户口一元化改革：问题与对策——对四省市试点改革经验的调查

陆益龙

（原载《江海学刊》 2009年第1期）

内容提要　中国户籍制度由于二元户口划分和迁移限制而变成一种粘附性制度。目前，取消农业与非农业户口之分的户口一元化改革已在部分省市试点推行，但在试点改革中出现了一些新问题。根据对四省市试点改革经验的调查进行分析可以发现，这些问题实质上是法规条例滞后而进行随意改革的结果。因此，推进户口一元化改革，可考虑法律修订或户籍立法优先策略，结合城乡一体化发展战略，改二元户口为统一公民身份，从而改变户口的难迁移性，实现自由迁徙。

        关键词　户籍制度　户口一元化　城镇户口　农业户口　户口条例

        在中国构建和谐社会的大形势下，城乡差别及城乡分割的发展模式再次成为社会关注的焦点之一，而这一社会发展格局的制度基础——中国户籍制度也成为社会讨论的热点，尤其是普通公众对户口一元化改革寄予了较高的期望，希望这样一种改革能够带来城乡关系的转型。所谓户口一元化改革，就是改变以往按农业户口与城镇户口分类的户口登记方法，所有户口统一登记为居民户口。从2003年起，河北等省市开始试点推行户口一元化改革，这些试点改革究竟推行得怎样，产生了哪些社会效应，对进一步深化户籍制度改革又有些什么启示呢？本文试图根据2006年和2007年对河北、四川、陕西和北京等省市户籍制度改革试点的一般性经验调查，揭示户籍制度改革所面临的困境，探讨可能的对策及今后的路径。

      户籍制度的粘附性

        1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《户口条例》)是中国户籍制度的法律基础，也是人口登记和户籍身份管理体制及实践的法律依据。这一法规条例从颁布至今从未有过任何修订。在这一法规条例的刚性作用下，各级各地政府在户口登记管理上，不断粘附各种经济、行政和社会管理功能，从而使得户口登记管理制度演变为粘附性的户籍制度，社会生活、行政管理和福利分配等越来越依赖于这一制度(见图1)。

        《户口条例》之所以演变为粘附性的户籍制度，并使得经济管理、行政管理和社会管理对其产生路径依赖，一方面是因为计划经济体制的需要，另一方面是因为条例本身的内容所致。综合起来看，《户口条例》有两项内容影响到其后来的演变，并使其在推行过程中能够让诸如福利分配、行政管理等其他功能粘附其上。这两项内容：一是将全国人口分为农业与非农业两大类，即二元化的户口划分；二是对人口类别的转换和辖地之间的迁移实行行政管制。这两项内容之所以使户口登记管理制度具有粘附性，原因有两方面：一是因为将人一出生就分为两类户口，等于在社会中建构起认同的边界，并使这一边界得以合法化、制度化和固定化，从而为社会区隔、社会排斥和社会歧视提供了一个法律借口。二是一种简明、固定的认同边界实际上大大降低了经济、行政和社会管理的成本，因而也就成为各种管理体制和实践的平台和操作系统，各种管理功能也就容易挂靠这一系统之上。例如，农业和非农业的二元户口划分，实际上把人区分成两类，那么，在利益分配、行政管理中，按类操作既方便又名正言顺。另外，因为户口转变和迁移的管制，使得二元户口划分实际上为不平等的资源配置提供了一个固定的粘附平台。当人们为获得更大收益去变更自己的户口身份时，行政管制会严格限制个人的自主选择，这样公共管理的成本或难度就能降到最低，同时也能确保社会区隔及排斥措施具备可操作性。

        但是，随着户口登记管理粘附上越来越多的管理功能，人们的社会生活，从生儿育女到生老病死，从儿童上学到成人就业，从衣食住行到权益获得，从个人发展到公共管理，都在较大程度上依赖于户籍管理。由于长期形成的路径依赖，使得户籍制度改革显得漫长和步履维艰。

        从理论上讲，户口一元化改革试点实际上是消除户籍制度粘附性的第一步，也就是通过统一的居民户口登记，冲淡乃至最终消除农业户口与非农业户口的认同边界，从而可以从法理和制度上化解户口登记管理的粘附性，使得那些带有排斥性和歧视性的管理体制和实践失去操作平台，或者说，这至少从制度安排上减少了因人口登记和身份管理而诱致的社会歧视和社会区隔现象。譬如，在没有农业户口与非农业户口的明确区分后，按照农业与非农业户口来进行资源配置和行政管理，将失去合法的制度依据，因此在这一边界上形成的社会不平等将会渐渐消失。

        然而在实践中，户口一元化改革遇到了因对以往粘附性户籍制度路径依赖而产生的多种障碍。主要体现在：

        1.计划生育工作的执行困境。几乎各地的计划生育工作条例都是基于户籍制度而制定和执行的，城镇和农村计划生育指标存在差别，对城镇人口实行一孩政策，农业人口可以享受有条件的第二胎生育政策。在具体操作上，城镇与农业人口的区分等同于城镇户口和农业户口的划分。所以，在实行一元化户口登记之后，就不能从户口身份上区分城镇人口和农村人口了，那么，计划生育政策的执行究竟依据什么呢？鉴于此，计划生育部门对户口一元化改革并不十分支持，这在河北、陕西和四川都有类似情形。河北的试点改革较早，在实践中已经探索和试行了一些过渡性的措施，相对而言，克服路径依赖带来的障碍较为成功。他们通过建立部门之间的协商机制，对户口改革引发的各种变动情况相互通报，共同协商解决。在执行政策过程中，将所掌握的个人居住地、职业等实际情况作为行政管理的依据。例如，对仍居住在农村，以农业收入为主要生活来源的人口，视为农村人口，执行农村人口的计划生育标准。

        2.社会保障制度的执行困境。当前，中国城市最低生活保障制度，在较大程度上依赖于二元户口制，城镇低保对象的识别，首要的依据就是户口。只有本地城镇常住户口才有资格享受本地低保，农业户口或户口不在本地的则不在低保对象范围之内。既然城镇低保制度挂靠于户籍之上，所以，低保制度的执行者非常担忧户口一元化改革会带来制度操作的困难，在他们看来，一旦户口统一登记为居民户口后，就难以区分开城镇居民和农村居民了，或者农村居民为得到城镇低保而极力向城镇迁移。此外，在复员、转业军人安置方面，现行的制度安排也以户口为依据，兵源地政府有义务安置城镇户口兵，而不需要安置农业户口兵。目前，由于政企分开和公务员公开录用制度的推行以及相关法律的欠缺，使得地方政府安排复转军人就业的权责变得越来越不对称，地方民政部门经常为安置城镇户口兵而犯愁，因此更不想扩大义务安置的范围。出于以上考虑，较多民政部门对户口一元化改革并不积极支持。

        3.教育资源的配置困境。在现行教育体制下，户籍是教育资源配置的最为重要的依据之一。从义务教育到高等教育乃至教育资本的收益机会，皆以户口作为分配依据之一。义务教育阶段的就近入学原则、高中及高考在户籍地参加考试的原则，在执行过程中都依赖于户口身份证明。所以，教育部门担心户口一元化改革后，会带来户口的易变动性，以致影响教育机会的配置和教育管理。例如，在河北省的一些城市，短期内已出现较为普遍的城市学校班容量扩大问题，越来越多的农村居民或城市流动人口运用各种方法把孩子的户口迁往城市，以便获得更为优越的城市教育资源。受短期内城市学校过度拥挤和高考移民压力的影响，教育资源配置问题成为户口一元化改革的又一大困境和阻力。

        此外，在计划经济时代，户口是各种经济与社会计划执行和操作的重要依据，因此，很多行政管理政策措施都挂靠在户籍管理之上，依赖于二元的户籍制度。户口一元化改革产生了牵一发而动全身的效应，使得较多的行政部门面临困惑和挑战。从另一个角度看，这些困惑和挑战也会成为改革的阻力。

        户口一元化试点改革中的新问题

        一方面，由于二元的户籍制度已经推行50年，经济与社会管理中的诸多方面对其产生了较强的路径依赖；另一方面，在长期的推行过程中，旧制度所包含的价值取向实际上已深入人们的观念之中。所以，在试行一元户口的改革过程中，自然也就会出现这样或那样的新问题。目前，从四省市的试点改革情况来看，主要问题有：

        第一，法律修订滞后与改革实践困境问题。在《户口条例》未修订的情况下，从法理上讲各项管理实践仍应依据这一法规条例，那么任何户籍制度改革都可能与该法规条例相背离，换句话说，任何一项改革实际上都得不到法律的支持。而要在这种情况下进行改革，改革者难免遇到进退两难的困境。

        目前，从四省市的试点改革情况来看，各地改革政策措施的制订，只是根据对上级户口行政主管机关的一些政策精神的理解和揣摩来选择自己的改革方略和步骤，而没有一个统一的法律法规来规范引导。因为，改革一方面就是推出一些与《户口条例》内容不同的政策措施；但另一方面，《户口条例》这一法规又依然存在，这些新的措施实际上与现行法规是相冲突的。所以，在陕西省和北京市，为了避免与现行法规冲突，同时也为了避免给行政管理和社会管理带来更大的难度和成本，户籍改革的形势表现为内松外紧，即对辖区内户口的转变和迁移采取宽松政策，对外省迁入户口则抬高“门槛”，实行严格的准入政策。相比较而言，河北和四川两省，无论在省会城市还是在中小城市，户口的开放性在改革中都有明显提高。尽管各城市设置了不同的落户条件，但总的趋势是弱化和消除户口身份的差别。不过，已经实行一元化户口登记的地方，其辖区内居民如果要将户口迁移到外省，就可能遇到一些麻烦，外省户口管理机关可能以不能分辨农业与非农业户口为由，或者认为没有可参照规范来进行落户，对居民户口不予认可。

        因此，在没有修订《户口条例》这一法规的前提下，所进行的户籍制度改革带来了因顺序倒置而出现的多种非制度化现象。虽然一些改革措施给居民生活带来了较多便利，但另一方面更加暴露出法律法规修订的滞后问题，以及由此产生的法律权威在公众和管理者意识中有所削弱的问题。这在一定程度上对居民依法申报登记、变更户口事项以及依法进行户口管理等，都产生了消极影响。

        第二，区隔边界的再生产问题。由于目前的改革是在旧的法律框架内进行的，而且一些改革措施是违背法规条例的，要推行这样的改革，无形中赋予了各级各地政府极大的自由裁量权，同时也意味着改革的行政随意性大大增强。从理论上讲，户口一元化改革的主要目标之一就是改变人们因为户口身份不同而享受有差别的权益，使人们在个人发展和社会认同上，不因户口的二元化登记而受到不同等的对待。从改革的实质来看，就是要从法律、制度层面，去消除那些可能为社会差别、社会歧视提供依据的区隔边界。也就是说，如果法律上没有农业与非农业户口的区分边界，那么，针对这一边界而出台的差别待遇政策就难以执行和操作了。然而，实行户口一元化登记后，一些以二元户口为管理依据的政策措施，面临着延续和调整的两难选择。在有些改革试点地区，选择的是延续。为了使原有的二元差别对待的政策措施延续，就必须重新建构二元差别的制度或政策基础。所以，这些改革试点地区在改革中，虽然改变了以往二元化的户口登记，但同时又再生产着新的二元边界，比如，投资额度等经济边界、学历文凭等人力资本边界、居住年限等时间边界等。这些做法通常只是在国际移民中采用，即仅针对他国公民，而对本国公民的迁移流动，较少使用。        

        如果说，作为一种过渡性的、临时的应对策略，改革过程中所采���的一些新的落户条件、标准和限制可能在短期内起到一定的积极作用，但是，如果将其作为法规、制度的内容固定下来，那就相当于在社会中构筑起新的壁垒和边界，也将滋生出新的社会不平等。

        新的区隔边界之所以在改革中不断被再生产出来，某种意义上是因为改革的不协调和不一致。在推进户口一元化改革的过程中，就是要消解户口的社会区隔功能，强化其信息功能，理顺户口管理的社会功能。这就要求在户口改革的同时也要逐步改革过去粘附于户籍制度之上的各种社会差别政策，而不是寻找和建构新的粘附体。例如，在计划生育、社会保障、教育、就业等方面，可以借户口一元化改革的机遇，有步骤地推进城乡一体化的政策和管理措施，而不是演化出新形式的社会差别政策。

        第三，户口登记管理中的纠错问题。改革开放后，在改革户籍制度的社会需求推动下，一些地方政府及户口管理机关进行了一些随意性改革，如“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“小城镇户口”、收费“农转非”以及移民落户新政策等，从短期看确实满足了一些社会需求，然而同时也给社会管理带来了一些新的问题，这些问题在许多地方已经凸显出来。例如无户口及多重户口、人户分离、身份证错号和重号等问题，在改革试点中暴露得越来越多。而且，现在纠正这些错误或不实的户口信息，又面临较大的阻力和难度。譬如，以前交费办“农转非”的人中，很多是儿童，户口迁出村子但其实一直居住在村子里，现在村子发展起来了，可他们既无权在村里享受集体福利，又无法在城市生根，所以很多人要求将户口迁回迁出地，即“非转农”。这在操作上既无惯例可循，也遇到迁出地村委会和居民的拒绝，阻力和困难重重。这一问题反映的是在户籍制度改革过程中，由于无统一法律规范的制约和引导，各地随意改革所引发和滋生出的差错及混乱现象。其实，在没有修订户口管理法律法规前提下改革，就不能避免无规范、不统一的改革，这在较大程度上使户籍管理和户籍法律制度的权威性自我削弱，从而导致正常户口登记管理出现较多混乱和错误。        

        当前户籍管理中所面临的这些纠错问题，表明户口信息的失真和不准确会给正常社会生活和社会管理带来消极影响。而这些问题通常又是在非规范管理行为和不谨慎改革措施影响下产生的，避免和解决户籍管理中的差错问题，必须确立一种统一的法律权威，用法律来引导改革，用法律来规范管理，用法律来制约管理。如果缺乏统一规范，或没有法律的约束力，任凭各式各样的改革措施随意出台，就难免出现各种新措施之间的不协调，也无法遏制由此产生的各种偏差。

        石家庄模式与成都模式比较

        在四省市户口一元化试点改革过程中，河北省石家庄市和四川省成都市的试点改革，起点相对较早，推进过程较快，改革措施较为系统，表现出一定的典型特征，所以它们的改革经验和所产生的社会效应可视为两种较成熟的模式。对这两种模式展开比较，旨在揭示和分析不同改革路径和经验对户口管理和社会发展产生的不同影响。石家庄市推进户口一元化改革的基本理念是：人口城市化是推动经济增长的重要动力。石家庄市根据经济测算，认为一个城市人口对GDP增长的贡献率是一个农村人口的7倍以上。由此，石家庄市决定把城市化战略作为经济发展战略的重要构成，并把户籍制度改革作为推动城市化的主要内容。自2002年，石家庄市提出了户籍制度改革的要求，并通过了从二元户口到一元户口的改革决策。

        在一元化户口改革过程中，石家庄市所坚持的原则和改革措施主要包括：(1)取消农业与非农业户口的划分，按实际居住地登记户口；(2)取消落户的指标政策，代之以落户条件；(3)落户条件采取以固定住所、稳定职业和可靠生活来源为依据；(4)放开家庭团聚、夫妻分居、亲子投靠的户口迁移；(5)出生登记以出生医学证明为准；(6)对高层次人才的户口迁移从简，实行迁入地管理。

        从石家庄市的试点改革经验来看，取消二元户口并未引起人们常担忧的大量农村居民涌向城市的问题，也没有出现城市贫民窟、秩序混乱等社会问题。相反，产生了一系列的积极效应，如城市规模扩大，城市经济得到拉动，城市化进展顺利。2001~2003年新落户人口44. 7万人，其中，68·2%的人为就地“农转非”，19.5%来自务工人员，6.0%来自亲属投靠，3.4%为外地大学生，2·9%为在城市购买住房和投资经营的人，③整体来看人口流动正常，城市经济随人口增长得到一定拉动。

        石家庄市在户籍制度改革中所遇到和面临的主要问题是：(1)法律困境问题。虽然改革是按照河北省的政策文件部署的范围和步骤进行的，但这一法律依据毕竟是地方性政策法规，无法带动与户口相关的统一法律法规的修订和改革，由此必然带来一些管理规范的冲突和不一致，其中涉及较多的是与《计划生育条例》、《统计法》和《兵役法》相关内容的冲突，一元化改革带来人口统计口径和兵源及退役军人安置标准的模糊和操作困难。(2)户口一元化改革与城乡一体化改革的不同步。石家庄市的改革思路是：以户口改革拉动城市化，以城市化拉动经济增长，以经济增长促进社会发展。但是，由于这一改革过程忽视了对资源在城乡之间配置的协调，从而出现了城市快速发展而农村相对滞后，同时导致城市公共资源过度拥挤的问题。如果在户口改革的同时，也使公共资源在城乡之间公平配置，就可能缓解为获取优势资源而产生的人口聚集问题。

        四川省成都市在2004年开始推行户口一元化改革，这一改革是作为统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化战略的组成部分而进行的(见图2)，改革的出发点和落脚点在于转变农民身份，缩小城乡差别。

        成都市户籍制度改革的内容主要包括：(1)取消二元户口性质划分，统一登记为“居民户口”，推进公民身份平等；(2)根据生活圈来规划城市和人口分布，全市分为三个生活圈；(3)建立户籍改革的支持系统，主要有城镇规划的空间支持系统、城市反哺农村的公共财政支持系统、统一劳动力市场支持系统、公共服务均等化的社会福利和社会保障支持系统、改善农村环境的工程建设支持系统；(4)放宽迁移限制，实行按实际房屋产权和租赁合同为依据的户口登记和准迁措施；(5)建立户口集中办理中心，实行网上审批办法。

        成都市的户口一元化改革，带来的经济与社会效应主要体现在以下几方面：第一，生产总值和财政收入增长速度明显加快。2006年，全市生产总值比2002年增长65.4%，地方财政收入增长212.7%。第二，促进农民增收，缩小城乡收入差距。羊安镇2006年生产总值比2003年增长72·9%，农民人均纯收入增长58.6%。成都市城乡居民可支配收入差距从2002年的2.63倍缩小到2.51倍。第三，农村公共物品的供给快速增长，大大改善农村基础设施和生活环境。通过城乡一体化建设和市财政的转移支付，城市和乡村在基础设施、教育、卫生和社会保障等方面，都享受同等待遇和均等机会，农村社会得到真正的发展。正是因为在城乡一体化发展战略下推进户口一元化改革，所以，成都市在改革过程中既积极解决了二元体制留下的问题，而且也从改革中获得了更多的发展机会。例如，市财政虽然拿出大量资金转移支付农村基础设施建设、教育、医疗卫生和社会保障的均等发展，但带来的效应是财政收入不断快速增长。此外，由于各个生活圈都得到均等的发展机会，所以户口一元化及放松迁移并未引发人口向中心城区拥挤，更没有出现城市资源过度拥挤现象。

        四川省是一个人口大省，也是农业大省，城乡差别、区域差别较大。四川省的省情与中国国情特征一致，成都市作为四川省省会城市，所探索的基于城乡一体化的户口一元化改革模式，对推进户籍制度改革、促进农村社会发展、推动经济增长，显示出较为积极的作用。这一模式的经验表明，城乡一体化、户口一元化及身份平等不只是理想，而是具有可操作性，可以变为现实的，关键是各个区域的中心城市必须确实树立城乡一体化的理念，打破区域割据局面，真正发挥城市在社会经济发展中的中心作用。

        户口一元化改革的策略和方向

        改革开放后，各地虽然也进行了这样或那样的户籍改革，户口意识似乎在逐渐淡化。然而事实上，如今户口仍涉及到方方面面，关系到各阶层群体的切身利益，户口依然起作用，户籍制度在构建城乡差别和城市等级差别中仍起着较大作用。改革现行户籍制度，推进户口一元化，对构建和谐中国、促进社会持久稳定发展意义重大。从四省市户籍制度试点改革情况来看，尽管各地有各种各样的新政策、新措施出台，但在法规条例未修订的情况下，许多改革存在随意性和不确定性，其积极效应和诱发性问题同在。所以，改革面临的问题主要是如何在制度上做文章、如何形成改革动机、如何创造改革条件。

        从户籍制度改革理论并结合已有的试点改革经验来看，户口一元化改革在策略选择上，需要把《户口条例》的修订或户籍立法放在优先考虑的位置。目前的改革都属于试点在先，法律修订滞后，这不太符合改革发展逻辑。《户口条例》已颁布50年，从未修订。作为一项法规，它始终存在且未变，而各地的改革又在打破法规中的内容。这给基层管理造成了极大困惑，究竟是遵守法规还是不遵守法规呢？这种困惑所造成的影响有两方面：一是削弱户口登记管理，二是制约户籍制度改革创新。所以，国家户政主管部门应尽早拿出《户籍法》和《户籍法》实施细则的草案，供立法机关和社会讨论，争取尽早建立统一、合理的户籍管理法律体系。

        就户籍法的内容而言，立法过程中自然会面临一些困局，如过去一些依托于户籍而获取权利的法规政策规定如何执行的问题。如果通过权利细化规定，把公民不同权利的获取依据按户籍、居住地、居住期限等来明确界定，这些困局在法律上是可以解决的。

        此外，户籍立法的出发点和原则需要坚持“强化与弱化”相结合，即强化户籍制度的民事登记与社会管理功能，弱化户籍管理的粘附性功能，尤其是差别分配功能；强化公民自主管理和自觉守法意识，弱化行政控制。同时，在户籍立法中，可以广泛吸纳和借鉴别国成功的立法经验和管理经验，为建立合理、有效的民事登记和身份管理制度奠定坚实的法律基础。《户籍法》在明确界定公民与户籍管理相关的权利和义务的同时，也要明确规定管理机关的责任和权力范围，促进公民依法行使身份权利，管理者依法管理公民的民事及身份事务，推进社会管理的法制化和社会生活的民主化。

        在改革方向上，户籍制度改革需要顺应市场化和全球化之趋势，朝着公民身份制度方向发展，实现身份平等，逐步消除户口的难迁移性。户籍身份仅仅是登记公民身份信息和作为社会管理和司法实践的权威证明而已，制度中那些人为控制公民自主选择居住地和迁徙自由以及执行不公平资源配置的政策依据等内容，需要在改革中逐步剥离。新的户籍法律不能为各级各地的公共部门及企业组织推行具有户口排斥性、歧视性的不平等政策措施提供法律支持。

        最后，户籍制度改革的终极目标可理解为推动中国社会的公平、协调和可持续发展。在促进社会公平、和谐发展方面，户籍制度改革可以在城乡一体化发展框架下进行。户口一元化改革，意义不仅仅在于名称符号的变化，更为深刻的意义在于它是社会发展的需要，户籍制度改革与创新是市场和农民的呼唤。深化户籍制度改革，需要从城乡一体化发展战略中寻找动机和条件，也需要从中削弱改革的阻力。

        中国现行的户籍制度为构建城乡二元的经济与社会结构奠定了制度基础，而长期以来形成的二元格局对这一制度又产生了一定的路径依赖。因此，无论是改革二元户籍制度，还是消解二元结构，都不能孤立而行，而必须同时开展。改革户籍制度，离不开消解二元结构的制度安排；消除二元结构，也离不开户籍制度改革。

        二元户口和二元结构并非坚不可破，消除二元隔离也不至于出现人们想当然的社会混乱。现实表明，目前二元户口已经不能真正限制个人的实际移动，而只能制造权利的不平等。从成都市改革试点经验中可以看到，取消农业户口与非农业户口的划分，统一实行居民户口的登记管理办法，不仅没有出现大的社会震荡，而且促进了城乡社会的共同进步。城乡一体化也不是遥不可及，而是切实可行。只要发挥中心城市在城乡一体化建设中的反哺和带动的中心作用，就可以建设起均衡发展的一体化社会。中心城市的财政转移支付不仅不会拖累城市发展，反而会拉动城市的繁荣和升级。

        户籍制度试点改革经验也表明，改革动机和条件的不足并非绝对，而主要在于观念和认识上的不足。如果把户籍制度改革置于构建和谐社会、建设社会主义新农村以及可持续发展战略框架之中，推进城乡一体化和户籍制度改革的困难和阻力将会大大降低。