摘要:农民组织起来的目的在于拓展生产经营空间、组织有效营运、协调成员间的决策、行为和运作方式，谋求更大的组织化利益。政府的公共服务框架包括服务的结构、服务的融资和服务质量的监督等主要环节。

关键词:公共管理；农民组织化；政府职能
　　农业的市场化实质上是农业生产的有序化和农民的组织化，而农业生产的有序化有赖于农民的组织化。农民组织起来的目的在于拓展生产经营空间、组织有效营运、协调成员间的决策、行为和运作方式，谋求更大的组织化利益。加入WTO以后，发展规模经济是农民适应农业国际化发展的需要。目前，我国“小而全”、“大而全”的农业与农村经济组织结构难以面对激烈的市场竞争。而把农民组织起来进行规模生产，对于实现农业与农村经济区域化布局、专业化和规模化生产、集约化经营，最终实现农业与农村经济结构优化与升级都具有重要的战略意义与现实意义。
　　一、强制性制度变迁与政府的农村公共服务职能
　　(一)对已有农民组织化模式的简要评析
　　在实践中，主要有四种农民组织化模式。由于组织主体的目标、利益联结机制等方面存在着较大的差异，所以，农民在组织化进入市场的过程中获得的合作效益有很大的差别。
　　企业带动农户由于合同制是通过契约约束降低了农户生产与经营的不确定性，在一定程度上降低了交易的市场风险。另一方面，使买方也获得了相对稳定的货源，保持生产与经营活动的稳定性和连续性。从运行状况良好的龙头企业发展来看，其与农户之间的利益联结方式多采取合同制方式，并且采取了超出合同约定的保护价让利的分配方式与农户建成了“风险共担、利益共享”的经济利益共同体。但是，“企业+农户”组织模式中，由于企业和农民都是“理性经济人”，所以双方都有违约的现象。概括而言，有四种情形。第一种情况是农户经常因利益驱动而违约。当原料的市场价格高于合同价格时，有的农户就不按照合同规定的价格将产品卖给合约企业。第二种情况是企业经常因利益驱动而违约。当原料的市场价格低于合同价格时，有的企业就不按照合同规定的价格收购合约农户的产品。第三种情况是有的公司通过与农户签订产销合同进行欺诈。第四种情况是公司压等压价收购合约农户的农产品，或者向农户提供高价服务。
　　“政府+农户”组织化模式中，政府和农户都想长久坚持满意原则。这一原则诉诸的主体有两个：一是作为公共品制度供给主体的政府应该实现政治安全、经济发展和社会稳定的目标，即政府满意；二是作为市场经济主体的农户在政府有效的制度安排下组织化生产和经营，从而获取更高的合作收益，消除在社会经济生活中与其他阶层不平等的现象，即农民满意。这种决策原则的基础是决策者（政府）掌握有效的、经济的、能够科学决策的所有信息。但是现实中上述条件往往得不到满足。这是因为，农民组织内部和外部主体的活动对农民组织化程度的提高都会产生一定的影响，但是决策者很难准确掌握这些信息。
　　对于收集到的信息，由于信息庞杂，甚至有限，所以政府只能制定数量有限的备选方案，对于备选方案，农民和政府对方案的预期效果很难做出准确的预测，所以政府的某些决策与行为的结果可能是政府和农民双方的不满意，进一步增大了农民进一步组织起来从事经济活动的阻力。
　　农村专业批发市场带动农户仍然具有很多的局限性，主要是农村专业批发的货物流性质明显，而商务流性质比较淡漠。其结果是增加了流通成本，延缓了流通效率，减少了流通效益。
　　与以上三种农民组织化模式相比较，农村合作性经济组织行为具有明显的内部非赢利性，采取合约博弈的形式与外部组织发生经济联系。实践中，这种组织发挥了强大的经济功能，不仅凝聚了农民社员为共同合作目标而努力，减少由于不公平竞争带来的失落感，也在促进农业生产资料供应和农产品销售活动中，为社员创造的是一个友谊、经济、认同和合作的外部环境。当这种合作模式形成一种惯性时，农民合作秩序就会慢慢建立并逐渐得以扩展，于是合作性质的竞争格局将会在社会形成，农民在竞争中将得到有利的竞争结果。这种共同知识得以普及时，才不至于出现无知的贫困和“致命的自负”的结局。所以，由农民合作经济组织带领农民闯市场具有比其他主体更为明显的组织意义。
　　（二）政府组织农民进入市场的职能定位
　　从理论上讲，政府是公共产品的提供者，在促进农业发展、农民增收和农村富强等方面负有不可推卸的责任。政府组织农民进入市场的职能定位应该是为农民组织提供良好的政策背景、责成政府各个职能部门履行好组织农民的职责、对农民组织化进行宏观调控，即供给农民组织化所需要的公共品制度。而现实的情况是，农民组织过程中缺乏政府在政治、经济和法律方面有效的支持。各级政府职能部门由于历史与现实方面的原因，组织农民的效果欠佳。政府对于农民组织化的全程监控力度也比较小。其结果是政府职能定位不清、行为不规范、组织效益低下，造成了“政府+农户”这种农民组织化模式在运行过程中面临的困难重重。
　　从发达国家或发展中国家的发达地区农业制度变迁路径依赖的经验来看，诱致性的、微观的制度供给在一定程度上能够促进农业的发展，但是无法克服农业发展的根本性的制度障碍。只有政府凭借国家机器的力量将局部的诱致性制度变迁在一个国家或地区内进行强制性制度变迁，才有可能将诱致性制度变迁的绩效逐步外部化。
　　许多发达国家都把农业和农村发展问题作为公共产品问题，所以政府始终积极支持农业。以农业科技投资为例，日本和英国农业科技公共投资强度已经达到3.4%和2.29%，比全国总科技投资强度高出0.5和0.24个百分点、而我国农业科技公共投资强度仅为0.2%，仅为全国总科技投资强度的1/3（黄季