内容提要：乡政活动离不开信息的生产和利用，由地方社会、乡镇政府、外部组织构成的基层交往结构与乡政信息流动的链条高度吻合。利用甸子镇三组土地测量案例，本文尝试从信息生产社会化的角度理解乡政活动和地方社会的运行。在“上行信息”的生产过程中，基层政府向上隐藏部分信息以袒护地方民众，乡政信息表现为高度失真状态。在“平行信息”的生产过程中，基层政府调和地方社会与外部组织双方的诉求，乡政信息出现中等程度的失真。在“下行信息”的生产过程中，基层政府向地方民众主动澄清信息，乡政信息更接近真实形态。信息主体的社会交往距离影响乡政信息生产的偏向，外部压力对乡政信息的失真程度起到调节作用。

关键词：基层政府/乡政活动/信息生产/土地测量

作者简介：冯猛，上海师范大学社会学系副教授。

信息是现代国家治理的基础，伴随信息规模的扩张和信息技术的发展，国家行政科层的运行和面向社会的技术治理越来越依赖对信息的占有和应用。在国家与社会之间、在外部组织与地方社会之间，流动着的信息经由基层政府连接形成一条信息链，基层政府发挥着信息传递的作用。基层政府作为信息的双重代理人，负责将外部信息传达给地方社会，同时将获取到的地方社会信息传递出去。与此同时，基层政府还是具有利益追求的行动者，它会通过加工信息、改变信息谋求效用，代理人身份恰恰为此提供了便利之机。本文立足信息生产角度，关注乡政活动中的信息形态差异及其影响因素。

一、问题提出

国家力量进入乡镇实施治理，驻地单位在乡域社会与民众发生交往，会形成一个由上级政府或驻地单位、基层政府、地方民众等三方主体构筑的社会交往结构。上级政府、驻地单位和民众委托基层政府从地方社会收集信息，并利用基层政府提供的信息展开后续的治理和交往活动。信息在结构中产生，在不同主体间流动，最终被应用，信息活动串联起信息链上的创建者、生产者与接收者。从构成主体及其相互关系看，乡镇治理结构与乡政信息链条是高度吻合的，地方治理活动与信息生产活动也紧密地黏合在一起。

本文把乡镇范围内实施公共管理和地方治理(服务)所需要的信息称为乡政信息，把基层政府收集、加工、传递信息的活动称为信息生产。经过生产环节，基层政府传递给外部的乡政信息与搜寻到的初始信息已经有所不同，信息生产带来了信息失真现象，以初始信息为参照，输出信息与初始信息偏离的程度称为信息失真程度。

在乡政信息链上，乡政信息属于公共信息，由于信息来源广泛，信息形态复杂且变动频繁，即便在一项具体的公共事务中，要获得完全的乡政信息也是不可能的。不完全信息必然存在，信息失真难以避免(Scott，1999；韩志明，2017)，信息使用者只能尽可能降低信息失真程度，而不是追求获得完全真实的信息。如果信息失真是由于技术性原因造成的，只要误差在许可范围内，对使用者来讲是可以接受的。但如果信息失真是由于信息链条上的信息活动主体“故意”造成的(俞立平、王艾敏，2007)，信息偏离了客观数据呈现的形态，那么从社会行动的逻辑来理解信息失真就是有必要的。

在甸子镇土地测量案例中，围绕土地面积等乡政信息，地方社会作为信息创建者，基层政府作为信息生产者，上级政府、驻地企业或村民作为信息接收者，共同构建了一条信息流动链。基层政府从地方社会中收集信息，经过处理加工传递到外部，在乡政信息链上扮演不可或缺的联通人角色。有趣的是，在三组土地测量案例中，不仅普遍存在信息失真现象，不同案例中信息失真的程度也是不同的。

本文基于东北甸子镇的实地调查，聚焦乡政信息生产活动，讨论不同信息流动场景中信息生产如何造成信息失真、信息失真的程度有何差异，以及为何会出现信息失真程度的差异。对这些问题的回答，有助于我们从信息生产的角度理解基层政府行为和地方社会的运行。

二、文献回顾与研究对话

基层政府是乡政信息生产的负责人，集信息收集、信息处理、信息把关等功能于一身，其行为体现出双重属性：一方面，基层政府在信息生产中追求自身效用最大；另一方面，基层政府也时刻注意社会规范约束，并参照其他信息主体的状态来生产信息(冯猛等，2018)。当外部社会条件发生变化时，基层政府会相应调整信息生产策略，乡政信息的生成过程表现出浓厚的社会化生产特征。

信息不对称理论从信息掌握的不完备和信息分布的不对等着手，区分了信息占有的优势方和劣势方，认为拥有信息优势的一方在交易中处于有利的地位。委托-代理理论基于信息不对称假定，认为代理人是信息优势方，有向委托人隐藏信息或隐藏行为的激励，委托人是信息劣势方，有使代理人提供真实信息的激励(Furubotn & Richter，1997)。近些年，委托-代理理论被广泛应用于地方政府行为研究(杜赞奇，2003；周雪光，2008；周雪光、练宏，2012)。作为连接国家与社会的双重代理人，基层政府在面对国家时，拥有“社会信息”储备的相对优势，在面对社会时，基层政府又拥有“国家信息”储备的相对优势。当基层政府与外部主体激励不兼容，前者有动机利用信息优势优先满足自身的效用目标追求。

由于存在搜寻成本，对信息生产者而言，信息并非越多越合算，寻找信息活动的净收益在边际搜寻成本等于边际搜寻收益时达到最大(Stigler，1961)。在乡政信息链条上，基层政府接近地方社会，与上级政府、驻地企业相比，其更了解地方社会的信息；与地方民众相比，基层政府又具有乡政信息收集的规模优势和合法性优势(Barzel，2002)。因循信息搜寻的成本逻辑，基层政府承担起乡政信息生产的功能，并以信息为媒连接着“乡内乡外”。

有关基层政府(地方政府)信息活动的研究指出，凭借信息占有优势，基层政府在与上级政府的互动博弈中，往往采取隐瞒信息的做法，争夺对信息的控制权(黄策、邓燕华，2016；孙雨、邓燕华，2019)。隐瞒信息背后的逻辑是占有更多信息能够帮助基层政府保持互动中的相对优势，因此上级政府会对基层政府实施激励或施加压力以获取更多更真实的信息。但是需要注意的事实是，信息占有的规模和质量并不直接等同于互动优势，在特定情况下，基层政府会主动暴露信息给对方以获取更大的“交易”优势。即便是在隐瞒信息的互动中，也存在信息隐瞒程度的差异，即有些情况下，基层政府会更多地传递虚假信息，而有些情况下，基层政府则更多地传递真实信息，基层政府在信息生产过程中运用的策略是多样的。

基层政府在地方社会治理结构中具有不可退出的属性(何艳玲、汪广龙，2012；冯猛，2017)，长年经营地方使得基层政府与乡镇内外发生密切交往，与周边建立起紧密的社会关联。在形态各异的社会交往中，基层政府会根据“交情”的厚薄设定信息生产时的偏向，那些与基层政府交往更密切、交往距离更短的信息主体将得到更大的益处。由此，我们认为乡政信息生产不仅会失真，而且在不同情况下失真程度是有差异的。基层政府在信息链条上的社会位置导致了乡政信息生产的差异：社会交往距离影响信息策略选择，差异化信息策略塑造了乡政信息的失真程度。

三、信息的物理之维：信息源的可识别程度

信息源是能够产生信息的所有对象，在没有被发现之前，它们隐藏在地方社会之中。在乡政治理活动中，上级政府或驻地单位委托基层政府收集地方信息，在一次次的信息交流活动中，基层政府传递出去的信息有真有假，而信息在多大程度上会失真与信息源的可辨识程度密切相关。如果信息源容易识别，基层政府的信息行动易于发现，会抑制地方政府在信息上造假；相反，信息源不容易识别，基层政府的信息造假行为会更容易发生。可以推知，随着信息源可识别程度由高到低变化，信息生产过程中的失真程度会加深。作为信息生产者的基层政府，当其试图生产出失真信息时，其中一个策略是寻找识别程度低的信息源。同理，当其试图生产出保真度高的信息时，它往往将识别程度高的信息源作为信息收集的对象。

土地测量中信息的生产也符合信息源识别规律，本文案例涉及的土地测量信息包括：

(1)土地面积的信息。随着测量工具、测量技术、制图能力等要素的发展，国家掌握的土地面积信息更加直观、精准，可识别度越来越高，基层政府生产此类信息时拥有的弹性空间越来越小(杜月，2017)。

(2)土地附着物的信息(案例中主要指青苗)。土地上是否种植青苗、种植何种青苗，处在乡镇之外的机构不能完全掌握，此时信息源的可识别程度就比较低。在良种补贴案例中，国家按照种植水稻的田亩数给予农民补贴，每年新增水稻种植面积需要镇政府统计出来逐级上报，此时农户家新增水稻田亩数的信息生产就掌握在了镇政府手中，由于该信息源较难识别，镇政府自主生产信息的空间就变得相当大。

(3)测量范围的信息。除了客观的信息源，还存在主观信息源，后者可识别程度可高可低，更多取决于各方的谈判能力。在油井占地案例中，石油公司、镇政府(土地所)、被占地的农户对油井占地的范围各执一词，究竟是只计算油井钻台占地面积，还是要加上车辆行驶过的车道占地面积，甚或加上油井钻探过程中损害的庄稼面积，涉及土地测量的范围，而这个范围往往通过讨价还价来划定。

(4)历史遗留问题的信息。土地交易和产权变更过程中往往留下大量历史信息，当这些信息干扰到当下的土地使用时，就成了历史遗留问题。在承包纠纷案例中，镇政府与农户要追溯历史信息来缓和土地纠纷，而谁能够拿出确凿可信的证据，谁就能够大大提高信息源的识别度，从而占据信息利用的优势(折晓叶，2018)。

四、土地测量案例：乡政活动中的信息生产

我们以甸子镇三组测量土地的活动为案例，展现乡政信息的生产过程以及信息形态的前后变化。第1组案例是为实施粮食优良品种补贴对新增土地面积的测量，简称良种补贴案例。笔者在甸子镇调研期间，正赶上镇财政所下乡实测新增面积，我也多次跟随财政所三位干部到田间地头一起“拉尺量地”并记下相关土地测量信息。第2组案例是对石油公司所征占农民耕地的测量，简称油田占地案例。笔者调查期间，被占地农民因对补偿不满多次上访，我以观察者身份参与了镇政府、采油厂与农民的多场协调活动，从旁记录了相关土地测量信息。第3组案例是为解决二轮土地承包纠纷对土地权属的排查，简称承包纠纷案例。此事发生在2005年，笔者进入甸子镇的时候，土地清理工作已经进入尾声，利用完整的工作档案，辅之以笔者对镇干部的访谈，梳理出相关土地测量信息。

(一)良种补贴案例：差别对待的“拔高”

2004年，国务院决定由中央财政安排专项补贴资金支持湖南、湖北、江西、安徽、黑龙江、吉林、辽宁7省的水稻良种推广，甸子镇所在省份跟进出台《水稻良种推广补贴资金管理暂行办法》，指导全省水稻良种推广面积的申报工作。2006年夏，我参与了甸子镇新增稻田面积的测量工作，和财政所三位政府干部一起实地测量了多户农民新开辟的稻田。以下为笔者在土地测量后所做的调研笔记：

在种粮户曹信田这里，曹带着我们四人(财政所所长、财政所干部、农业站干部和笔者)看了他今年开发的新稻田，因为分布比较分散，我们到了其中的一块稻田边看了看，没有亲自动手量，估摸十六七亩的样子，加上另外两块地，一共30多亩(午饭时曹告诉我们实际面积约为28亩)，财政所干部按照35亩进行了登记，问了曹的意见，曹表示同意。在种粮户白显金这里，白开车带着我们绕着他开发的新稻田转了一圈，回到白的住处，白向财政所所长说了一下他开发的水田的亩数，总共539亩，加上另一块在村子里的水稻田80多亩，最后给他算了649亩。在种粮户田庆同这里，政府干部对田开发的新稻田进行了实测。先到了据田说有250多亩的水田量地，田说这一块因为面积大还没有顾得上完全整理，很多地方没有插播秧苗，镇干部立刻回复说，这样的地块不能给他算有效地亩。我和镇干部拉着GPS围着一块水田转了一圈，里边全是没膝的杂草，足足花了一个多小时才拉(测量)出了40多亩地。(2006年7月4日、7月5日)

从材料看，中央政府、省政府需要水稻推广种植的土地面积信息，收集信息的工作交由基层政府完成，甸子镇政府承担了一线土地测量工作。由于财政所、农业站人员数量有限，每次只能派出2～3个人到村屯开展实测工作，加之当地地域辽阔，耕地分散，每年新开垦的土地又很多，测量所需的劳动量已经超出了政府配置的工作负荷。另外，种粮户新开垦土地往往处于岗坡、河湾处，地形比较复杂，稻田开发不规整，测量起来难度很大，实测是一件“很费力的事情”，采取某些替代方式完成测量工作是通行的做法。在测量土地过程中，镇政府干部事实上给每一家的新增田亩数值都进行了“拔高”，即超出了实际的土地面积。不过，在面对三家种粮户时，镇政府干部采取了区别对待的做法，对田姓种粮户的新增稻田测量采取了更为细致的实地实测的方式，而对待另外两家则比较“宽松”，甚至略过了实地测量这个环节。

笔者在调查中发现，镇政府干部会根据与种粮户之间的“关系”来甄别和选择土地测量的方式方法。其实土地承包大户与政府的交往相对都比较频繁，相互熟识，但是不同的承包户与政府之间结成的关系亲疏、好坏是有差异的，“有的关系亲密一点，有的生疏一点，有的关系好，有的关系差”，当政府干部执行公务时，这些“好与坏”的关系便发挥了作用。必须指出的是，关系的“好”与“坏”基于政府干部自身的理解和认知，是内化到政府评判系统中的，政府干部非常清楚与互动者之间的关系是怎样的，这种明确的认知决定着土地测量时的执行方式和执行力度。

在镇政府干部眼中，种粮户曹信田在本地已经承包土地多年，与政府之间少有“摩擦”，是一个“老实人”，是能够信得过的，加之曹报出的新增亩数并不多，镇政府干部并没有过于“计较”其所报是否精确，采取了协商估测的方式。种粮户白显金之前是村里的干部，与镇政府干部很熟悉，平时镇里也没少麻烦白，尽管镇政府干部心里清楚在土地面积上白有虚报之嫌，但也没有认真计较。而种粮户田庆同是外地人，到本镇承包土地后与镇政府之间的关系一直不是很“友好”，特别是为了补贴款的事情曾经到省政府上访过，虽然其反映的问题不是镇政府造成的，但是上访记录记在了镇政府头上，给镇政府带来了不少麻烦，此时镇政府干部采取严格的实地实测方法也就顺理成章了。但是，镇政府的后续测量工作并不是完全闭合的，案例中种粮户田庆同提到新开的稻田有1200多亩，而已测过的面积还不足50亩，余下的稻田如何测量，留下了弹性空间。

(二)油田占地案例：回到起点的拉锯

甸子镇位于T油田储油带范围内，T石油管理局下属的第九采油厂负责甸子镇的石油采掘，每次钻井作业、埋设各种管线、立电柱、接电线、修路等，都会征占农民土地。

2006年7月13日，甸子镇山湾村的五六户村民结伴来到镇政府询问油田占地的事情。其缘由是几个月前，油田九厂在山湾村钻探了一口油井，现在作业快要结束，但油田九厂和镇政府迟迟没有量地，村民们来询问何时去量地，量地之后他们就可以按照程序得到占地补贴。

几乎与此同时，甸子镇六家子村的村民发起了对油田九厂的抗争。7月20日，六家子村中被油田占地的村民把九厂的3台车堵在了去往油井的路上，要求九厂对拖欠长达一年的占地补偿款“给个说法”，甸子镇镇长和镇土地所所长亲自到现场处置才平息了这场风波。据了解，油田九厂自2005年以来在六家子村钻探了34口油井，甸子镇政府多次联系油田九厂，但九厂方面迟迟没有回复，征地补贴欠款也没有及时交付镇里。其间，村民们多次到镇政府、县政府上访询问，油田方始终没有给出明确解决方案，这才发生了村民拦车的行为。7月28日，市土地管理局、县土地管理局、油田九厂工作人员来到甸子镇召开碰头会，协商解决油田占地补贴欠款事宜，我作为列席人员参加了这次会议。碰头会上甸子镇党委书记在发言时谈道：

现在老百姓占地，你占他的地，去拉地的时候，他就在地头等着你呢。你拉出来是一亩，他怎么也得让你往上撩撩，你这一撩，就得是一亩三、一亩五了，所以现在难办，就在这里。你说按照你们的大约数来给我们算账，但是老百姓可不是给我们这样子算的。这还不算，还要利息，到现在一年多的时间，给你要油井的利息，还有青苗的占用费，你占着油井，占着田地，没办法种粮食啊，给你要青苗费，有的是一年的也有，有的八九个月的。老百姓那也找上来了，问什么时候给钱，我们政府掏出20万块钱先把这部分垫上了，好不容易平息下去了。(2006年7月28日)

按照相关管理规定，当油田九厂钻井作业结束时，县土地局、镇土地所、油田九厂会同时派人到现场，一起测量出占地面积并登记备案。在实地测量时，被占地的农户也会到场，正如镇党委书记所言，农民们会通过“软磨硬泡”的方式要求“往上撩撩”，让测量工作人员多填一些占地面积，工作人员一般也会默认同意。据笔者了解，甸子镇土地所和油田九厂到山湾村测量被占土地时，实地测量不足42亩，登记到征地表的时候，镇政府记录的田亩数将近50亩。可见，在占地面积信息记录之时，与实际面积相比，登记信息就发生了改变。如果油田九厂按照这个田亩数给予村民及时补贴，其补贴依据所定格的数据便是测量后登记的田亩数。

但在六家子村的这起油田占地纠纷中，油田九厂并没有及时发放补贴，一年后再来处理占地补贴事宜时，六家子村民对上一次量好的占地面积不满意，认为油田九厂在作业过程中又多占了道路两边的地，也损毁了一些庄稼，因此提出了新的补偿条件：一是重算油田占地面积；二是赔偿油田开采以及车辆行驶过程损毁庄稼的损失；三是油井占地耽搁了庄稼种植，需赔偿对应收入；四是给付占地补偿欠款产生的利息。

油田占地补偿的处理过程尽管经历多起波折，但还是以油田九厂“如约”交付补偿告终，在后续的处理中，油田九厂所欠六家子村占地80多万元补偿款在半个月之内打到了甸子镇财政账户上，这笔款项的金额是按照初次测量时占地面积定出的，被占地农民提出的新要求并没有得到承认。这一结果为各方接受，补偿方案仍然以最初的土地数据为依据，对信息的引用和“表达”回到了起点。诚如甸子镇党委书记所说，“我本人也跟油田打交道很多年了，之前没有一点麻烦，相信这次也不会有多大麻烦”。可以说，这是驻地企业与地方社会之间一次“有惊无险”的纠纷，围绕油田占地发生的信息生产，其逻辑隐藏在了“多年打交道”的人情关系之中。

(三)承包纠纷案例：精打细算的排查

农村税费改革实施后，因为全面取消农民向国家缴纳的税费，在二轮土地承包中承包权模糊的农户纷纷出来“要地”，引发各类矛盾和纠纷。在省、市、县逐级安排和部署下，甸子镇于2004年开展全镇农村土地承包清理工作，对全镇土地信息进行摸底、核实、公示。此项工作几乎动用了镇政府所有干部力量和村两委工作人员，采取召开座谈会、清查土地台账和承包合同、逐地块“实拉实测”相结合的方法，以村为单位对土地承包信息进行清理，以村民小组(原生产队)为单位进行登记汇总。

镇村干部在土地清理排查工作中收集的信息包括：(1)二轮土地承包后的新增人口及劳力；(2)全村总耕地面积，其中二轮承包面积、机动地面积、黑地面积单列；(3)机动地发包情况，重点是面积及发包形式(对内还是对外，偿还债务还是一次性发包)和年限；(4)是否有双富地，该地面积及使用情况；(5)其他资源发包情况，其面积、坐落、承包人、承包年限，具体有五荒、水面、草原、林地(集体和个人的面积)、宅基地面积、道路占地、苇塘；(6)土地清查过程中发现的矛盾和隐藏的矛盾等。其中第(2)(3)(4)涉及与土地直接相关的信息，需清查明细内容共计64项。经过大半年的密集排查清理后，甸子镇政府获得了“精准”的土地信息：

经过第一阶段的清查，全镇共有耕地180452.3亩，其中，二轮承包面积148541.7亩，机动地面积17352.1亩(二轮发包时预留14014.3亩，二轮发包时已外包3337.8亩)，其他耕地14558.5亩(含开发区10076.5亩)。按承包对象分，普通农户承包162246.5亩，现任村干部承包1772.3亩，原任村干部承包1519.2亩，国家机关工作人员承包602.7亩，社会其他人员承包14311.6亩。全镇林地53556.6亩，草原232723亩，水面36884亩，苇塘2820亩。全镇村级共签订各业承包合同39份，二轮土地承包时未分到土地160人。(《甸子镇关于开展土地清理妥善解决农村土地承包纠纷工作情况的汇报》，甸子镇政府提供，2005年11月4日)

事实上，除了全镇总的土地数据信息，全镇7个村的土地数据也一一清查出来，登记备案，全镇信息正是在各个村屯数据基础上加总而来的。甸子镇在土地排查中所测量的土地信息不仅在数字上表现出“精准”属性，有关信息来源的单位以及反映信息总体状态的各个信息点也被切割得非常“精细”。

在应对土地承包纠纷问题上，镇政府也做了极为细致的工作。以安平村为例，2005年1月，安平村八队社员向村、镇、县等有关部门提出将小河子道南地分给八队社员的要求，为尽快解决该问题，镇政府于2005年3月19日组成工作组，深入安平村，用了12天时间，通过走访老干部和当时知情人，查阅村级历史档案，进行了核实。回复村民意见和向县政府汇报的材料中明确记录道：

安平村原八队社员提出的“小河子道南耕地”，经工作组查阅历史土地台账，八队拥有面积642.45亩，在二轮土地调整期间，八队社员分得承包田187.9亩，用于补给其他生产队的口粮田45.2亩，工程占地19.4亩。其余耕地村里作为机动地由原开发户继续经营。针对以上情况，我们进行了调查、走访，核实后了解到，小河道南地在1983年一轮土地承包时，就已经分给了八队社员耕种，但由于自然灾害，特别是1987年丰水年份，降雨比较集中，又因无排水工程，所以出现了大面积弃耕。经查账核实，自1987年至1995年，村里只对当时耕种的103亩土地收取了费用，其余539.45亩地村里没有收取任何费用，农业税及其他费用始终由村里承担。据此说明该地当时确有大面积弃耕，村里为减轻经济负担，充分利用资源，在1996年召开了村两委班子及村民代表大会，研究决定采取以稻治涝的办法进行开发治理，村里投资打井23眼，挖排水沟2条，并动员村民开发，开发优先于八队社员。由于基础设施不具备，开发难度大，该地块一直到1998年也没有得到彻底治理。在二轮土地调整期间，经村两委班子及村民代表开会决定，将排水沟北侧已经治理成功的耕地分给八队，南侧耕地则继续由开发治理户承包，村里作为机动地掌握。(《关于安平村原八队社员提出返还“小河子道南耕地”问题调查核实情况的报告及处理意见》，甸子镇政府提供，2005年4月1日)

从镇政府公布出来的土地面积及土地权属历史变更信息看，镇政府前期做了充分的调查工作，特别是对信息源较为模糊的历史信息，通过走访老干部、查台账、现场核实等方法，做到了时间、变更内容、变更原因、工作形式等一一对应，材料中标出的各个阶段的田亩数，已经精确到小数点后两位。

五、一个解释：基层政府在信息链上的社会位置

乡政活动中的土地测量信息自古以来便存在“真”“假”难辨的现象(何炳棣，2017)。在土地使用和流转过程中，由于存在多种土地规则作为产权主张依据，以及土地使用和交易活动的社会建构，土地信息的模糊性进一步加剧(张静，2003；曹正汉，2008；折晓叶，2018)，这就给土地信息的生产制造了困难，亦留出了操作空间。

(一)信息生产的“社会之维”

英国信息学家布莱恩·维克利和阿琳娜·维克利(Vickery & Vickery，2004)提出的信息交流和传递模式认为：信息交流是信息从信息源出发，经由各种渠道和媒介，传递到信息接收方的过程；信息渠道受到社会因素影响，对信息交流和传递的考察应放置在社会背景下进行。受信息传递模式理论启发，我们认为基层政府的信息生产及策略运用是在社会结构中发生的，要寻找行动背后的逻辑需要回到社会结构当中。基层政府所处的社会位置塑造着信息生产过程，进而框定了信息失真的方向以及信息失真的程度，这一分析思路可称为乡政信息生产的社会化视角。

社会化视角不同于强调利益追求最大化的行动者视角(黄策、邓燕华，2016；孙雨、邓燕华，2019)，也不同于强调完全服从上级指令的国家代理人视角(杜月，2017；施芸卿，2019)，因为现实中的基层政府既不会无约束地任意生产信息，也不会完全无人格化地、刻板地处理信息。相反，基层政府处在乡政信息链上，会受到同一链条上地方社会和外部组织的“前后”影响，这反映出社会互动逻辑。

信息链模式与社会网络结构具有相通之处，在信息研究中基层政府的角色被称为“信息栈”(马费成、宋恩梅，2015)，在网络研究中基层政府的角色被称为“桥间节点”或“结构洞”(Burt，1992)。从信息生产的角度看，格兰诺维特(Granovetter，1973)与边燕杰(Bian，1997)的网络研究发现了社会关系在信息传递及信息“变现”中的作用，特别是区分了信息主体——信息中转者与信息接收者之间的“强”“弱”关系，但信息主体的生产能动性并没有凸显。邱泽奇、乔天宇(2018)考察了节点之间的社会同质性在关系能否发挥影响上的作用，重申了社会关系“远”“近”对是否提供帮助、提供何种帮助的差异化影响(费孝通，2008)。本文将关系远近作为信息生产差异的解释因素，并用“社会交往距离”表示信息传递过程中信息主体间的关系差异，不过，与已有研究更多强调关系的结构性特征不同，社会交往距离更多体现信息传递的场景性特征。

地方社会、基层政府与外部组织在信息传递中构成一个相对松散的网络，社会交往距离表示在网络中社会主体发生互动的机会以及建立更紧密联系的可能性，双方之间互动机会多，建立更紧密联系的可能性大，则社会交往距离短，反之，社会交往距离长。通常情况下，处在信息栈位置的基层政府在生产信息时会偏袒与之社会交往距离短的信息主体，无论它是信息创建者还是信息接收者。社会交往距离的长与短是相对而言的，在特定情况下，与外部组织相比，基层政府与地方社会的距离更短；而在另一些情况下，基层政府与外部组织的距离更短，这要视信息传递的场景而定。

如果信息生产能够产生利益增损的话，那么利益受损者将对基层政府实施监督并对其施加压力，我们称之为外部压力。除了由基层政府传递信息外，信息创建者与信息接收者也可通过其他渠道互通信息，外部压力正是信息创建者与信息接收者在不通过基层政府的情况下互通信息的可能性，可能性越大，基层政府承受的外部压力越大，反之，基层政府承受的外部压力越小。如果说社会交往距离框定了信息生产的偏离方向，外部压力则影响基层政府对信息真实性程度的调整，二者共同塑造了乡政信息的最终形态。

(二)乡政信息的创建者、生产者与接收者

在土地测量活动中，土地及其附属物构成信息源，农民是信息的创建者，也就是信息源的最初拥有者。在信息链上，创建者使客观的信息源具有了主观属性，他们通过“软磨硬泡”“拉近关系”“愤愤不平”等方式给在测量现场的政府干部施加压力，以乡间伦理文化和社会期待影响信息收集行为(艾云、周雪光，2017；林峰，2017)。信息接收者是信息链的终端，他们是乡政信息的接收者和利用者，无论是良种补贴，还是油田占地补贴或土地承包排查，信息的接收者要利用从基层政府处获得的信息展开后续活动。

三组案例中的信息接收者是有差异的，在良种补贴案例中，经过层层传递，中央政府成为信息终端接收者，因为中央政府负责给农户发放良种推广补贴；在油田占地案例中，油田九厂是信息接收者，尽管在占地测量时油田九厂也会派人到现场一起施测，但除土地面积之外的信息，其他信息油田九厂是不掌握的，仍然需要镇政府居间传递；在承包纠纷案例中，似乎上级政府是信息接收者，但实际上真正用得到土地排查信息的是村民，特别是对承包土地有疑问的村民，他们密切关注排查结果并准备随时表达对土地测量结果的不满。在甸子镇土地测量的案例中，信息接收者都是外部组织，它们不能完全了解地方上的乡政信息，必须借助镇政府实现对信息的获取，镇政府被推到了信息生产者的位置上。

我们用信息链条图刻画信息主体间的关系，如图1所示，从左到右分布着信息创建者、信息生产者与信息接收者等相关主体，这些主体用○表示，信息流动方向用→表示。按照信息传递的理想路径设计，基层政府位于地方社会与外部组织中点位置上，距离信息创建者和信息接收者的距离是等同的，发挥如实传递信息的功能，如图1(1)所示。但在实际的信息传递过程中，基层政府的信息点位会发生变化，它可能更倾向地方社会一端，相较于外部组织，基层政府与地方社会的距离更短，如图1(2)所示；也可能更倾向外部组织一端，相较于地方社会，基层政府与外部组织的距离更短，如图1(3)所示。还可能出现信息创建者与信息接收者距离缩短的现象，尽管基层政府仍然承担信息生产和信息传递的功能，但由于信息创建者与信息接收者有可能直接沟通信息，基层政府的信息生产行为与其他情况相比又有不同，如图1(4)所示。相较而言，第(1)种状态下的信息传递，能够最大限度确保信息经过基层政府这一节点时不发生或少发生失真，而在第(2)、(3)、(4)状态下，更容易产生信息失真现象。

(三)基层政府的信息生产与信息失真

基层政府拥有生产信息的权限，亦握有调整和改变信息的弹性空间，乡政信息流动经过基层政府这一环节的时候，基层政府可以选择传递出失真的信息，也可以选择传递出真实的信息，而信息传递策略反过来又影响基层政府的信息收集行为。

甸子镇三组土地测量案例中均出现了信息失真现象：

(1)良种补贴案例中，镇政府干部对曹信田的稻田采取了“目测”方法完成信息收集，对白显金的稻田采取了交谈获取数据的方法，对田庆同的稻田则采取了实测方法，同时也给田留出了积极配合继续争取的空间。从信息的起始端口到信息的接收端口，镇政府将曹的稻田面积从28亩拔高到35亩，将白的稻田面积从619亩(白提供的数据)拔高到649亩，失真程度相当高。

(2)油田占地案例中，镇政府回应山湾村农民的诉求，将油田占地面积从不足42亩，在登记造册时提高到近50亩，可以推知，在其他村庄油田占地处理中，镇政府也会采取类似提高田亩面积信息的做法。同时，对六家子村村民增加补偿的要求，镇政府没有答应，油田九厂的补偿款数额仍然按照最初土地测量的信息交付。镇政府对信息的处理既有提高数据的一面，也有保持原状的一面。

(3)承包纠纷案例中，信息失真现象微小，比较镇政府从各个村收集上来的土地承包信息与向全镇公示的信息，二者的数据是一致的。在信息生产过程中，镇政府试图从各个途径搜寻信息，做到相互印证，确保信息的准确性。

在良种补贴案例中，镇政府财政所干部收集土地信息的投入并不高，除了对田庆同的稻田采用了实测，其他两家的信息统计几乎没有实质的工作量投入。可以想见，由于财政所工作人员数量与全镇大规模待测土地规模的不平衡，要全力投入土地测量是不可能的，反过来，过少的工作量投入将无法确保获得真实充分的信息。在油田占地案例中，镇政府干部、油田九厂、县土地所、被占地农民都会到钻井作业现场，采取“拉尺实测”的方法获得土地面积信息，有扎实的工作量投入。但对村民提出的增加补偿的信息，镇政府并没有再投入精力验证，因此也就无法知晓村民提出的新信息是真实的还是虚假的。在土地承包纠纷案例中，镇政府为排查清楚各村的土地承包状况，采取了政府动员、深入村屯、查看台账、现场核查等全方位的测量做法，投入了巨大的人力。可见，基层政府想获得更真实的乡政信息，需要在测量、调查、统计、记录信息上面投入更多的工作量。

综合判断，三组案例中，良种补贴案例中信息失真程度最高，油田占地案例中信息失真程度中等，承包纠纷案例中信息失真程度最低。

(四)乡政信息生产的结构约束与过程机制

通常情况下，信息接收者更倾向于获取真实的信息，信息创建者则会根据信息所能获得的收益来决定是提供真实信息还是虚假信息。在甸子镇的三组案例中，拥有土地信息源的农户，均尝试提高土地面积数值，因为更高的信息值可以获得更高的补贴或产出收益。与地方民众和外部组织不同的是，基层政府可以利用信息生产链的居中角色和双重代理身份，在信息创建者与信息接收者之间源源不断生产出乡政信息，构建信息生产的弹性和合法性，并努力控制信息偏离的方向和信息失真的程度。

在“地方民众-基层政府-上级政府”构成的乡政信息链上，上级政府要求基层政府提供真实信息，而且通过抽查、核查方式监督信息生产，而地方民众则希望基层政府记录的信息高于实际数据。在良种补贴案例中，甸子镇政府选择优先满足地方民众的信息要求，对稻田开发户采取了普遍“拔高”的信息生产做法。其原因在于，与中央政府相比，基层政府与地方民众打交道的机会更多，彼此也更加熟悉。在项目补贴的政策环境中，基层政府是乐意给地方民众更多福利的。可以说，在这条信息链上，基层政府与地方民众的社会交往距离较短，与上级政府的交往距离较长，基层政府更靠近信息生产链的创建端。此时，基层政府生产出的乡政信息会偏向地方民众，出现信息失真的现象。由此得出：

命题1：基层政府与信息创建者的交往距离越近，信息生产越偏向信息创建者，乡政信息的失真程度越高。

在“地方民众-基层政府-油田九厂”构成的乡政信息链上，油田九厂要求基层政府提供真实信息，也派人到现场与政府一同测量占地面积，而被占地农民则希望基层政府记录高于实际数据的信息。在油田占地案例中，镇政府并没有完全满足被占地农民的要求，特别是新增加的补偿要求。相反，镇政府帮助油田九厂挡住了村民们的新要求，使得最终传递出的信息更接近初次测量的信息，油田九厂根据镇政府提供的信息实施补偿，只需要补发补偿款，而不用新增补偿款。从这个角度看，镇政府提供了更接近真实数据的信息，只是在初次测量时满足了农户的部分要求，略微调高了占地面积。

究其原因，基层政府与油田九厂的关系密切程度要高于其与被占地农民的密切程度。油田九厂在甸子镇经营数十年，积极支持甸子镇的各项公共事业，通过镇政府与当地民众打交道，已经建立了非常熟悉的“朋友交情”。相比之下，镇政府与被占地农民之间的交往就稀疏很多。在这条信息链上，基层政府与油田九厂的社会交往距离较短，与地方民众的交往距离较长，基层政府更靠近信息链的接收端。此时，基层政府生产出的信息会偏向油田九厂端，信息保真的程度相对较高。由此得出：

命题2：基层政府与信息接收者的交往距离越近，信息生产越偏向信息接收者，乡政信息的失真程度越低。

在“地方民众-基层政府-地方民众”构成的乡政信息链条上，信息从地方社会收集，最终回到地方社会加以利用。在承包纠纷案例中，位于信息链左端的民众主要是指涉及土地纠纷的村民，位于右端的民众是指全村所有村民，如果土地承包情况发生变化，村里每一位村民的利益都可能受到影响。在这个案例中，镇政府收集到的和传递出的信息是高度一致的，而且为了获取与客观情况相符的信息，镇政府投入了大量人力。之所以出现这种情况，是因为信息创建者与信息接收者的距离更加接近，反倒是基层政府与它们的距离更长，距离更近的双方更有互通信息的便利。镇政府有任何信息失误的地方，村民很容易发现，用镇政府干部的话来讲，“在老百姓眼皮子底下做事情，还是要小心为妙”。可见，在这条信息链上，基层政府与地方民众的社会交往距离较长，地方民众之间的交往距离较短，此时，基层政府会尽量减少信息失真状况发生，信息形态更倾向于保真。由此得出：

命题3：信息创建者与信息接收者的交往距离越接近，基层政府越倾向缩小信息生产弹性，乡政信息的保真程度越高。

仅有近端的影响还不足以阐明信息生产的过程，因为在信息链的远端，即与基层政府交往相对较少的信息主体也时刻影响着信息生产，对信息生产过程施加外部压力，促使信息形态发生变化。在良种补贴案例中，上级政府的抽查核实会给基层政府以压力，但基层政府被上级抽查到或上级到现场核实的概率很小，其承受的外部压力小，对信息失真程度影响不大。在油田占地案例中，被占地农民在量地现场的“软磨硬泡”给了基层政府以压力，此时会使信息失真程度略有提高，但就新增土地面积的诉求而言，基层政府承受的压力并不大，此时信息真实程度得以维持。在土地承包纠纷案例中，如果镇政府不能给出真实信息，很可能引发更多村民新的抗争，基层政府承受的压力是很大的，此时政府会更加努力生产真实的信息。由此得出：

命题4：基层政府承受的外部压力会影响乡政信息的失真程度，但不会改变基层政府信息生产的偏向。

总结以上发现可知，在良种补贴案例中，基层政府负责将从地方社会收集到的信息传递给上级政府，信息是上行传递的，基层政府采取的是隐护信息的策略，隐藏部分信息以袒护地方民众，乡政信息表现为高度失真状态。在油田占地案例中，基层政府负责沟通地方社会与驻地企业之间的信息，信息是平行传递的，基层政府采取的策略是调和地方社会与外部组织双方的诉求，乡政信息出现中等程度的失真。在承包纠纷案例中，基层政府将地方社会的信息继续输出给地方社会，信息是下行传递的，基层政府会主动澄清信息，乡政信息更接近真实形态。在不同类型的乡政信息流动场景中(见表1)，基层政府面临的结构约束及信息生产策略会有所不同，但无论哪种情况，其收集、加工、传递信息的行动均表现出显著的社会化生产特征。

(五)对分析视角的若干说明

“乡政信息社会化生产”分析视角的核心要义，在于基层政府与信息主体的社会交往距离影响乡政信息生产的真实程度，为使该框架在应用时更加清晰，需做一些必要的说明。

首先，本文将基层政府设定为代表国家意志在地方上处理公共事务的主体，无论这个主体是以组织的形式还是以个体的形式出现。事实上，我们更倾向于在行为意义上认定基层政府的信息生产活动，而不仅仅依据主体身份。在甸子镇土地测量的三组案例中，无论是乡镇站所干部还是镇政府主要领导，抑或是以组织名义出现的镇政府，其土地信息生产行为都是基层政府行动的“表达”。需要指出的是，在乡政信息生产的场景中，参与土地信息生产的“现场”人员特别是握有信息生产权的人员与信息主体的社会交往关系，更能决定信息生产的真实程度。

其次，信息生产的真实程度是被解释变量。生产出的信息失真程度，参照标准是信息源的真实信息形态，甸子镇土地测量案例中主要表现为土地面积的实值。信息生产的多寡与信息真实程度没有必然联系，生产的信息无论多少，只要和这些信息标度的真实形态有差异，我们就界定信息是失真的，差异越大，失真程度越高。

最后，社会交往距离是主要解释因素。已有研究中强调的基层政府追求利益的命题，更适合作为基本假定而非解释因素，因为基层政府做出任何一个举动都会考虑对自身利益的追求。本文尝试在控制利益追求因素的条件下讨论社会性因素的影响，意即当基层政府所得利益为稳定值时，社会交往中的位置将塑造基层政府的信息生产行为。在“信息生产社会化”视角下可以推知，当基层政府与其他主体争夺利益时，即便政府占有绝对优势地位，它也会出让部分(可能很小)利益以维护彼此之间的交往关系。

当基层政府利用信息为自身谋利时，基层政府就成为信息创建者或信息接收者，此时作为信息生产者的基层政府与信息主体(政府自身)的交往距离为零，在信息生产上自然会表现出偏袒自身的行为，即所谓的谋取自身利益的行为。可见，信息生产的“社会化”解释可以涵盖“利益”解释，而非相反的包含关系。

无论是基层治理还是地方社会交往，都会依赖乡政信息的生产、流动与利用，要理解庞大国家的运作，我们不仅要理解信息之上的治理活动，更要理解信息本身，理解信息的产生和生产。基层政府掌握信息生产的权力，控制着提供真实信息与虚假信息的弹性，但这种权力和弹性受其所处乡政信息链位置的约束。研究发现，基层政府在乡政信息链上的位置决定了其信息生产的偏向，进而决定了信息失真的形态。其中，基层政府与信息主体的交往距离决定着信息失真的方向，外部压力调节着信息失真的程度，社会交往距离与外部压力亦是镶嵌在地方社会治理(交往)结构中的。

本研究尝试增加“社会关系”的视角，从信息运作入手，重新发现社会因素对乡政信息生产的影响，从而把“社会”拉回信息运作的解释之中。基层政府依赖信息开展社会互动实施社会治理，信息形态反映了社会形态，作为乡政信息生产者的基层政府，其搜寻、加工、传递信息的行为不仅受到物理属性限制和成本约束，还受到社会结构约束。此时，乡政信息生产的特点不仅表现出技术之维，更表现出“社会”之维。

（注释与参考文献从略，全文详见中国人民大学复印报刊资料《社会学》2022年第4期/《社会学评论》2021年第6期）