村社会也因此得以稳定。这种认识在改革初期被证明是正确的。但是随着农村民主化进程的推进，农民政治参与意识的增强，单纯以经济发展求得社会稳定的做法越来越不适应农村新形势的需要，而且现在我们也没办法做到对农民给的多些取的少些。现实和可能稳定农村社会的选择是在减轻农民负担的同时，把着眼点放在疏通农民参与渠道上。从实践看，疏通农民参与渠道是改善国家同农民关系，实现农村社会稳定的有效途径。我国在改革初期，首先在农村实行土地家���承包经营，落实农户经营自主权，进行了以市场化为主要内容的广泛的社会动员，它促使广大农民以极大的热情参与到市场化改革的进程中来。这个时期农村社会存在着的不稳定的潜在因素，主要是一些村干部对农民的工作方法不适应新形势的需要，有些还存在以权谋私、大吃大喝挥霍集体财产、办事不公等不正之风，影响了干群关系。当时国家为维持农村社会稳定所采取的主要措施就是在农村进行了以政治民主化为取向的政治动员，实行村民自治，搞民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保证农民直接行使民主权利以克服经济市场化过程中在村级组织范围内的不正之风问题。国家实行的这项基层直接民主制度,疏通了农民参与的渠道，因而在一定程度上改善了国家同农民的关系，对于稳定农村社会起了重要作用。
从最近几年的实践来看，农村社会不稳定因素又有不断增多趋势。根据笔者的观察，其主要原因是在农村中有些地方，特别是商品经济发展比较快的地方，农民作为市场经济活动主体，其活动领域早已超出了村级组织的范围，许多问题在村级组织范围内已不能获得解决。农民需要更高层次的参与，提高对话能力。但是由于国家始终存在着在村级以上政权组织中推行民主制度会影响稳定的隐约担心，故而迄今为止国家尚未做出相应的制度安排，这样农民通过正式参与渠道解决问题的途径事实上是被堵塞了的。在这种情况之下，农民不得不转而通过非正式渠道或者借助非常规社会资源寻找解决问题的途径，比如贿赂国家公务人员以求得问题的解决对自己有利，或者利用家族势力或黑社会力量把问题摆平。问题得不到合理解决的农民，更多的会选择上访，也有少数会采取更偏激的行为，如冲击政府等。法律是一种正式制度，通过法律寻求问题的公正解决是一种正式渠道。但在诉讼成本很高的情况下，法律诉讼常被看作是“富人的奢侈品”，再加上存在着法律适用上的不正之风，很多农民对法律敬而远之。而这一切，无疑都会动摇政府合法性的基础，造成农民对国家的信任危机，影响国家和农民的正常关系。
基于以上原因，笔者认为改善国家和农民的关系，提高国家在农村的动员能力，实现农村社会稳定，至少要从三个方面着手：
首先，要提高国家在乡镇级以上行政组织的制度化水平。制度化是指社会组织的制度从不健全到完备与规范统一的过程，它有三个功能：①秩序功能，能够促进整个社会和谐与安定；②控制功能，有助于规范的内化和人们行为的协调；③强化组织功能，能够将组织成员的命运与组织的兴衰联系在一起，加强集体的内聚力。提高国家在乡镇级以上行政组织的制度化水平主要是建立并完善与农民政治参与相适应的制度体系（包括法律制度），疏通农民正式参与渠道，尽可能通过国家正式权力的行使整合农民。
其次，探索适应社会主义市场经济条件下对农民的动员形式。我们党在历史上形成的许多行之有效的动员形式要予以继承并发扬光大。比如，示范作用。我们党一再强调要发挥共产党的先锋模范作用，这实际上就是一种示范作用。从动员形式角度讲，示范主体主要是指政府组织。只要政府树立了道德楷模，榜样的力量使农民效仿，农村社会就可能获得稳定的秩序。相反，如果政府及掌握公共权力的人员是不道德的“示范者”，那么，就别指望农民还在多大程度上能够维持在公共秩序的范围之内。市场交换中，有些农民不守信誉、强买强卖，甚至给国家倒“打白条”的行为，乃是对政府对农民乱收费、乱罚款和“打白条”以及随意加重农民负担行为的回应。动员农民遵守交换规则，政府必须首先规范自己的行为，为农民做出表率。
再次，利用法律机制整合农民。在立法方面，应尽快制定并完善有关农村社团如农业协会、农业合作社等方面的法律，赋予其合法的地位。农村社团代表农民的利益和要求，通过其在法定程序内的参与活动，一方面可以使农民获得同政府和其他利益团体平等的对话能力，对公共制度、政策的制定产生影响；另一方面可以避免国家同农民直接接触所带来的利害冲突，从而缓和二者之间的关系，有利于农村社会的稳定。在司法和执法方面，核心是解决农民打官司难、告状难问题。这要做两方面工作：一是要加大对司法体制改革的力度，纠正司法工作中存在的不按程序办事等不正之风和腐败现象，降低农民诉讼成本，增强农民对法律的信心；二是要加强对农民的法制宣传，教育农民知法、懂法、守法，提高农民利用法律维护自身权利的意识以及自觉履行法定义务的意识。
