建设新农村背景下的农村改革：一个整体性政策框架

《深化农村税费改革政策走向研究》课题组

　　原载《改革》2006年第10期p5～18

　　「标题注释」“深化农村税费改革政策走向研究”是国务院农村税费改革工作小组办公室与国务院发展研究中心农村经济研究部合作完成的一项政策研究课题。该项课题由国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊、国务院农村税费改革工作小组办公室主任赵杰、副主任黄维健共同主持。国务院发展研究中心农村经济研究部参加研究的成员有：谢扬、崔晓黎、于保平、罗丹、张云华；国务院农村税费改革工作小组办公室参加研究的成员有：黄小彦、吴孔凡、赵则永、闫辉、邓红亮、秦鼎坤；北京市委研究室江文涛也参加了研究。

　　「内容提要」深化农村改革目前面临着一系列的困难和问题，包括乡镇机构改革难，农村公共品供给水平低，县乡财政困难等，下一步需要深化乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等方面的改革，同时要建立统筹城乡发展的制度体系，包括统一的公共财政制度，统一的劳动力市场、土地市场；完善的农村金融体系，以及城乡一体化的户籍制度等。

　　「英文摘要」At present deepening reform of countryside faces someproblems and difficulties ，including hard to reform institutions ofvillages and towns，low level of countryside public goods supply ，shortageof county\'s and town\'s finance，etc.The next step which needs to takeis to deepen reform of institutions of villages and towns ，compulsoryeducation in countryside，county\'s and town\'s finance，at the same time，build the systems for balancing development of city and countryside ，which include unitive public fiscal system，unitive labor market andland market ，perfect countryside financial system ，and integrativehousehold registration system.

　　「关键词」新农村建设/农村综合改革/政策框架

　　new countryside construction/general countryside reform/policy framework

　　建设社会主义新农村是新时期我国缩小城乡差距、建设全面小康社会的重大政策安排。在这个过程中，需要深化农村改革，消除农村改革和发展面临的一系列困难，建立统筹城乡发展的制度体系，才能保证建设新农村工作的有序开展，顺利实现预期目标。

　　一、深化农村改革面临的主要困难和问题

　　深化农村改革还面临着一系列问题需要解决，既有农村自身存在的问题，也有县乡基层机构的，同时城乡统筹发展体制的不完善也具有制约作用。

　　（一）乡镇机构改革难，改革前景不明朗

　　1.乡镇机构臃肿，财政供养负担依然很重。乡镇不管地域大小，人口多少，财政承受能力如何，机构设置都要求上下对口，导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。虽然近年来在精简乡镇机构、撤并乡镇和行政村、推进乡镇事业站所改革等方面采取了一些措施，但乡镇机构臃肿的问题并没有根本解决。乡镇机构改革的主要压力仍是人员分流问题。由于乡镇经济结构普遍单一，就业渠道狭窄，对改革中富余人员的安置难度很大；对于一次性补偿，分流人员往往跟金融、石油、烟草等行业高标准补偿相比，对补偿期望值过高，也增加了分流安置的难度。尽管目前分流的方式多种多样，但最主要的渠道有两种：一是提前离岗、提前退休，这只是名义上分流，职数减少了，但财政负担没有减轻，减员不减负；二是乡镇工作人员下派到村工作，不占编制，但仍由乡镇政府支付工资，因此财政负担并没有减轻。

　　2.乡镇政府在行政职能上仍然包揽过多，事业机构行政化现象仍比较普遍。乡镇机构包括党政机构和事业站所两大块。乡镇基层政权基本上是沿袭人民公社时期的行政管理体系，它与基层党群组织系统平行运作，相互交叉。乡镇党群组织系统队伍过于庞大，工作职能定位不清。上级党政部门干预机构设置的问题比较突出。现在乡镇承担了大量本应该由上级政府部门承担的任务。由于部门归口管理造成乡镇事业单位职能重叠，如乡镇卫生院、妇幼保健站、计生部门之间存在职能交叉，造成人力和财力资源配置不合理，浪费较严重。乡镇事业站所过于庞杂，行政职能、监管职能、公益职能、经营职能兼而有之。

　　3.乡镇行政体制改革刚刚起步，改革政策走向不明晰。近年来，一些地方改革乡镇领导体制，打破分开任职的旧体制，建立交叉任职的新体制；改革干部选拔制度，打破“乡官”任命的旧体制，建立“乡官”竞选的新体制；改革乡镇事业体制，打破“以钱养人”的旧体制，建立“以钱养事”的新体制。对于乡镇机构改革，中央虽然提出了改革的大方向，但没有明确和具体的政策，改革比较超前的地区，担心改革快了风险大，将来有些方面与中央政策要求不衔接；现在开展的一些改革试点与现行的有关法律和行政法规，比如《农业技术推广法》、《人口与计划生育法》、《地方政府组织法》、《公务员管理条例》等法规对乡镇机构设置、机构性质和公务员身份等方面的规定存在矛盾。目前理论界对农村基层政权组织改革有不同思路，有的主张把县作为基层政权，乡镇作为县的派出机关；有的建议撤销乡镇政权，实行乡镇自治；有的认为在不改变乡镇作为农村基层政权组织的情况下，实行乡镇有限自治，等等。对于未来我国乡镇行政体制的具体政策走向，仍不够清晰和明朗。

　　（二）农村公共品供给水平低，农村公益事业投入缺乏稳定渠道

　　农村税费改革前，农民的非税负担有相当部分是用在提供农村公共品方面。农村税费改革后，农村公共品的供给面临更严峻的经费缺口。

　　在农村义务教育方面，农村税费改革前的教育经费投入有四个来源：财政拨款、学校收费、农村教育费附加和教育集资。农村税费改革后，财政拨款的来源变大了，学校收费的来源变小了，后两个来源则彻底切断。农村税费改革使得农民的教育负担确实减轻了，但减下来的负担有相当部分又转嫁给学校。目前“以县为主”的体制只是实现了对农村义务教育的低水平保障，县级财政勉强能负担教师工资，中央和省财政可以补贴部分教师工资和学校建设资金，但办公经费和学校基建方面仍有大量资金缺口需要学校自己解决。学校能掌控的资金只有学杂费收入一项，实施“一费制”政策又规定学校的收费标准和用途，致使不少学校都靠负债运转，学校的发展受到一定影响。现阶段制约农村义务教育发展的根本原因是投入体制不合理，主要是各级政府在农村义务教育方面的责任不明确，基层政府教育负担过重，没有形成各级政府责任明确、教育投入稳定增长的机制。

　　在农村基础设施建设方面，农村税费改革后的支出缺口较大。比如，在乡村道路建设上，农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算；村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。而上级的专项投资往往要地方按一定比例配套，在财政供养人员经费都存在严重缺口情况下，很难有更多的经费用作道路建设支出。据交通部统计，截至2004年底，全国农村交通基础设施仍比较薄弱，还有145个乡、50124个行政村不通公路，全国不通公路的乡镇88%在西部地区，不通公路的行政村82%在中西部地区[1].实现农村公路“通达”和“通畅”的目标依然任重道远。

　　在农村文化、公共卫生等其他农村公益事业方面，农村税费改革前对这方面的资金投入有限，改革后仍缺乏稳定投入渠道。

　　（三）县乡政府财政困难，财政体制尚未理顺

　　在税费改革过程中，针对地方财政缺口影响农村基层组织正常运转等问题，中央安排了税费改革转移支付，用以补偿乡村两级因为税费改革带来的财力损失。比如，2001年针对安徽方案实施后新出现的减收因素，把对该省的补助增加到17亿元（包括农村教师工资补助），对其他省份106个试点县（市）转移支付补助16亿元，对全国21个省份发放农村教师工资补助50亿元（包括安徽省）；2002年，国务院新增16个省份扩大改革试点后，根据农村税费改革转移支付办法，中央财政新增安排165亿元用于补助16个省份改革，2002年中央财政安排的转移支付总额增加到245亿元（包括50亿元用于全国农村教师工资专项补助）。这个数字已超过所有试点地区改革前农业税收入的总和。2004年，中央进一步加大了转移支付力度，当年农村税费改革转移支付补助总额达到524亿元。2000～2004年，各级财政用于支持农村税费改革的资金累计达到1600亿元，其中中央财政承担了1171亿元，占73%.中央财政用于支持农村税费改革的转移支付资金占到同期中央财政用于整个“三农”预算支出的11.8%.2005年，中央财政农村税费改革转移支付补助总额达到662亿元，省、市、县三级地方财政配套资金为310亿元。

　　但是由于改革前对农民的收费数量不明确，所以这种缺口补偿的办法仍不能完全消除税费改革对乡镇政府和村级组织的影响，特别是对于以农业生产为主的不发达地区。对安徽省的宁国市（县级市）和郎溪县的调查表明，农村税费改革对不同县市的财政影响不一。宁国市的经济基础较好，税费改革对当地政府收入的影响并不大，2000～2004年，平均税费累计减少额与地方政府总收入之比为4.52%.郎溪县经济发展水平相对较低，2000～2004年，因农村税费改革减少的收入占全县总收入的比重在11%～15%.

　　自1994年财税体制改革以来，虽然县乡财政收入规模不断扩大，但财政收支矛盾仍十分突出。县乡财政是典型的“吃饭财政”，相当一部分县乡政府只能勉强保证工资的发放，无力提供农村最基本的公共服务。县乡财政困难主要并不是由农村税费改革造成的。根据对分布在五个省的5个县的案例研究，造成县乡财政困难的主要原因有：税源不足，县乡财政越来越陷入“无米之炊”的窘境；机构膨胀，工资刚性增长，大大超出了县乡财政的承受能力；收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象；支出下移，县乡财政支出责任不断加大；体制不顺，各级政府之间的职能划分并没有真正明晰，财政资源在各级政府之间的分配不尽合理。

　　从县财政与中央财政的关系看，在分税制财政体制下，县级政府需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政。中央财政对县的补助主要有税收返还和机关事业单位增加工资补助。存在的主要问题是，中央集中各地的增值税、消费税收入增量较多，地方得到两税增量的比重下降幅度大。从县财政与省级和市级财政的关系看，1994年分税制以来，省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行分成，即又对县财力再次进行集中。省和市集中的地方税种、专项收入的种类和项目过多，省级以下财政集中收入的速度过快，体制结算繁杂，省以下的财政体制尚未理顺。从各级政府的财政关系看，最为复杂和不规范的是县财政与乡镇财政的关系。虽然各县都与乡镇划分了税种，但县乡政府争利的矛盾仍相当突出，形成了乡财政无税可分的局面。上级政府层层集中财力的做法，导致乡镇财政成为最弱的一级财政。在层层集中财政收入的同时，还存在负担下放的倾向，即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府。分税制是以1993年实际收入为依据，核定了收入基数，但对支出基数没有重新核定，仍采用原有体制，而中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方财政支出责任加大，加剧了地方财政困难。



　　（四）乡村旧债化解难，新债还在增加

　　乡村债务问题是历史遗留问题，也是长期以来城乡发展不协调、各种矛盾问题积累的结果，只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。改革前，乡村债务可通过“三提五统”来消化，也可通过开辟名目繁多的税费收取渠道来向农民转嫁。改革后，一方面，乡村两级收入显著减少，乡镇政府和村民组织在维持自身运转方面出现了较大的经费缺口，这为新债务的产生埋下隐患；另一方面，取消向农民收费，也不允清收农民历年的税费尾欠，彻底切断乡村两级预期偿债的资金来源，而短期内乡镇的财税收入又不可能大幅增加，乡村两级债务清偿压力明显加大。

　　现阶段，我国对乡村债务并没有全面、系统的统计数据。从众多的有关调查和研究中，可以发现我国的乡村债务呈现出三大特点：一是负债额高。2002年，全国乡镇财政净债务1770亿元，乡镇财政平均净负债400万元，村平均净负债20万元[2].2004年山东省对17个县市区所辖245个乡镇、15865个村的调查统计显示，乡镇级负债总额47.35亿元，乡镇平均1932.7万元，债权与债务相抵后，乡镇平均净负债1359.4万元；村级负债总额35.8亿元，总债权30.69亿元，村均净负债3.23万元。[3]二是负债面广。有资料显示，全国65%的乡村有负债，其中中西部不发达地区的负债面更大。比如河南90%以上的乡镇都有负债，湖南全省2000多个乡镇中的负债率达到88.2%，湖北乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱[4].三是负债增长快。2001年，农业部调查统计结果显示，乡级债务已达1776亿元，平均每个乡镇负债400万元；村级债务达1483亿元，平均每个村负债20万元。据有关估算，1999年全国乡村债务总额大约在3000亿～6000亿元，到2004年乡村基层政权负债总额已达6000亿～10000亿元[5].

　　农村税费改革后不仅无法清偿旧债，而且新债不断发生，增长较快。新债务主要是两种类型：在经济比较落后地区，弥补人员等经常性经费支出缺口，成为新增债务的主要原因；在经济发展势头比较好的地区，为了完成县政府下达的招商引资任务，有些乡镇以政府名义担保，吸收银行贷款甚至直接投入，成为乡镇形成新增债务的重要因素。

　　根据对安徽的调查，过去，“两基”达标，学校产生大量负债。税改后，学校建设主要都是依靠上级政府的专项资金。这类资金一般都要求基层政府配套。县级财政由于已经承担了教师工资，一般很少再投资于学校基建。乡镇政府在税改后，财权已经虚化，极少数乡镇能提供少量资金，但远不够配套要求。剩余的资金缺口只能靠学校自筹。学校能采用的处理办法则是负债，然后通过收取的学杂费逐年偿还。郎溪县教育负债1424万元，其中“两基”达标442万元，危改与布局调整599万元。宁国市农村学校1864万元的负债中大部分是在税改后的2003～2005年间形成的，主要是欠建筑工程款。吉林省在1998～2003年，村级债务由41亿元增加到116.4亿元，净增75.4亿元，增幅65%，年均增幅2.3%，村级由3.4亿元净债权，变为71.5亿元的净负债。

　　（五）农民负担反弹压力依然存在，农民减负增收缺乏机制保障

　　一是目前仍有不少涉及农民负担的收费项目。全面取消农业税后，专门面向农民征收的税费项目被全部取消。但在目前的管理体制下，涉及农民生产生活的收费项目仍有不少，包括行政事业性收费、经营服务性收费等。在农村义务教育、农民建房、生产性水电费、外出务工、个体工商户、计划生育、婚姻登记等收费中，超标准、乱设收费项目现象等方面也比较普遍。

　　二是一些地方落实政策不到位，依然存在乱收费和各种集资摊派。近年来，国家加大了对农村基础设施和社会事业建设的投入力度，但不少项目落实到基层时，往往要农民配套，特别是农田水利基本建设，农村公路建设中超过“一事一议”的范围、标准等筹资筹劳问题时有发生。据2004年农业部农民负担监督管理办公室对100个县的监测统计，在监测涉及的12830人中，道路集资涉及256人，人均44.02元；电力集资涉及285人，人均31.52元；水利集资涉及137人，人均79.04元[6].

　　三是侵占挪用政府补贴补偿款和侵犯农民权益现象仍然存在。有的地方没有将村级补助资金及时足额安排到位，有的地方基层政府和村级组织截留挪用失地农民的土地补偿安置费，有的地方未将粮食直补资金足额发放给农民，有的地方采取非法手段损害农民工利益或向农民工乱收费。

　　四是不少地方的村集体承担了一些不应承担的费用。据农业部对100个农民负担监测县的监测，2004年38.42%的村承担了优抚费���，村均0.35万元；41.85%的村承担了计划生育费用，村均0.52万元；33.96%的村承担了小学校舍维修及补助费用，村均1.11万元。

　　（六）统筹城乡发展的体制机制建立不完善

　　改革开放前，由于长期实行农产品统购统销体制，工农产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额的资金，农业的基础地位长期受到严重削弱；由于实行城乡分割的户籍制度，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足；由于实行农村农业人口与城市非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡关系遭到严重扭曲。改革开放以来，随着市场机制的引入和市场经济的发展，城乡联系显著增强。但是，迄今为止，原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变，城乡经济仍未步入良性循环的轨道，城乡结构失衡问题仍很突出，主要表现在：

　　一是国家财政资源在城乡之间分配严重不公平。国家各级财政用于农业的支出占财政支出的比重，1978年为13.43%，1980年为12.20%；1989～1994年9.2%～10.26%；1995～1999年，除1998年由于增发国债达到10.69%外，其余年份均为8.23%～8.82%；2000～2003年则从7.75%降至7.12%，2004年上升到8.28%.尽管对“三农”财政支持力度不小，但历史欠账太多，这几年的投入在很大程度带有还账性质，政府财政对农业的支持总量水平仍较低。

　　二是在处理农村与城市关系问题上，仍存在“重城轻乡”的观念，甚至以牺牲农民利益来换取城市和工业的发展。例如，近年来，国家制定一系列政策，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，使农村富余劳动力转移的制度环境得到初步改善，但我国计划经济体制下形成的城乡劳动力市场分割的状况仍未发生根本性变化。大量外出农民尽管在城市居住和工作多年，但仍然难以融入城市，进城农民与城市居民身份地位、就业、社会保障、享受公共服务等权利是不平等的。过去十几年，农民工工资基本没有提高。现在的各类保险，尤其是养老保险和医疗保险门槛太高，没有考虑进城农民工的需要，多数农民工自身经济承受能力有限。在外来人口比较集中地区，当地政府城市发展规划和社会各种公共服务规划并没有考虑这部分的存在和需要。再如，在现行的土地征用制度下，农村土地集体所有者和最终获得土地的城市新使用者之间不能进行直接交易。无论是土地被作为公共用途、准公共用途，还是明确作为私人使用，都是如此。现行征地制度未充分考虑农村土地所有者和使用者的利益，造成农民不能分享工业化、城市化过程中土地的增值收益。

　　二、深化农村税费改革的重点内容

　　取消农业税以后，进一步深化农村税费改革的任务仍很艰巨。下一步改革的主要任务是全面推进农村综合改革，深化乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制等改革。

　　（一）着力推进乡镇机构改革，建立精干高效的农村行政管理体制

　　农村税费改革不仅是农村税费体制改革，还涉及到农村基层组织结构的转型等一系列的改革。乡镇机构是国家行政系统不可替代的重要环节，具有沟通信息、传达政策、分配资源、组织群众的重要作用。建国以来，由于多方面原因，我国乡镇机构人员越改越多，维持其正常运转的费用也越来越高。农村税费改革过程中，根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，对现有的乡镇进行撤并，分流人员、压缩支出，是巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹的重大政策举措。但仅靠乡镇合并、机构撤并和人员精简是不够的。农村税费改革进入新的发展阶段后，必须要进一步深化乡镇机构改革。既要稳定基层政府的服务和管理，又要对乡镇事业单位进行分类改革；既要推动调整县、乡、村基层组织构架，又要强化权力制约与监督，扩大乡村民主。

　　截至2004年底，我国仍有3.7万个乡镇。而这些乡镇的自然条件、资源禀赋、经济结构、产业优势、区位特点、经济社会发展水平、劳动者素质以及乡镇的综合规模（包括人口、面积、GDP 和财政收入）存在较大差异。在乡镇一级展开全国性的改革，只能因地制宜地制定改革措施。要充分尊重地方的首创精神，允许基层根据实际情况进行探索。乡镇机构改革涉及到大量人员的分流安置，处理不妥，容易影响社会稳定。因此，改革的方案必须要经过充分调研，保证政策执行更顺畅、实施效果更扎实。

　　1.合理规划乡镇规模。全国乡镇总数已撤并为2004年的3.7万个，这对于整合行政资源、提高行政效率、减轻财政负担和农民负担、精简机构和人员编制发挥了良好作用。但要注意在撤并过程中，防止在乡镇与村之间出现新的“中间层次”。随着交通条件的改善、信息技术的发展、自身管理能力的提高，乡镇的管理幅度在有些地方还可以进一步适度拓展，乡镇还可以做一些撤并。因此，应着手加快完善县域城镇体系规划进程，根据乡镇的规模大小和经济发展水平等实际情况，合理确定乡镇数量和区划布局，在抓好重点镇和中心镇建设的同时，因地制宜地撤并乡镇。

　　2.界定乡镇职能，确立职责定位。首先，要理清乡镇与其上下各级机构的关系，理清各级机构职能。从行政管理科学角度看，划分事权，也应当是划分“财权”的过程，只有把事权和财权统一起来，事权才能落实到位，才能达到划分事权的目的。要按照权力、责任相统一的原则，正确划分市县与乡镇之间的财权、事权、人权、物权。尤其在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府无法履行的职能减去。如现行法律法规都将行政执法权赋予县级以上政府部门，乡镇机构不是法律授权的执法主体。因此，现在乡镇事业站所承担的某些行政执法监督职能应上交县级政府，把维护社会治安的职能归并到政法公安部门，把义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门，把完成财政收入的职能归并到财税部门等。

　　从我国法律和公共行政的要求出发，乡镇党政机构的职责定位，可以归结为三个方面：一是落实国家法律法规和方针政策；二是加强道路、供水、供电、通信等基础设施建设，发展教科文卫等社会事业；三是加强农村社区和社会组织建设，创办公益事业，发布公共信息，提高农村社区自我服务和自我管理能力。

　　按照建设法制型乡镇政府的要求，乡镇政府不仅要依法进行职能的定位，而且具体的工作重点也要从直接从事经济活动，逐步转变到政策引导、营造环境，把乡镇工作的重心转到促进社会事业发展和建设和谐社会。乡镇政府不是自己掌控财产，而是保护公民的财产；不是拥有自己的利益，而是保障公民的利益；不是自己拥有企业、管理企业，而是为企业创造良好的市场环境，使企业在良好的环境下健康发展。总之，改革的目的应是加强公共服务职能。“十一五”时期全部完成乡镇政府改革难度相当大，但可以先完成最重要的乡镇政府职能转变目标。改革的重点是：加强和健全社会管理和公共服务职能；化解农村各类社会矛盾，建立公共安全应急机制，构建和谐的农村社会，稳定政治保障功能；进行产业引导，加强市场管理，加强基础设施建设，强化经济保障功能；加强环境保护，发展农村社会事业，完善社会保障体系，健全社会保障功能。通过加快乡镇职能转化，让乡镇政府更好地发挥服务“三农”的职能，密切党和政府与人民群众的联系。

　　3.乡镇事业单位要从行政依附型向社会自主型转变。一是实行政事分开，将其原来承担的行政管理职能交给乡镇政府，行政执法职能交给县政府有关部门，彻底改变事业单位行政化倾向。二是将公益性服务和经营性服务分开。公益性服务由乡镇政府按市场化原则和服务项目量化的方法，采取政府采购、项目招标和合同化管理等多种形式保证公益性服务落到实处，经营性服务则由使用者付费。三是在两个“分开”的基础上再决定事业站所的组织形式和人员去留。在改革中，可以考虑将某些站所转制为农村中介组织或公益性服务机构，同时允许地方打破乡镇区划限制，分区域设立综合服务中心，整合技术力量实现农业技术和农村服务的规模效益。

　　4.改革乡镇领导体制，加强基层民主建设。乡镇基层不仅存在机构过于膨胀的问题，更深层次的问题是，乡镇基层权力实际来源于上级机构的授予，对它的运行缺乏有效的制约和监督机制。强化权力制约和监督，扩大乡镇民主，是农村基层组织改革的重要内容。第一，要积极推行“公推竞选”的乡镇党委书记选任工作和内设机构负责人的竞争上岗制度。第二，要继续完善监督体制，包括实施党委议事规则、党务政务公开、党代表常任制、述职述廉和经济责任审计等一系列管理制度，加强党内监督，充分发挥党代表作用，使乡镇的党代会成为真正的党的监督机关；加强群众监督，健全和完善党务政务公开制度、村务公开、民主管理制度。在乡镇民主建设中，更重要的是要逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。

　　5.乡镇改革需要上下联动，县乡联动。在乡镇机构的主要改革目标、原则、方向明确后，难免出现与原有的县一级体制矛盾的地方。因此，下一步改革，不能只改乡镇一级，而必须县乡联动才可能最终巩固农村税费改革的成果。比如，设在乡镇的站所，其中的多数主管部门在县，如果下改上不改，就很难改到位。反之，若是上层管理机构进行了改革，下级部门也不得不改。为了完善乡镇机构改革和人员精简分流工作，县级政府应当配合做好相关工作，应避免各有关主管部门干涉基层机构设置、人员去留等具体事务。

　　6.发挥社会自主管理机制在乡村治理方面的作用。自治是人类政治文明在制度方面的一项成果，最能维系基层社会的长期稳定，也是成本最低的社会治理模式。许多社会管理和公共服务事务由基层社区组织与村民共同商量、共同解决，比由政府出面解决更有效率、更符合实际、更及时。凡是农村基层社区能够自主处理的事务，政府不应再插手干预。作为基层社会自治的基本形式，村民委员会具有对村民进行自我管理、自我教育、自我服务的功能，在办理社区公益事业、调节民间纠纷、协助维护社会治安、培养村民互助精神，促进社区融合等方面可以发挥更大的作用。加强村民委员会的能力建设，使之承担起社区管理和社区服务的职责。要大力培育发展社区民间服务组织，承接现由政府单独承担的一些社会管理和公共服务职能，使政府与社会都能各负其责。

　　（二）以促进城乡义务教育均衡发展为目标，完善农村义务教育管理体制

　　随着农村税费改革的深入推进，全国逐步建立了“分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，农村义务教育经费保障也实现了历史性变革，由农民为主逐步转变为主要由政府负担。农村义务教育改革虽然取得了重大成果，但仍存在一些问题。“以县为主”等政策措施只是实现了对农村义务教育的低水平保障，尚未建立稳定的投入保障体制。目前制约农村义务教育发展的根本原因是投入体制不合理，主要是省级和中央政府农村义务教育的责任不明确，基层政府教育负担过重，没有形成各级政府责任明确、教育投入稳定增长的机制。

　　从理论研究和国际经验看，义务教育管理一般由基层地方政府负责，投入则由中央政府或高层地方政府负责。因此，促进我国农村义务教育持续、健康发展的根本途径在于继续加强和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，突出县级管理职能，提高省级以上政府的投入责任。

　　义务教育是面向全体公民的教育，不考虑受教育者的政治、经济、文化背景，为人们参与社会竞争提供了公平的起点。实行免费义务教育是一个国家经济发展和社会文明进步的标志。免费是确保所有人，特别是贫困人群不因经济原因而丧失发展机会的重要手段，也是义务教育得以普及的重要保障。义务教育是各国公共财政最优先支持的项目，实行免费义务教育是各国的普遍做法，已经成为全球的共同趋势。随着经济实力和财政收入水平的不断提高，我国已具备实施免费义务教育的能力。

　　我国目前的义务教育发展水平，不仅城乡之间差距大，而且农村内部的地区差距也相当大。保证义务教育均衡发展，既是农村义务教育稳定发展的目标，也是消除城乡二元结构、缩小地区贫富差距的手段。让城市和农村、发达地区和落后地区的儿童都能获得大体均等的义务教育资源，是实现社会正义与公平的重要途径。

　　1.继续完善农村义务教育经费保障机制。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，我国从2006年开始推行农村义务教育经费保障机制改革，中央重点支持西部地区，适当兼顾东部困难地区。用两年时间，先西部地区后中东部地区，逐步免除农村义务教育阶段中小学生的学杂费，再用三年时间巩固和深化改革，提高公用经费保障水平，同时启动建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。这项改革是今后一段时期我国农村义务教育经费保障的政策依据，其在具体实施中还将面临许多新情况和新问题，需要逐步完善相关政策。可重点围绕以下几个方面进行：

　　一是保障教师工资的责任上移，提高中央和省级政府的承担比例。教师工资是义务教育公共经费的最主要支出。法国、泰国、韩国、埃及等国家均将义务教育教师工资全额纳入中央财政预算；德国和印度义务教育教师工资全额由州财政独立负担。我国义务教育阶段教师工资可借鉴国外经验，在中央、省和县三级之间分担，并逐步提高中央和省的分担比重。首先，可根据最落后地区教师的工资水平确立最低收入保障线，由中央财政承担这部分工资；然后，各省的平均收入水平与最低保障线之间的差额部分，由各省财政承担；最后，各县根据自身财力水平、当地消费水平，可在中央和省两级法定工资标准上再自主发放地方性津贴。

　　二是坚持省级统筹，建立农村中小学校舍基本建设和维修改造的长效机制。在学校基本建设方面，主要是危房改造和布局调整需要较大的资金投入，可将这两项工作结合进行。在教师工资主要由中央财政承担的条件下，省级政府负责统筹落实学校基本建设和维修改造的资金，将农村中小学校舍必需的建设与维修，纳入政府基建计划，设立学校校舍基建专用账户，中央给予必要支持。“十一五”期间，中央财政继续拿出专项资金用于补助地方，主要是中西部落后地区，对农村中小学校舍进行维修，同步推进危房改造和布局调整工作。要加强对地方农村中小学校舍维修改造的考核和监督，并根据其取得的成效给予适当奖励，确保学校安全运转。特别加大对落后地区寄宿制学校建设的支持力度，提高困难学生助学金标准。

　　三是合理核定农村中小学校公用经费标准，主要由县级财政予以保障。为了确保农村学校日常运转所需公用经费，使不同地区之间学校能够提供一定的公共服务，“十一五”期间，国家要重新核定全国义务教育阶段小学、初中生平均公用经费标准，规定中小学运转所必需的公用经费最低支出水平，主要由县级政府安排，上级给予必要资助，确保公用经费及时足额拨付到学校。县级政府要继续加强对农村家庭困难学生的资助工作，扩大资助范围，提高资助标准。鼓励社会各界捐资办学。坚决制止学校乱收费，减轻学生经济负担。

　　2.尽快解决农村教育债务问题，为农村中小学健康发展创造良好的外部环境。目前，农村义务教育负债在各地都不同程度存在，学校成为债权人追逃债务的主要目标，有些地方已出现多起债权人讨债不成强行封闭校舍，致使学生不能正常上学的事件。教育负债和引发的债务纠纷，分散了农村中小学领导的精力，影响了正常教学秩序。而且在旧债尚未化解的情况下，许多地方教育负债仍在不断增加。农村教育债务问题已成为制约农村义务教育发展的一个重要因素，应尽快解决。解决农村教育债务，要按照国务院“制止新债、摸清底数、明��责任、分类处理、逐步化解”的要求，结合本地实际，对农村义务教育债务情况进行全面审计，核清底数，锁定旧债，突出重点，制定分阶段化解债务的目标和步骤。要积极推进农村中小学校预算管理制度改革，加强对学校财务的管理和监督。

　　（三）分类处理，建立化解乡村债务的长效机制

　　乡村债务量大面广，成因复杂，化解困难，已经成为农村工作的一个难点和热点。既影响基层政权组织的正常运转，又影响农村的经济发展和社会稳定。面对全国乡村数千亿的债务，化解的方式既不可能靠中央和省级财政全盘解决；也不能完全由县乡财政自行解决。因此，需要各级政府分担责任，多管齐下，综合治理。

　　1.尽快开展债务清查核实工作，摸清债务底数。摸清底数是制止新债、化解旧债的关键环节。乡村债务涉及面广，政策性强，清理工作任务艰巨，需要由省级政府统一组织领导来协调地方各级各方面的关系，各地根据实际情况制定严格的清理政策和详细具体的清理方案，清查核实时要逐级、逐笔登记，分门别类，系统汇总，搞清债务债权规模和结构，为有效化解乡村债务提供详实的基础数据资料。

　　同时，要通过民主、公开、公正的程序明晰债务债权关系，将清查核实结果公开，张榜公布；对有异议和群众反映突出的问题，应重新进行调查核实；经确认后的村级债务债权，要实事求是地按债务债权发生的时间、数量、经手人、证明人等情况分类登记造册，确认结果要报上级有关部门备案。

　　2.进一步分清债务性质，分类处理化解。我国乡村债务规模庞大，形成的原因众多，资金的用途广泛，债权债务主体关系复杂。要化解这些债务，必须区分其不同类型和特点，制定针对性强的化解方案。

　　一是对于农村公益性事业和工程项目所形成的债务，应该由县以上的财政出资逐步化解。如为实现“普六”、“普九”、“两基”达标等，乡村两级产生了不少教育负债；农村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造等本应由财政负担的工程项目，在过去由于中央财政资金有限，要求地方配套，也造成了不少债务。按照城乡统筹、公共财政覆盖农村的发展方向，这类负债都应该由县级以上财政承担。

　　二是凡是属于集体组织经营性债务的，应明确偿还责任。对兴办乡镇企业、村办企业向银行、信用社贷款形成的债务，应按照有关法律法规的规定落实偿还责任。乡镇政府和村级组织直接或间接开办的企业，或以乡村名义、乡村主要负责人名义投资的企业，必须按照有关规定尽快脱钩。所办企业倒闭形成的债务，不能转嫁给农民。对长期闲置和经营不善的资产可以采取股份合作、公开招标、租赁、拍卖等多种方式处置，所得收入按法律规定偿还债务。具有一定规模的乡村企业，确因市场等原因面临倒闭的，要依法申请破产，进行清产核资、破产清算，清偿债务。

　　三是凡是属于确实无法偿还或因垫税等形成的呆坏账，应及时核实，锁定乡村债务，可采取停息挂账或协商削减的办法，留待农村经济进一步发展、农民承受能力明显增强后再做处理。

　　根据债务性质确定化解原则，除了有利于已有债务的化解外，还将连带起到抑制新债产生的作用。目前地方普遍存在等靠中央出钱化解债务的期望和预期。因此，应该根据不同原则，尽快对2001年底前的乡村债务问题给出政策，及早化解。否则政策不明，既不利于旧债化解，也不利于制止新债产生。另外，债务问题中央和地方的信息不对称问题严重，中央确定和政策，把化债工作交由地方政府具体操作较为妥当。同时，特别要通过深化改革，控制政府和部门经费支出的增长，并制定相应的奖励办法，加快债务化解进程，同时，需要建立严格的新增债务责任追究制度，以避免“旧债未除，又添新债”。

　　3.建立债务化解长效机制。要通过深化改革，规范乡镇政府经济行为，坚持实行村务公开，大力推行村级财务会计委托代理和村账乡代管等制度，控制政府和部门经费支出的增长，并制定相应的奖励办法，加快债务化解进程。同时，要改革干部考核体系，把化解债务作为干部政绩考核的重要内容，建立严格的新增债务责任追究制度，以避免“旧债未除，又添新债”。特别要强调的是，在新农村建设中，中央明确要求各地要坚持量力而行，不得超越当地的经济条件和农民的承受能力，不能借新农村建设加重农民负担，也不能举债搞建设，形成新的乡村债务。

　　（四）健全农民自主决策的农村社区公共品供给机制

　　在农村公共品供给上，应合理界定政府与农民的责任。农村公共品的供给主体主要是政府，政府重点是解决那些农民办不了、办不好的事情上。开展农村的公共基础设施建设、发展农村公益事业，也要调动广大农民积极性，引导农民群众依靠自己的辛勤劳动改善农村面貌。对于社区范围内农民可以直接受益的公共品和服务的提供，需要建立农村社区公共品的民主决策机制，让社区农民能表达自己的偏好，监督公共品的提供。

　　1.理顺乡村关系，完善民主选举。农村社区组织要实现自主决策公共品供给，首先必须理顺乡村关系，理清“政务”与“村务”的事权范围及相互关系，明确界定乡镇政府对村民委员会的指导关系而不是领导关系的具体内容。乡镇要还权于村，要充分发挥村民自主决策机制在乡村治理方面的作用。凡是农村基层社区能够自主处理的事务，政府就不应再干预，避免包办代替。社区公共品的建设项目、建设标准、出资出劳方式、金额标准等内容，都应当是由村民自主决定，村“两委”不能自行决策、强加实施。政府也应当尊重民意选择，不能因为筹资额高就担心加重农民负担而横加干涉，也不能因为筹资额少就对村“两委”绕开民主决策程序而放弃监督。

　　健全社区公共品决策机制，要坚持和完善村“两委”直选，保障群众的选举权；进一步规范村民代表大会和村党员大会，保障群众的决策参与权；深化完善“两公开一监督”，落实好“村财民理镇监管”、民主评议村干部等制度，保障群众的监督权。

　　2.提升社区组织的决策能力，强化民主决策程序。一方面，要加强村干部的能力建设，提升村“两委”的管理能力和决策水平，使之能承担起提供社区公共品的职责，包括负责社区安全、社区生态环境、社区医疗保健、社区文化体育、社区公共设施、社区人际关系等，同时发挥好政府与群众联系的桥梁与纽带作用等。另一方面，规范议事决策程序，提高村级组织民主管理、依法办事水平，完善民主监督制度。凡涉及经济和社会各项事业发展以及村民切身利益的重大事项的决策，都必须要由村两委会在征求广大村民意见的基础上提出工作方案，经党员大会讨论审议，提交村民代表会议通过后，由相应组织负责实施。要完善村级财务审批和重大建设项目招投标制度。村级重大财务开支必须要由村民（社员）代表会议讨论决定，增强民主性和透明度。要完善村务财务公开制度。要从只公开办事结果逐步转到注重公开工作计划、办事进程、存在问题及群众意见、建议上，实行事前、事中、事后的全过程公开，促进村务工作的民主化。

　　3.完善监管制度，从制度上有效控制农民负担的增加。政府应逐步扩大对农民负担的监测范围，将所有涉及农民出钱出物出工的项目实施动态监测，将主要由事后监督管理逐步转变为全过程的监督管理；对于涉农税收、价格和收费公示的内容应严格审核把关，同时将“公示制”与村级财务公开、农民负担监督卡相结合，做到真公示、常公示；对于农村义务教育收费实行“一费制”，不得擅自增加“一费制”所包含的收费项目；对于农村订阅报刊费用实行“限额制”，应将实施范围扩大到乡镇组织和农村中小学；对于涉及农民负担的案（事）件实行“责任追究制”，应严格界定案（事）件的范围和责任追究的对象，防止瞒报和漏报。

　　（五）完善县乡财政管理财政体制

　　县乡财政体制作为整个国家财政体制的重要组成部分，其关系目前最为复杂，体制形式也多种多样。农村税费改革中，虽然不同地区都进行了各种形式的县乡财政体制改革，中央对基层的各类转移支付也趋于增加，但县乡财政困难问题并没有从根本上得到扭转。特别是随着农业税的全面取消，一些原来农业税和农业特产税比重较大的地方，财政收支矛盾更加突出。财政体制的缺陷，对财政职能发挥和县域经济协调发展产生了一定制约作用。同时，我国国家层面的财政制度虽经过多次改革与调整而不断完善，但始终没有根本解决好各级政府之间事权划分以及完善的政府间转移支付等问题，尤其是没有建立根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求确定转移支付的机制和制度。由此导致农村公共产品供给不足，农村发展滞后，这是我国长期以来城乡二元结构得以固化的一个关键性原因。因此，进一步深化财政体制改革，理顺县与乡财政分配关系，保障县乡政权机关和农村基本公益事业正常运转的基本支出需要，是建立农民增收减负长效机制、有效防止农民负担反弹、实现城乡经济社会协调发展的重要措施。

　　1.积极推行省以下财政管理体制改革试点。近年来我国浙江、湖北、吉林、河南等省实行财政“省直管县”改革，对于防止基层财政转移支付资金“漏出”，缓解县乡财政困难，提高财政资金使用效率，发挥了积极作用。有鉴于此，今后要进一步扩大推行“省直管县”财政体制的试点范围。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益，赋予县级政府更大更多的经济、行政管理权限。在推广试点过程中，也要充分考虑地区的特殊性。要注意“省直管县”体制中县（市）同原上级地级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调，减小体制变动对基层财政的冲击。

　　在农村税费改革中，不少地方还进行了“乡财县管乡用”改革。今后，要不断完善、规范这种基层财政管理体制，以乡镇为独立核算主体，在乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，取消乡镇财政所银行账户、总预算会计和票据管理权，由县统一管理和核算全县乡镇财政资金。通过逐步强化乡镇财政的预算约束，做到乡镇财政资金所有权、使用权、管理权、核算权相分离，由县财政直接监管乡镇财政资金。

　　2.建立规范的转移支付制度，加大对基层财政的转移支付。在分税制财政体制的总体框架下，调整中央和各级地方的财权和事权分配格局，进一步改进现行的税收返还、定额补助及专项拨款等形式的转移支付办法，建立健全规范的中央财政对省、省对下的财政转移支付制度。第一，进一步加大对地方的财力性转移支付力度，清理和整合专项转移支付，提高一般性转移支付的比重，增加基层财政的可支配财力。根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区转移支付的规模。第二，完善转移支付的方式。通过调整税收返还的方式和力度，简化转移支付形式，将专项上解部分归入税收返还，以此增加对财力薄弱的体制补助地区的税收增量返还。第三，合理分配转移支付支出的使用方向。按照事权归属整顿现行专项拨款的使用方向，优化专项拨款的结构，将节省的资金投入到县及县以下地区的义务教育、基本医疗卫生服务等基本公共服务方面，增加对县及县以下地区的转移支付和财政投入力度，缩小城乡之间在财政投入方面的差距。第四，建立缓解县乡财政困难的激励约束机制。合理划分省、市、县、乡四级财政收入，完善县乡财政收入体系。根据各地社会、经济和财政发展情况，将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等地方税种收入主要留给县乡两级，或提高县乡财政分享的比例。以中央财政缓解县乡财政困难的“三奖一补”政策为契机，引导省级财政和有条件的地级市加大对所辖县（市）实施财力性转移支付。土地出让金等已经纳入预算内的收费项目要降低省、市集中的比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。就财政困难的县乡财政而言，也需要通过完善的转移支付制度，调动县乡自身摆脱困境的积极性，由此形成中央、省、市、县、乡五级政府联动的良好局面。

　　三、建立统筹城乡发展的制度体系

　　统筹城乡发展的制度体系，主要包括公共财政制度，城乡统一的劳动力市场、土地市场，完善的农村金融体系，以及城乡一体化户籍制度。

　　（一）建立覆盖城乡的公共财政制度

　　公共财政是市场经济条件下国家财政采取的主要财政模式，是政府分配一部分社会产品、国民收入或GDP ，提供公共产品与服务，来满足国家公共需要的经济行为。公共支出是公共财政活动的一个重要方面，政府对经济的干预和调节也主要是通过公共支出来实现的。公共支出的范围包括纯公共品及准公共品。纯公共品是市场完全失灵领域，政府应全额负担，不能由企业和个人负担。准公共品是市场部分失灵领域，应由市场和政府共同负担，但如何负担要以效率为准。在市场经济体制下，这类支出具有一定的市场化程度，政府不必全额承担其资金的供给，对其具有社会效益的方面由政府负担。就农村的现实情况而言，存在两大类公共品：一类是纯公共品，包括农村基层政府和村组织的行政服务、农村公共基础设施、农村基础教育、生态环境建设和保护、大江大河治理、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等；另一类是准公共品，即农业基础设施建设、农业科技进步、农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。从目前财政支出的范围看，公共财政基本涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大；区域差异明显。现在我国在总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，必须自觉调整国民收入分配格局，切实加大国家财政对“三农”投入的支持力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，使农民享受同城市无差别的公共产品和公共服务。

　　我国公共财政体制框架尚在完善之中，公共财政覆盖农村将是一个渐进过程，必须分阶段、分区域地排出优先序，集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务。结合当前新农村的要求，在制度安排上系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置。

　　1.提高财政支农支出的比重，开拓农业发展资金的筹集渠道。要尽快制定《农业投入法》，修改和完善《农业法》、《预算法》，明确各级政府财政支农的责任，努力增加预算内支农资金，使财政对农业的投入总量和比重都有较大幅度的提高。力争在“十一五”期间将这一比重由现在的8%提高到10%以上。为此，要确保国家新增财力向农业倾斜。近几年国家财政收入每年以4000亿～5000亿元的幅度递增，据初步预测，这一增长势头在“十一五”期间仍会保持下去。建议国家财政每年新增财力分配要切出更大的份额用于农业。现有财政支出结构许多支出项目都是刚性的，如国家的基本建设投资每年总共只有1100多亿元，调整余地不大。必须积极开拓农业发展资金的筹集渠道，如规定每年国家财政收入的增量部分，要拿出一定比例投入农业；发行支持新农村建设的特别国债；国家征用农民集体所有土地的土地出让金中的纯收入，主要用于支持农业和农村公益事业建设。

　　2.加强政府对农村基础设施投资。随着稳健财政政策的实施，长期国债发行的规模将逐步缩小，鉴于“三农”问题的现状，建议财政对农村基础设施的投资作出三方面的调整。一是调整今后长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。二是逐年增加中央财政预算内投资，重点用于农村基础设施建设。从中长期看，今后即使停发了长期建设国债，国家财政的预算内投资也需要将农村基础设施建设作为一个投资重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。力争通过政府投资力度的加大，未来五年内在全国农村人口聚集较多的乡镇和较大的行政村实现“七通”，即通公路、通自来水或清洁水、通电力网、通公用电话和长话自动网、通卫星电视和有线电视、通广播网、通邮政网。三是借鉴“六小工程”（即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等）项目建设的经验，改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。

　　3.建立健全政府对农业的支持保护体系。按照WTO 规定要求，针对我国农业发展后劲不足的现实矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度。一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等。为此，财政要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业、退耕还林、退牧还草等方面的支持。三是完善农村公共服务体系。我国有2.3亿个农户，经营规模小、农产品成本高，单靠政府的价格支持和补贴还不够。关键还是要完善社会化服务体系，搞好产前、产中、产后服务。在这方面，财政要增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务；加强对病虫疫情监控的投入，减轻农民损失；增加对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织；支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食储备压力。四是减少农产品流通环节的财政补贴，把这方面节省下来的资金用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强农业发展后劲。五是建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度、农村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助制度等。

　　4.切实加强农村卫生，逐步建立农村社会保障体系。一是加大农村卫生服务的财政支持，以农村预防保健、妇幼保健、健康教育和卫生监督、监测为支持重点，缩小卫生服务的城乡差距。二是财政资金用于农村三级卫生服务网络建设的投向应作出调整，以乡村两级为主。三是明确政府在乡镇卫生机构建设中的财政支出范围，加强政府对乡镇卫生院公共卫生服务的预算支出。特别是对于中西部地区，由于地区财力较弱，加之免征农业税后，县乡两级财政收入缺乏支柱，必须加大上级财政对乡镇卫生院的公共服务资金供给。四是加强村级卫生机构建设，提高农民对卫生服务的可及性与可得性。对村级卫生室的财政支持应主要集中于两个方面：一方面是对于乡村医生技术培训的财政支持，提高乡村医生的技术水平；另一方面是对乡村医生承担的公共卫生职能给予足额的财政补助。

　　从今后一个时期看，我国农村社会保障制度最紧迫的是需要发展农村社会养老保障事业。需要明确的几个重要的政策问题是：其一，我国农村人口比重和农村老年人口比重都相当高，而且受生产力发展水平的制约，因此，建立农村社会养老体系是一个渐进过程。在经济发达地区可先行一步，随着农村经济的发展逐步拓宽范围，不可能短期内在全国普及农村社会养老体系。从长期趋势分析，农村养老的基本格局是，家庭养老保障和社会养老保障相结合，即使将来农村社会养老保障普及了，也离不开家庭的保障功能，在当前尤其如此。其二，作为一个发展中国家，财政资源需求与供给之间的矛盾是一个常态，加之农村老龄人口数量庞大，因此，国家难以包揽农民的养老保障，依靠农民自身及其农村集体的资金积累是发展农村社会养老保障事业的基本途径。而且筹资标准和保障标准要互相适应，要考虑农村的负担能力。其三，考虑到农村各地社会经济发展的不平衡性，农村社会养老保障体系应该允许在农村各地存在一些差异，切忌养老水平和筹资标准的“一刀切”。

　　另外，要加快建立农村“低保”制度，全面解决未获温饱的贫困人口问题。国家统计局资料显示，2002年底人均纯收入低于627元的农村贫困人口为2820万人，他们的年人均纯收入为531元。如把农村最低生活保障线确定为627元，以2002年的口径计算，这仅需要27.02亿元，相当于当年国家财政支出的0.12%.国家财政完全有能力承受这部分支出。建立农村最���生活保障制度，从制度上彻底解决所有农村人口的基本生存权问题，可以极大地减少和避免因温饱问题解决不当引起的社会问题，包括缓解因生活困难进入城市的农村社会救助人群问题。同时，它使城乡居民都享有最低生活保障的权利，有利于缩小城乡间和农民之间的收入差别，从而为实现全面建设小康社会的目标创造比较有利的条件。

　　（二）建立城乡统一的劳动力市场

　　统筹城乡经济社会发展，在就业问题上，必须把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，统筹安排。制订国民经济和社会发展规划，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村剩余劳动力转移、实现农民充分就业作为重要目标。实行城乡统筹就业，要求消除在就业方面对农民工的不合理限制和歧视，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，实行城乡劳动者平等的就业制度。

　　1.加强劳动力市场制度建设，建立保护农民工合法权益的长效机制。与城市居民相比，农民工是一个容易遭受贫困与社会排斥的群体。近年来，虽然国家出台了不少保护农民工权益的政策，也取得了一些成效，但农民工合法权益受损害仍是一个突出问题。农民工劳动合同签约率很低，工资边清欠、边拖欠，农民工超时间劳动、休息、休假权利受侵犯比较普遍，一些企业任意加班加点的行为没有得到遏制。农民工合法劳动权益被严重侵害，与劳动力供过于求有关，但深层原因是劳动力市场制度不健全，使农民工处于弱势地位。完善的劳动力市场是保护农民工权益的制度平台。劳动力市场制度建设包括工资形成的市场机制和集体谈判制度，工会作用发挥方式和程度，以及保护劳动者的政府劳动立法等。发达国家在工业化的早期阶段，资本家通常采取“血汗工资”制度压低工人工资，劳资关系非常紧张，游行、罢工时常发生，造成了工厂停产、停工的局面。在劳资双方利益冲突过程中，各国的工会组织应运而生。为了减少劳资双方的冲突和对抗，各国政府通过相关立法来规范工会组织与企业的责任、权力，为劳资双方搭建了一个平等的谈判平台。各国先后还通过最低工资制度立法和强制性实施，保障劳动力市场上部分低技能就业者的工资水平。最低工资水平也随着收入水平提高相应调整。我国应尽快制定诸如有关农民工工资支付的具体法律法规，建立和完善农民工劳动合同管理制度。同时，强化各级工会的功能，提高农民工的组织化程度，发挥其在保护农民工权益方面的积极作用。

　　2.公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度。当前城市对农民工实行的实际上是“经济接纳，社会排斥”的做法，主要表现在：允许农民进城打工，经济上进入，但不承认他们在城市的社会成员资格，进城农民不能平等地享受公共服务，在住房、子女教育、医疗卫生、妇幼保健和社会保障等方面，存在着歧视性政策等。在城市建设和管理方面应当转变观念，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位。要把进城农民工作为城市居民的一部分，纳入统一的管理和服务，逐步做到权利平等。在住房、交通等城市基础设施的建设上考虑进城农民工的需要，使义务教育、公共卫生等基本公共服务逐步覆盖到农民工。城市建设要考虑进城务工农民的居住要求。要针对外来人口居住的不同特点，建设管理好外来人口聚集社区，避免形成城市治安差、社会安全无保障、环境脏乱差的社区。建立社区服务机构，为解决外来人口的就业、居住和必要的文化娱乐提供便利条件。将城郊农村社区的规划建设纳入城市总体规划和建设，统一规划外来人口的住房、交通和基础设施。城市政府和流入地要积极创造条件，承担起进城务工农民子女义务教育的主要责任，充分发挥全日制公办中小学接受农民子女的主渠道作用，保障农民工子女享受义务教育的权利。由于农民工构成的复杂性，应当根据农民工的需求与目前的条件，按照低水平、广覆盖的方针，积极探索多种形式，根据农民工的需求和改革条件的成熟度，分步骤地把农民工纳入社会保障体系。

　　（三）建立城乡统一的土地市场，保障农民的土地权益

　　我国农村与城市土地制度仍然维持着二元性，农民对土地的权利一直处于相对弱势。农民的土地承包经营权没有明确界定为物权；农村宅基地的权利性质也不明确，包括宅基地与房屋在内的房产权利没有还给农民；农村集体土地产权治理结构相对缺乏；农民对他们自身的权利认知不足。土地转化为非农用土地的过程，不是一个平等的、协商的产权交易过程，征地补偿办法不合理，征地范围过宽，征地程序忽视农民意愿，失地农民的长远生计缺乏保障。土地政策改革需要采取整合性方法，应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理。

　　1.界定、确保、扩大农民的土地权利。《农村土地承包法》虽然为承包农民提供了更大的交易土地的自由，但没有提供以承包权进行抵押的法律基础。允许抵押将能使农民更充分并有保障地实现与土地权利相连的潜在经济机会，也会促进农村土地与城市土地有更加同等权利。因此，应赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权。

　　另外，物权法草案对农民在处理其房屋及其房屋下面的宅基地方面的权利限制过于严格。如果农产仅可以将房屋转让给本集体内的农户，由于在目前的法律下一个农户只能拥有一处宅基地，那么有条件成为受让人农户的数量将会非常少。并且，农民通常会将很大一部分的可支配收入花在盖房或翻修房屋上。由于经济发展和人口迁移，越来越多的农民将会迁出农村，一旦他们决定迁到城市，由于市场几乎不存在，农民面临的难题是如何收回在房屋上的投资。与城市居民拥有的处理其房屋的权利相比，这些限制是不必要的而且过于严格。因此，法律应提供更多的灵活性，农村宅基地的转让至少应该对所有农民开放，而不仅仅是同一集体的农民。

　　2.提高对失地农民的补偿标准。现行的补偿标准配合广为施用的征地权力，已导致社会的不满和政府对征地权的滥用。从中短期来看，可以采取的具体步骤包括增进补偿的公平性以及改善征地的程序。要修改补偿计算方法，以使其成为更加公平、更具有预见性、更能为社会所接受的标准。公正补偿的根本目标是让被征地者的经济状况与征地前相同，并且有可持续性。

　　3.对强制征地权获得的土地用途进行限定，缩小国家强制性征地范围。在现代市场经济国家中，对征地用途没有施加任何实质性限制的做法是极其异常的。国际上有许多方法来界定政府征用财产的权力适用范围。很多国家的法律详细地列出被视为“公共利益”的用地目的；还有些国家则只是确立了一个宽泛的原则。从各国经验看，征地法律必须明确、详细和精确，这样人们就能知道他们在其中处于何种位置，以及如何控制官员的任意决定行为。应当尝试对公共利益和私人利益的边界进行界定，以使其更符合现代市场经济的需要。在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。

　　（四）深化农村金融改革，强化农村金融体系的整体功能

　　围绕增加农村信贷供给、改善农村金融服务的目标，适应农村多层次、多元化的金融需求，整体推进，协同配套，重构农村金融机构，着力健全功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。

　　一是深化农村信用社改革。农村信用社要在完善法人治理结构，转换经营机制，特别是在提高对农户的贷款覆盖面，满足农民的资金需求方面有实质性进展。农村信用社要适应农村金融需求的特点，针对农户生产规模小、抵押担保能力弱的实际，建立和完善以信用为基础的信贷经营机制，通过农户小额信贷和联户贷款等方式，不断提高信贷支持力度。

　　二是完善农村政策性金融。完善农业发展银行的政策性金融职能，拓宽其业务范围和资金来源。农业发展银行要支持国家粮棉等主要农产品调控体系的建设、农业和农村基础设施建设、农业结构调整、农业和农村生态环境建设和区域扶贫开发等。同时，承担政策性金融职能的国家开发银行，不仅应支持城市开发，还应负有支持农村基础设施建设和农业资源开发的义务。

　　三是强化农业银行和其他商业金融组织的支农责任。

　　四是小额信贷业务要由政策主导性向商业可持续性转型。目前，信用社所提供的小额信用贷款，额度在3000～5000元以内，一些地区小额贷款的限额仅为500～1000元，这已经不能满足农户的资金需求，因此应根据地区发展情况以及农户自身需求及经济状况适当提高小额信用贷款的额度。扩展小额信贷业务的资金来源，提高信用社的吸储能力，建立和完善地区间以及金融机构之间的资金流通机制和邮政储蓄资金回流农村的机制。完善信用评级制度，建立农户信用记录。借鉴国际小额信贷业务的经营，培育新的小额信贷机构。

　　五是适当降低农村金融市场的准入门槛，发育、培养民间金融机构。

　　六是创新农村信贷抵押担保形式。建立专门的担保基金或担保机构从事农业担保服务。可以由地方政府出资支持成立农村信用担保的基金或机构，也可以通过鼓励措施引导商业担保机构开展农村担保业务探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。发展农户联户担保，降低信用风险。

　　七是积极发展农业保险。结合农业主导产业发展，从特定品种入手，积极探索农业政策性保险的办法和模式。同时，加快发展面向“三农”的多种形式、多种渠道的商业保险。

　　（五）建立城乡一体的户籍管理制度

　　改革开放以来，作为二元经济社会结构核心制度的户籍制度，至今没有根本性改变。改变城乡二元经济结构的根本途径，是在继续推进工业化和城市化的过程中，改革户籍制度。户籍制度改革是涉及到人口流动、迁徙等的全局性问题，必须由国家审时度势，做出决策。推进户籍制度改革的根本目的是保障公民迁徙和居住的自由，消除附加在户口上的城乡居民权利不平等制度。深化户籍制度改革的制度取向是打破城乡分割、区域封闭，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍登记管理制度，实行以固定住所和稳定收入为依据申报城镇户口的政策。改革户籍制度，不是取消户籍登记管理，关键是剔除附在户籍上的劳动用工、住房、教育等不合理的制度，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。

　　从我国现阶段经济和社会发展的情况看，全面放开地（市）级以下城市和小城镇户籍的条件已经成熟。直辖市、省会城市、副省级城市等特大城市，可考虑逐步地、有条件地放开城市户籍。户籍迁移的条件是在城市有合法固定居所，且居住一定年限。合法固定居所不仅限于具有产权的住房，应包括租赁房屋。实行城乡的统一户籍管理制度，必须推进相关配套改革，消除因劳动力户籍因素造成的就业歧视现象，将农民工子女纳入正规的义务教育体系，全面建立城乡一体化的居民最低生活保障制度。加快农村社会保障体系建设，并与城市社会保障体系预留接口，为将来建立城乡一体化的、覆盖全体国民的社会保障体系奠定基础。

　　「参考文献」

　　[1]财政部：《公共财政覆盖农村国际研讨会报告集》，2005年

　　[2]国家发改委课题组：《改革和完善县乡财政体制》，2005年

　　[3]张富良：《希冀与隐忧：河南省乡镇机构改革大回放》，《中国党政干部论坛》2006年第3期，第25～32页

　　[4]周一萍：《关于农村税费改革中债务问题的思考》，《理论月刊》2003年第5期

　　[5]焦元森焦元玉：《乡村巨额负债考验农村税费改革》，中国农村研究网，http://www.ccrs.org.cn/article_view.asp？id=1975，2005年12月22日

　　[6]陈凤荣：《坚持不懈地做好减轻农民负担工作》，《农村经营管理》2005年第7期，第11～15页.