农民工社会保障的理念创新与发展思路

吴鹏森

来源：《探索与争鸣》2008年第12期

内容提要：近年来， 农民工的社会保障问题引起各界的广泛关注， 但各地建构的农民工社会保障制度的效果却不佳， 其关键在于制度建构的理念存在问题，在制度建构的出发点与归宿点上没有达成共识。因此， 必须通过理念创新带动思路创新、制度创新和政策创新， 真正建构一个“低水平、广覆盖、可持续、可接轨” 的进城农民工社会保障制度，促进农民工社会保障的健康发展。

关键词：进城农民工社会保障理念创新发展思路

农民工社会保障的根本问题是理念问题

近年来，专家学者对进城农民工的社会保障问题进行了艰辛的探索，地方政府的职能部门也在加快进城农民工的社会保障制度建设，并取得了一些进展，形成了几种不同的思路和解决方案。但是，总体来说，对目前出现的各种方案，专家学者不满意，进城农民不欢迎，地方政府不自信，实践效果不理想。

从各地所建立的农民工社会保障制度来看，大体上可以分为三大类：一是纳入城镇职工统一的基本社会保险制度，如深圳、浙江等地。二是单独建立农民工的综合保险制度，如上海、成都、江西、大连等地。三是参加农村社会养老保险，如苏南等地。然而，无论是哪一类，都存在着很多问题。以比较著名的上海模式与深圳模式为例，上海模式存在的突出问题有：1.缺乏国家法律依据，制度合法性不足；2.强化了农民工的身份歧视；3.与城保、镇保和农保制度均不衔接，不利于统筹城乡、建立相对统一的社会保险制度；4.养老补贴待遇偏低，工伤和大病费率偏高，难以调动农民工参保的积极性。深圳模式存在的突出问题有：1.容易出现退保和社保中断情况，不能很好发挥社会保险应有的作用；2.对农民工权益有再次剥夺之嫌。农民工退保时，只退给个人缴纳的个人账户积累资金，社会统筹部分无偿地留在了当地，损害了农民工社会保险权益，实际上也给农民工的未来养老地增加了社会负担和社会风险。［1］

其实，这些问题还只是表象，属于具体问题。目前各地农民工社会保障存在的根本问题，还不在于这些具体的表象，而在于其背后的理念。比如，我们为什么要建立农民工的社会保障体系？建立农民工社会保障的出发点与归宿是什么？当前各地建立的农民工社会保障制度之所以存在这样那样的问题，最关键的问题正是在这些理念上没有达成共识。具体来说，就是各地农民工社会保障的制度设计仍然普遍建立在二元社会结构和相应的制度排斥

基础之上。

建国以来，我国选择了一条以城乡分离为特征的城市化道路。农民基本被户籍制度固定在农村，工业化与城市化脱离，逐步形成了城乡二元社会经济格局。改革开放以后，国家出于沿海地区和城市经济发展对劳动力的需求，对农村转移劳动力实行“经济接纳、社会排斥”的双重政策，由此导致大量“进城农民工”现象的出现。在这种双重政策影响下，农村进城的劳动者无法改变自己的农民身份，在城镇受到来自户籍、就业、教育、住房等方方面面的制度排斥，导致城镇内部有户籍的劳动者与无户籍的外来劳动者在工资、福利和其他一系列的权利义务都不相同的新二元格局。

随着经济的持续发展和工业化、城市化进程的不断推进，我国已经有2 亿农民转入第二、三产业，其中有1.3亿进城农民成为所谓的“进城农民工”，也正是在这一背景下，各地才出台了类型多样的农民工社会保障制度。然而，这些制度、办法和措施背后的理念始终是将农民工当作外来人看待。现代保险体系本来是为了适应工业化、城市化的需要，化解农民进入城市以后所面临的各种不同于传统农村生活的人生风险；而对农民工建立单独的综合社会保险，实则是典型的隔离农民工的现象，它违背了当前建立农民工社会保险是一种过渡性安排和最终要建立城乡统一的社会保障制度的根本宗旨，不仅无法消除身份歧视，反而进一步强化了对农民工的身份歧视。有些地方虽然将农民工纳入统一的城镇职工基本社会保险制度体系，但却无视当前农民工就业的间歇性、流动性和收入不确定性的特点，导致农民工被迫退保，从而形成事实上的“第二次剥夺”现象。而所有这些现象的背后，都源于二元社会结构的固有理念，把农民工作为“外来者”和“另类”看待，其制度设计的出发点不是最终建立城乡统一的社会保障体系，归宿点也不是解决城市农民工的社会保障问题。

解决农民工社会保障问题的根本点和基本原则

要真正解决农民工的社会保障问题，首先必须创新理念，更新发展思路。解决农民工的社会保障问题的根本点就在于，阻止中国社会的进一步分裂，促进中国社会的一体化进程。我国是一个发展中国家，同其他所有发展中国家一样，具有二元经济的特点。但是，把二元经济发展成为二元社会，则是中国特色。改革开放以前，这种二元社会是由强大的行政力量所维系的，但它也意味着可以随时通过强大的行政力量来加以纠正。改革开放以后，由于城市通过“经济吸纳、社会排斥”这种既能满足廉价劳动力的需求，又能摆脱大量农村人口进城所带来的社会负担的发展机制，［2］ 使得原有的二元社会的发展惯性在新的历史条件下被市场的巨大力量所俘获，并与城市发展的各种既得利益相结合，从而导致解决二元社会结构问题的难度越来越大。随着中国社会的快速发展，我们不仅看不到从根本上解决城乡分离的前景，反而目睹这种城乡社会分离在市场和利益的巨大惯性力量支配下，形成了一种自我推进的内生力量。进而，在这种力量的推动下，中国“社会断裂”的深度和烈度正在相当程度上加剧。当然，建构进城农民的社会保障制度并不能从根本上彻底解决中国的进城农民问题，更不能仅靠建构农民工的社会保障制度来解决中国的“社会断裂”问题。但是，它无疑是其中最关键和最紧迫的一步。

从这样一个根本点出发，笔者认为，建构进城农民社会保障制度必须遵循以下几条基本原则：第一，要有利于最终建设一个全国统一的、公平合理的社会保障体系。新制度要能够促进制度公平，而非加大制度排斥。第二，要使这种社会保障制度真正为进城农民所欢迎，既有利于解决进城农民目前迫切需要解决的实际问题，也能有效维护进城农民的长远利益。第三，要把农民工的社会保障制度建构在城市化大背景下，使其能够促进而不是阻碍中国的城市化进程。第四，中央政府和地方政府都要在解决进城农民工社会保障问题中担当起应有的社会与历史责任，尤其是中央政府要在解决农民工社会保障问题中起主导作用。

以这样一个理念和基本原则作为前提，既考虑到农民工目前的现实情况，又考虑到最终要把进城农民工与城市户籍劳动者同样看待，基于此，中央才对农民工社会保障制度提出“低水平、广覆盖、可持续、可接轨”的建构指导原则。

分层次解决农民工社会保障问题

目前进城农民工所面临的社会保障需求是多样的，这些社会保障需求不可能放在同一个制度模式内加以解决。因此，必须将农民工的社会保障需求分为不同层次，针对不同层次的社会保障性质和特点，实施不同的社会保障制度。

第一个层次是建立对农民工的社会救助体系。社会救助也是社会保障的最低层次，但是长期以来，由于理念缺失，所有农民工的流入地对农民工的社会救助问题基本都视而不见。然而，从社会保障的公平理念出发，从现代社会的文明标准出发，从基本的人道主义原则出发，都必须将进城农民工的社会救助问题纳入城市社会保障体系。当然，由于目前的户籍制度仍然存在，要把进城农民工的社会救助完全纳入与市民统一的社会救助体系还有困难。比如，城市的最低生活保障制度要在农民工中实施就有许多操作上的困难。但是，其他类型的社会救助，只要有条件实施的都应当加以实施。比如，对在城农民工所遭遇的突发性困难，要实施与城市市民同样的社会救助，可以考虑对没有建立养老保险的第一代农民工的未来养老，建立制度性的国家定期救济或相应的老年津贴制度。①此外，在教育救助、住房救助、医疗救助和司法救助方面，也应逐步将进城农民纳入统一的城市社会救助体系。

第二个层次是现收现付的社会保险项目。对于能够实施现收现付的社会保险项目，都可以统一纳入城市职工社会保险体系。如失业、工伤、生育保险制度都具有现收现付的特点，将进城农民工纳入统一的失业、工伤、生育保险制度，可以有效降低相应保险制度的运行成本并提高效率。医疗问题是一个特殊而复杂的问题。按医疗保险的性质和特点，它同样适合现收现付的制度，但我国城市职工的现行医疗保险制度是“个人帐户与社会统筹”相结合的制度，这种制度在城市职工中实施后已经暴露出诸多弊端，进城农民工并不适宜参加这种制度。同时，进城农民工也不可能完全靠农村合作医疗制度解决医疗保险问题。因此，国家可以考虑在进城农民工中建立以现收现付为特点的大病医疗保险制度。

第三个层次是养老保险问题。由于养老风险具有周期长的特点，纳入地方政府现行制度无法适应其在城市中就业的流动性、间歇性和收入不稳定的特点，必须要有制度创新。我们现在所说的农民工社会保障制度建构中的困难主要就是针对养老保险而言的。

建构兼具过渡性与统一性的农民工养老保险制度

对农民工最复杂的养老保险问题进行制度建构，必须兼顾农民工社会保障的近期过渡性和最终统一性要求。所谓过渡性，是指这种制度设计要从进城农民工目前的现状出发，充分考虑到农民工就业的流动性、间歇性和收入不稳定性的特点。所谓统一性，就是这种制度设计在制度层面上要和城市职工的基本养老保险制度相一致，在适当条件下顺利融入城市职工现行养老保险制度。具体内容可以归纳为三句话：统一制度、强制执行，一户两账、自由接转，收付分离、灵活使用。

1.统一制度、强制执行。统一制度就是彻底放弃目前的各种地方制度，对全国所有进城农民工的养老保险实施与城镇职工统一的制度。农民工的个人缴费以本人真实工资为费基，单位统筹部分则统一按当地社会平均工资的60%作为缴费基数。这种制度既降低了农民工参保的门槛，又保证了企业用工成本的公平，从而能调动进城农民工的参保积极性，为政府强制实施这一制度提供保证。对于企业来说，无论是正式职工还是农民工，都应一视同仁地为他们提供基本社会保险。地方政府的职能部门有责任依法强制用人单位为农民工参保，确保农民工依法享受到有关待遇。

2.一户两账、自由接转。所谓“一户两账”，就是以本人身份证号建立全国统一的社会保险账号，一人一户，把养老保险的个人缴费和社会统筹缴费记录到一个账户，在一个账户中建立两个账目。参保人流动到哪里，社会保障卡就带到哪里，农民工无论在哪里就业，都可向此唯一的账户缴费，不需转移养老保险关系和基金。单位和个人的缴费全部进入农民工个人账户，分别计入个人户头的个账和统账，这样就使个人和单位的所有缴费账目一清二楚。为了适应农民工在城市就业的流动性和间歇性特点，必须实行农民工养老保险的全国统筹和自由接转。由于农民工没有“老人”、“中人”、“新人”之分，对财政构成的压力没有人们想像的那么大。更重要的是，实行全国统筹，可以从根本上解决目前各地农民工养老方案的弊端。3.收付分离、灵活使用。进城农民工的养老保险缴费由城镇现行社保机构负责，由企业代收代缴，这样既方便又经济。但支付则要充分考虑城市农民工的流动性特点，委托相关金融机构进行代管。农民工的养老保险基金使用则应更加灵活，可以容许进城农民工参保人员在大病等特殊情况下，拆借养老基金用于大病医疗，同时也可允许病人康复后补齐养老基金。农民工达到规定年龄，可参照城镇职工基本养老保险中的个人养老金计发办法，按月领取本人的养老金。

今后，如果国家户籍制度在农民工养老保险制度的存续期间发生根本性改变，且农民工能够在一个城市稳定地生活，那么就应该允许其自由申请转入城市职工基本养老保险。

注释：

①我国曾对20 世纪60 年代动员回乡的“精减职工” 长期实施定期救济政策， 社会效果非常好。今天的进城农民工在城市经历的时间远远超过当年回乡的“精减职工” 在城市中工作的时间， 他们更有理由在年老时获得必要的社会救助。

参考文献：

［1］ 华迎放、何平. 促进农民工参加社会保障问题研究. 北京首届中国社会保障论坛， 2006.9.

［2］ 吴鹏森. “民工潮” 形成原因的社会结构分析. 中国农村经济， 1997 （6）

作者简介：吴鹏森， 上海政法学院社会学与社会工作系教授。