“维控型”政权——多重结构中的乡镇政权特性

欧阳静

摘要：由于乡镇的“中心工作”表征了乡镇的功能与角色特征，从中心工作的角度因此可以轻易地看到乡镇的某一具体特性。然而，中心工作的视角只能看到乡镇政权特性的各个侧面，难以揭示其本质特性。乡镇政权的本质特性深藏于其所处的多重结构之中，即处于国家与社会的交接处的乡镇既列于官僚制组织序列的末梢，又处于一个自上而下的压力型体制之下，同时又面对一个自上而下的乡村社会。这一独特的结构形塑了乡镇“维控型”政权这一本质特性。如欲重塑这一特性，势必将国家政权建设着眼于乡镇政权运作的结构之上。
　　关键词： 官僚制组织  乡村社会  压力型体制　维控型政权

　　一、问题与进路

　　从已有的研究成果看，学界对乡镇政权特性的研究可划分为两个不同的时期，即税费时代和取消农业税之后的后税费时代。“企业经营者”或“谋利型”政权是对税费时代乡镇政权特性的主要判断。比如，戴慕珍(Oi，1995)把地方政府形容为“企业家”，walder(1995)更为直接，认为“政府即厂商”，彭玉生（peng,2001）则提出“村镇政权即公司”。其他如许慧文(shui,1988)的“干部经营者”、张静(2000)的“政权经营者”和杨善华、苏红（2002）的“谋利型政权经营者”等，也都是说明乡镇政权作为经营者和谋利者的特性。

　　后税费时代的乡镇主要被形容为“悬浮型”政权（周飞舟，2006）和“依附型”政权（饶静、叶敬宗，2007）。周飞舟认为，由于农业税费的取消，乡镇财政变得越来越“空壳化”，乡镇政府的行为以四处借贷、向上“跑钱”为主，不但没有有效地服务农村，而且正在和农民脱离旧有的联系，使得整个国家政权“悬浮”于乡村社会之上，乡镇因此从之前的“汲取型政权”转变成为现在的“悬浮型政权”。与此观点相类似，饶静、叶敬宗认为，税费改革和乡镇机构改革后，乡镇政权缺乏实质性的财权、人事权和事务权，成为高度依赖县级政权组织的“政权依附者”。

　　然而，无论是税费时代的“汲取型”政权还是后税费时代的“悬浮型”政权，对乡镇政权特性的判断主要是基于乡镇的某项具体的职能，也即乡镇干部所说的“中心工作”[1]。在税费时代，乡镇的中心工作是农业税费征收和计划生育，也即通常所说的“收粮派款，刮宫引产”。由于“收粮派款，刮宫引产”的主要职能是向农村汲取资源，乡镇因此相应地被概括为“三要政府”（即要钱，要粮，要命）或“汲取型”政权。在后税费时代，向上“跑钱”替代之前的农业税费征收，成了乡镇的中心工作，乡镇与乡村社会之间的日常性互动因此大为减少，从而使乡镇呈现出“悬浮型”政权的特性。

　　通过对税改前和税改后乡镇中心工作的调查与归纳，本文发现，从乡镇中心工作的角度，我们可以看到乡镇因中心工作所呈现的各种面向，但无法揭示一种可以内涵所有面向的本质特性。比如，悬浮型政权只是从乡镇向上级政府获取财政资源的角度来说明税改后乡镇与乡村社会的关系，而无法涵盖乡镇在其他中心工作中所呈现出的特性。因为“跑钱”并不是后税费时代乡镇的唯一中心工作，诸如“招商引资”、“新农村建设”等工作均是税改后乡镇的中心工作。此外，维护社会稳定的“社会治安综合治理”，无论是在税改前还是税改后均是乡镇的长期性中心工作。基于此，本文将深入到乡镇运作的具体结构中，通过对乡镇运作结构及其所构建的各类关系与矛盾的考察来揭示乡镇政权的本质特性。

　　本文所用资料源于我在桔镇长达一年的参与式调查。桔镇是中国中部省份的一个很普通的农业型乡镇，因此，对该镇的分析能揭示中西部地区乡镇的一些共性，但可能不适用于东部沿海经济发达地区的乡镇。桔镇地处丘陵，自然条件相对封闭，交通较为不便，工商业欠发达，距其所属的T县县城45公里。桔镇于1993年撤乡建镇，现辖9个行政村，1个居委会，156个村民小组，总户数4590户，总人口2.1万，全镇国土总面积125.3平方公里，村民人均年收入约为2000元。桔镇村民的生育观念虽然有所变化，但生儿子的思想仍很严重，这使计划生育成为桔镇的重点与难点工作。

　　我之所以能进入桔镇并展开使桔镇不加设防的考察，得益于一位亲友在桔镇任职。在调查期间，我被口头任命为“书记助理”，成为桔镇的一名临时性“班子成员”，可以允许参与桔镇的任何一件工作。对大多数研究者而言，对一个政权机构进行研究，能否“入场”可能是影响研究效果最关键的因素。至于个案的代表性，并不是本研究所刻意追求的目标，本研究旨在透过桔镇的生存与运作特征，获得对中国农村基层政权特性之认识的“片面的深刻”（吴毅，2007a）。

　　二、“中心工作”与乡镇的多元面向

　　本文根据乡镇对各项中心工作所需投入的时间、精力、人力、物力以及上级的考核力度，将乡镇的中心工作划分为长期性中心工作、阶段性中心工作和临时性中心工作。长期性中心工作是指乡镇最为重要、考核力度最大，需要长时间投入人力、物力加以完成的常规性工作，类似于刘能（2008：111）讲的“每年都要做的事”。对于中心工作的长期性和重要性，乡镇干部用政治性语言概括为“天天抓、月月抓、年年抓”。在税改前，乡镇长期性中心工作是农税费税征收、计划生育和社会治安综合治理。税改之后，招商引资、“争资跑项”和新农村建设替代了农税费征收，成为乡镇新的长期性中心工作。

　　阶段性中心工作是指因季节引起的或在某一特定时期出现的中心工作，比如季节性的防洪抗旱，森林防火等工作，以及具有较为固定时期的年终迎检，干部考核和村级组织的换届选举等工作。

　　临时性中心工作是指因某种原因所导致的突发性事件或因上级政府的某项临时性政策而产生的中心工作，也可称突发性中心工作。比如1998年的抗洪，2003年的防非典，2004年的防禽流感以及2008年的冰冻灾害。以下是对桔镇税改前与税改后的中心工作归纳。

　　表1：桔镇税改前后的各项中心工作

　　从表1中可以看出，取税农业税之后，招商引资和“争资跑项”成为乡镇的两项新中心工作。在上级的考核体系中，乡镇招商引资的成绩不仅直接与乡镇党委书记和镇长的“乌纱帽”挂钩，而且成为决定全体乡镇干部升迁的指标。此外，由于“争资跑项”直接决定乡镇的生存状态，因此也成为乡镇主要领导全力以赴的工作。由于招商引资和“争资跑项”要求乡镇领导“向上”或“向外”发力，而无力顾及乡村社会的公共服务需求，乡镇与乡村社会的关系因此变迁较为松散，从而呈现出“悬浮”特性。

　　但是，正如表1所示，在后税费时代，新农村建设替代农业税费征收，成为连接乡镇与乡村社会的新纽带。从农业税费征收的资源汲取，转换到以新农村建设为主的资源下乡，确实改变了乡村干部的工作方式以及乡镇与乡村社会的关系。一方面，农业税费取消使乡村干部无需再与千家万户的小农打交道，乡村干部与乡村社会之间的互动频率较税改前大为降低。另一方面，虽然乡镇与乡村社会互动的内容不再是“要钱、要粮、要命”，而是粮食补贴、农业机器补贴、农作物保险、农村新型合作医疗、村道硬化、村庄绿化等一系列惠农政策，这使基层社会的干群关系明显趋于好转。乡村干部也正是以惠农政策的执行为依据，将基层政权组织概括为“服务型”政府，即乡镇与乡村社会的关系从税改前的“汲取”关系转为现在的“服务”关系。但是，乡镇因执行某项惠农政策而与乡村社会的“服务”关系，仍然是一种行政的逻辑，而非基于乡村社会需求的治理逻辑，具有很强的被动性，往往会因惠农政策的消失而消失。

　　此外，如果我们关注乡镇在计划生育和小城镇建设这两项中心工作的运作方式，会发现乡镇政权仍然张显出明显的“汲取型政权”特性。以桔镇为例，但因建房而产生的宅基地审批费是乡村两级政权组织的主要财政收入之一。并且，随着农民经济水平的提高和住房条件的改善，宅基地审批费的标准也逐年提高。2004年以后，桔镇每年能征收50至70万左右的宅基地审批费。土地转化为乡镇财政收入的另一种途径是以城镇化建设为基础，进行土地开发。这种生存策略在城郊镇显得犹为突出，比如吴毅（2007b：44）在其《小镇喧嚣》中用“不开发，政府怎么办”揭示了土地开发对乡镇财政的重要性。

　　计划生育罚款是乡镇获取财政收入的另一重要渠道。这主要是由于乡镇获取财政收入的渠道和资源非常有限，而农民的生育行为及其所产生的计划生育社会抚养费是一种较为稳定而且可靠的增加财政收入的方式，由此激发了乡镇财政需求欲望。我们在湖南、安徽、贵州等地调查时发现，各地乡镇对计划生育工作放得很开，“交钱就生，有钱就生”已成农民和乡镇政府之间的默契。这种基于财政收入考虑而进行的计划生育工作被形容为“放水养鱼”。在桔镇，通过“放水养鱼”方式，乡镇从计划生育中获取的财政资源逐年增多，并成为了乡镇常规性财政收入的第一大来源。

　　表2：桔镇2002-2009年计划生育概况

　　表2是桔镇2003年以来计划外人口数、社会抚养费征收的标准和桔镇每年因计划生育而获得的财政收入总量，足以反映乡镇以“放水养鱼”策略获取财政收入的现象。如表所示，桔镇计划生育社会抚养的征收标准每隔两年就上涨一次，从2002年的4600元提高至2008年的15000元。表面上，政府试图通过提高计划生育社会抚养费的征收标准来控制超生人口数。但表2计划外人口数一栏显示，自2002年以来，桔镇计划外生育人口逐年增加，2008年超生人数达115名。也就是说，桔镇的超生人口数量与社会抚养费标准的提升同步增长，不断提升的社会抚养费并没有起到控制人口的作用。有意思的是，当社会抚养费征收标准调升到最高时，该年的超生人口也最多。需要说明的是，表中所反映的计划外人数是桔镇公开上报的人数，如果加上未上报的人数，桔镇的超生人数更多。由于超生人数的增加和社会抚养费的提高，桔镇因计划生育而获得的财政收入也从最初23万元飙升至116万元。

　　乡镇“放水养鱼”的生存策略具有一定的风险性，这种风险主要来自省级计生部门的抽样检查。从桔镇的迎检实践看，市与县级政府对乡镇“放水养鱼”策略采取默认态度，并且在迎接省级检查时，市、县与乡镇共同合作以避免被查出问题。赵树凯（2005）曾详细描述了乡镇迎接省级计划生育检查时的迎检策略。此外，周雪光（2008）在对地方政府间的“共谋现象”进行分析时，也是以乡镇的计划生育迎检为例子，这也说明乡镇计划生育的“放水养鱼”现象以及地方政府对此现象的默认态度在全国十分普遍。

　　与农业税费征收不同，乡镇以土地和计计划生育为依托的生财方式所面对的不再是千差万别的小农，而是农村中具有一定财力的富裕农民。尽管宅基地审批费的征收标准一再提高并且属违规收费，但建房、购房是农民“有备而为之”的自愿行为。事实上，在农民看来，乡镇从土地和人口中获取资源的方式具有高度的正当性，因为乡镇汲取资源的冲动与农民建房和生育的冲动恰好不谋而合。也正是因为这种“不谋而合”，极大地降低了乡镇以非正式方式获取资源的行政成本和政治风险，从而使得乡镇“汲取型”政权的特性不容易被关注。

　　乡镇围绕获取财政资源而展开的中心工作表明，税改只是改变了乡镇汲取资源的面向、渠道和方式，并没有改变乡镇以非正式方式汲取资源的生存逻辑。乡镇“汲取型”政权的特性并没有因为农业税费的取消而消失。事实上，正如表1显示，税改只是使得乡镇长期性中心工作的内容发生了变化，临时性中心工作和阶段性中心工作的内容及其变化与税改没有关联性。

　　通过观察乡镇在各类临时性和阶段性中心工作中功能与运作方式，我们又会看到另外一些不同于“汲取型”政权的乡镇特性。比如，当林改、殡葬改革等当各类突发性的政策来临时，乡镇是执行和落实这些政策的具体操作者；当“非典”、“禽流感”等危害公共秩序、公共安全的事件爆发时，乡镇又是维持乡村社会秩序的核心力量；当诸如森林防火、防洪抗旱等阶段性中心工作发生时，乡镇是维护国家与村民人身财产安全，维护乡村社会稳定的牢固基石。这也是乡镇干部通常把自己形容成“消防员”和“万金油”的原因。然而，但就乡镇目前的行政和治理资源而言，乡镇也只具有“救火”式的“应急”功能，缺乏“防火”式的日常性治理功能。引用桔镇党委书记的概括，“不发生、不知道；不出事，不应对”是乡镇“应急型”政权的主要特征。

　　如图1所示，通过勾勒出乡镇中心工作的立体图，我们获得了一幅认识乡镇特性的立体图：乡镇在不同的中心工作中呈现出不同的面向。相应地，我们对乡镇政权某一特性的概括也几乎是以乡镇的某项中心工作为主要依据。这也说明，如果只关注乡镇的某一项具体的中心工作，就只能看到因该项中心工作所呈现的单一面向。

　　图1：乡镇中心工作立体图与乡镇立体图

　　但图1也表明，如果只从中心工作的角度来考察乡镇政权的特性，即使对乡镇所有中心工作进行集中呈现，也只能看到一幅由多元面孔组成的乡镇立体图，而难以获得对乡镇政权本质特性的认识。换言之，如果仅仅从乡镇中心工作的角度来概括乡镇政权的特性，即使穷尽对乡镇所有工作的考察，而不仅仅是中心工作，也只是对乡镇各种特性的汇总，而难以概括出一种可以涵括乡镇各个面向，串联乡镇各种特性的总体特性。基于此，我们有必要将乡镇置于其运作的整体结构中去考察，来揭示出一种可以涵盖乡镇各个面向，同时又能解释乡镇权力运作方式与逻辑的本质特征。

　　三、乡镇运作的结构

　　乡镇运作的结构是指形塑乡镇运作逻辑与特性的结构性因素。这些结构性因素源于乡镇的独特性——处于国家与乡村社会的交接点，从而受国家与乡村社会这二元结构所决定。然而，与将国家与社会作为一个抽象的分析框架不同，本文将国家与乡村社会这二元结构具体为影响乡镇政权运作特性的三种结构性力量：官僚制组织、压力型体制和乡村社会。也就是说，处于国家与乡村社会之间的乡镇同时爱官僚制组织、压力型体制和乡村社会特性的影响。乡镇必须在这些结构及其所建构的各类关系与矛盾的胶结状态中寻找自洽的生存与运作之道，从而最终形塑了乡镇政权的本质特性。

　　（一）官僚制组织特性

　　乡镇是按官僚制建制设置而成的一级政权组织，处于层级化的官僚制组织序列之末端。然而，与“完全官僚化”的官僚组织不同（杜赞奇，2003：185），乡镇政权组织具有两个显著的特征，一是财政资源匮乏，二是基础性权力弱小（曼，2007：69）。

　　无论是税改前还是税改后，乡镇财政资源匮乏是一个不争的事实，对此，学界倾注了大量的关注（周飞舟，2006；王绍光，2007a）。但已往的研究大多是关注导致乡镇财政资源匮乏的制度性因素，而较少关注财政资源匮乏下的乡镇生存方式及其对乡镇政权特性的形塑作用。

　　一般而言，乡镇政府的财力主要由三大部分组成，一是预算内收入。按照《中华人民共和国预算法》规定，预算内收入包括税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益和专项收入。二是预算外收入。在税费改革之前，乡镇的预算外收入主要是“三提五统”，包括教育附加、计划生育费、优抚费民兵训练费、乡村道路费，一般由乡镇按人头向辖区内农民摊派收取。三是非预算收入。非预算收入主要是指没有被纳入财政管理体制进行管理的财政性收入，它不是标准的财政科目，也没有明确的法律依据来规范其征收机构、程序和范围。因此，这部分收入的名称也不统一，在周飞舟、赵阳（2003）的研究中，这部分收入被称为“部门收费”，主要是指以各种方式和各种名目的集资、摊派、收费、配套费、捐款、借款等等的收入。王宾、赵阳（2006）则将非预算收入划为3个部分，一是指乡镇企业上交的利润和管理费；二是部门收取的服务费；三是各种名目繁多的集资、捐款等收费项目。本文所指的非预算收入主要是这三部分。

　　总体说来，乡镇的财政支出可以分为两大部分，一是预算内的人头费支出即人员的工资、福利和基本公用开支；二是预算外的日常运转开支，主要包括政府各部门的办公支出、交通费、招待费等。预算外支出的另一个部分是政府自身办公设施建设开支（比如购小车、建设办公大楼），以及预算外公共事业建设开支。

　　表3：桔镇取消农业税前的财政收支主要构成及收支情况  （万元）

　　表3是桔镇取消农业税之前财政收支的主要构成和收支情况。在取消农业税之前，桔镇的预算内收入主要由农业税和工商税两大部分构成。农业税收包括农业税、农业特产税、屠宰税和契税，又称“农业四税”。工商税包括企业增值税、营业税和所得税，以及个人所得税、工程建设税、契税、印花税、车船使用税等杂税。

　　在表3中，2001年反映的是税改之前桔镇的财政收支情况。在2002年税费改之前，桔镇的预算内收入主要由“农业四税”和上级补助构成。2002年改革后，桔镇的农业税主要由农业税，农业税附加，农业特产税，农业特产税附加构成。由于“费改税”，桔镇的农业税在2002年和2003年增加了23%。2004年，桔镇所在省市实施农业税减免43%的政策，桔镇该年的农业税收入因此相应从2003年的46万减少到26.2万。由于桔镇属中部纯农业型乡镇，工商业欠发达，与非农业经济发展密切相关的工商税收入因此较少，每年只有十几万。从表3中可以看出，上级补助是桔镇预算内收入的主要构成部分，主要用于支付乡镇干部和乡村教师的基本工资，由此相应地成为预算外支出中的主要支出部分。2003年，乡村教师工资由县财政直接支付，上级补助收入和预算内工资支出相应减少。

　　2002年税改前，桔镇的预算外收入主要是“三提五统”，计划生育罚款也占了一定的比率。表3显示，虽然税费改革要求取消“三提五统”等各种“费”，但桔镇至2004年时仍然有一定数量的“三提五统”收入，这主要是桔镇私下收取了“水费”和生猪增值税。此外，为了应对因“三提五统”等收费项目取消而产生的财政困难，桔镇加大了计划生育罚款和追缴尾欠的力度，并使计划生育罚款逐渐成为乡镇的一项重要收入。

　　对于不同收入构成的支配情况，乡镇具有不同的自由度。桔镇将预算外收入称为“可自由支配的收入”，在桔镇干部看来，预算内资金属于“死钱”，而预算外资金属于“活钱”。因为乡镇预算内收入需上交县财政，一般恰好相当于县财政核定乡镇财政的预算内工资支出总额。而预算外收入可以由乡镇直接支配，用于公共事业建设。从表3中可以看出，桔镇预算内收入总数与预算外支出总数的比例虽然总体平衡，主要用于支付乡镇行政和事业单位人员的工资，但2002年和2004年出现的预算内支出大于预算外收入的情况说明，仅靠预算内的收入无法维持正常的工资开支。在这种情况下，可自由支配的预算外收入便发挥着补贴乡镇干部收入的作用。事实上，在乡镇的财政运作中，桔镇将所有的预算外收入汇集在一起，统一使用，以填补人员的工资缺口、福利发放和维持乡镇的正常运转。从表3可以看出，桔镇几乎没有公共事业建设方面的支出，而是将所有预算外资金用于维持乡镇的正常运转。2004年，桔镇负债近300万，主要源于桔镇借资兴建了一栋办公楼。

　表4：桔镇取消农业税后的财政收支主要构成及收支情况

　　表4是取消农业税之后桔镇财政收支的构成及收支情况。从表中可以看出，取消农业税之后，乡镇的财政收支结构发生了较大的变化，其中，预算内收入主要由少量的工商税和行政性转移支付构成。根据上级政府对乡镇转移支付资金的拨放情况，桔镇的转移支付大致可以分成两类，第一类是用于维持乡镇基本运转的行政性转移支付或者叫做一般性转移支付；第二类是用于提供公共服务、公共建设的专项转移支付，主要是一些专项补助、扶贫款、农业综合开发资金等项目资金。但是，由于专项转移支付并非乡镇固定的收入，需要乡镇自己向上级争取，无法预算，桔镇因此将此项收入归为预算外���入。从表4中可以看出，上级下拨给桔镇用于行政开支的转移支付只有15万左右，另一方面，取消农业税之后，桔镇上解给县财政的工商税收入任务逐年增加。2007年之后，桔镇实际的工商税收入明显低于上解的任务数，桔镇需调入其他收入来弥补这一缺口。而县财政每年下拨的行政性转移支付数额则主要用于完成上缴给县财政的工商税收入任务，桔镇因此几乎不存在可支配的预算内收入。那么，桔镇又是通过什么收入维持正常运转的呢？

　　正如表4所显示的那样，取消农业税之后，桔镇主要依靠计划生育社会抚养费、土地开发和土地收费、争取项目资金等预算外收入和非预算收入来维持正常运转。对于这几项收入构成，除计划生育社会抚养费较为稳定之外，其他收入项目均不稳定。比如，土地开发主要取决于乡镇的地理区位或某项重大建设，项目资金需依赖于乡镇自身争取，即乡镇干部所说的“争资跑项”，其来源也非常不固定，主要取决于乡镇领导个人的“争资跑项”能力。而土地收费属于“非法生存”，随时会被上级叫停、查处。从表4中可以看出，由于土地开发，桔镇2009年的财政收入突然暴涨至983.1万。

　　取消农业税后，维持正常运转和招商引资的支出构成了桔镇财政支出的主要组成部分。如表4显示，在桔镇维持正常运转的支出中，招待费占有相当大的比重。此外，随着上级对乡镇行政硬件设施的规范化要求，维持正常运转的支出中包括配备电脑，打印、复印设备以及制作各类制度牌、文字材料、文件档案所需的纸张。由于招商引资支出占乡镇总支出中的比重较大，桔镇因此于2005年开始，将其单独列为一项重要的支出项目（之前归入维持正常运转之中）。在桔镇，招商引资开支主要包括乡镇向所引入企业提供的“帮扶资金”，以及为完成招商任务而进行的“出钱买资”等行为引起的费用（欧阳静，2009），此外包括相关的出差费、招待费。

　　从表4中可以看出，自2006年以来，桔镇用于公共建设事业的支出金额数较免税之前略高，这主要是因为桔镇新上任的领导具有较强的“争资跑项”能力，每年能争取到上百万的专项资金。但表4也显示，专项资金与公共事业支出资金不相符合，这说明专项资金并没有完全投放到了相关的公共事业建设上，而是被乡镇“盘活”到其他支出项目上。比如，桔镇2008年自身建设支出（修建行政服务中心办公楼）的167万主要是从各类项目资金中“盘活”过来的。由于桔镇2009年实施了小镇城建设，通过土地开发所得的收入有一部分用于了镇区的基础设施建设上，该年的公共建设支出因此上升为260.4万。总体而言，取消税农业税后，桔镇财政总支出要大于总收入，基本处于负债运转状态，而2009年总收入大于总支出主要归因于该年的土地开发。

　　对比桔镇取消农业税前后的财政收支构成和收支情况，我们可以看到，“自收自支”是乡镇财政的显著特征。如果在取消农业税之前，乡镇还存在一些可供预算决算的实质性内容，那么取消农业税之后，乡镇几乎没有预算和决算的内容。事实上，自2005年以来，由于财政收入的不稳定性，桔镇财政所便不再对财政收支进行财政预决算，主要承担有关资金的出纳、保管、会计等事务，乡镇干部因此将财政所称为“财务所”。

　　除乡镇财政资源匮乏，基础性权力弱小是乡镇作为一级官僚制组织的另一种特性。在《社会权力的来源》中，迈克尔·曼将国家权力区分为国家的强制性权力和国家的基础性权力。前者是指不需要与市民社会群体作例行公事式的协商而单独采取的一系列权力运作，它是一种国家精英凌驾于市民社会之上的权力；而国家基础权力是指“一个中央集权国家的制度能力，它或是专制的，或是非专制的，而制度性能力则旨在贯穿其地域，以及逻辑上贯彻其命令，是一种‘贯穿’社会的‘权力’”（曼，2007：69）。黄冬娅（2008）对于基础性权力作了更为详实的阐释，她认为国家基础性权力是国家实际渗透到市民社会、在其统治疆域内执行决定的能力，它是国家通过其基础设施（infrastructure）渗透和集中地协调市民社会活动的能力，国家基础权力的核心是国家的常规化和制度化能力。

　　从目前乡镇政权建设的实践看，国家政权建设只是停留在机构与人员身份的“官僚化”[3]之上，而不是乡镇的基础性权力建设之上。乡镇的组织结构与权力体系足以说明这一点。根据人员编制、人事升迁和业务管理的隶属关系，我们可以将乡镇与其所辖的各类机构之间的关系划分为两类：第一类是“代理性管理”关系，即县级部门将其机构与人员下放给乡镇，交由乡镇代为管理。其具体关系是，下放人员参与乡镇的中心工作和驻村工作，但在业务上接受县级部门管理；下放人员的工资由县级部门发放，福利则由乡镇负责；下放人员的人事升迁权主要在县级，但乡镇具有实质性的推荐权。在桔镇，属这类关系的机构主要是财政所、计划生育办公室和社会劳动保障所。

　　第二类是临时性协助关系，即无论在人员编制、工资、福利还是人事升迁和业务管理上，乡镇与其所辖机构无太多关联，双方只是在涉及与该机构相关的具体事物时，才存在相互之间的协助关系。举例来说，土管所在清查土地和建房时需要乡镇给予人力上的帮助，而乡镇在处理上访等事件时，需要派出所的协助。但由于在制度上不存在规范性的领导与被领导、制约与被制约的关系，乡镇对这些机构几乎不具有任何钳制力。即使双方之间的协助，也总是依赖于私人关系的推动。比如，乡镇与派出所的协助关系主要取决于乡镇主要领导与派出所所长的私人关系。在桔镇，属这类关系的主要是水利站、派出所、民政所、土管所、农技站、蓄牧站、文广站、敬老院、信用社、供电所、邮政所、工商所、地税分局、国税分局、中学、小学、卫生院等。

　　图2：乡镇权力体系

　　乡镇与其直辖机构之间的松散关系足以说明，作为一级政权组织，乡镇不具有实质意义上的完整权力体系，类似于县委、县政府的一个派出机构。对于乡镇权力的这种状况，赵树凯（2006）用“虚弱的乡镇权力”来加以形容：“作为一级政权，乡镇政府的权力体系是残缺而虚弱的。内部单位的人事管理缺乏自主，垂直单位的存在则基本上掏空了乡镇政府职能的实质内容。在这种条件下，上层又赋予乡镇以极其沉重的使命。于是，乡镇政府承受了不能承受之重，许多不规范行为由此而生。”

　　事实上，财政资源匮乏和基础性权力发展不充分几乎是中国基层官僚组织自设置以来的固有特性。在传统帝国时期，基层政权组织以“简约主义”（黄宗智，2008）的逻辑来应对其资源匮乏和基础性权力弱小的困境。一方面，国家秉承“无为而治”的儒家理念，承诺税收最小化，实行“皇权不下县”以简化官僚制层级。另一方面，基层政权组织依赖乡村社会的长老、士绅、保护型经纪、乡地、村长、首事等内生权威以及“礼”、村规、社群认同感等地方规范（费孝通，1998；黄宗智，2000：241；李怀印，2008：15），进行“有了控诉才介入，并尽可能地依赖民间调解和半正式官员”的简约治理模式（黄宗智，2008）。在集体化时期，国家以人民公社制度和意识形态教化化解了资源匮乏与基础性权力弱小的困境，并且成功地实现了国家资源汲取的目标。但人民公社解体以来，乡镇政权组织不仅没有摆脱其资源匮乏和基础性权力弱小的困境，反而被置于一个赶超各类现代化目标的压力型体制之下，以及一个“权力文化网络”已经粹片化的乡村社会之中。与此同时，由于人民公社制度的解体和集体主义意识形态的衰弱，乡镇政权丧失了对乡村社会的组织和文化约束力，其基础性权力变得更为孱弱。

　　（二）乡村社会特性

　　如果说中国传统时期的乡村社会具有简约治理所赖以生存的乡土资源，那么，当前的乡村社会则已成了“损蚀冲洗下的乡土”，“长老”和“礼”（费孝通，1999）等维系乡村社会内生秩序的结构已经缺失，承接国家与乡村社会之间的“权力的文化网络”（杜赞奇，2003）也已粹片化。特别是1990年代中期以来，随着改革开放的深入，农村社会流动的增加，就业的多样化，社会经济的分化，农民异质性大为增加，家庭生活日益私密化，村庄权威“祛魅化”之后的理性不及，村民之间的陌生感增加，村庄社会关联的日益原子化，村民的行为与交往原则越来越趋于理性算计而非人情规则（贺雪峰，2002、2008a；董磊明，2008；）。

　　显然，面对当前乡村社会的特性，简约治理丧失了其运作的社会基础，基层政权缺乏弥补其资源匮乏与权力弱小的乡村内生权威与规范。后税费时代的新农村建设工作足以说明这一点。后税费时代的新农村建设替代农业税费征收，成为一项新的联系乡镇与乡村社会之间的中心工作，这似乎意味着国家与乡村社会关系的重新塑造以及基层政权组织特性转换。正如一些学者所认为的那样，新农村建设的举措标志着基层政权从汲取型政府向服务型政府的转型（罗德刚，2007）。此外，与农业税费征收的“汲取”性质不同，新农村建设是以资源下乡为内容的“反哺”农村工程。因此，自新农村建设实施以来，无论是政府还是学界均倡导“以政府为主导，以农民主体”的建设模式，以此期望整合粹片化的村庄结构，培育村民的公共参与精神。比如，黄宗智（2008）将新农村建设与20世纪早期的地方自治以及毛泽东时期的国家与地方参与的模式（排除其过度“全能”的弊端）相联，认为随着汲取型控制国家向公共服务型国家的转型，简约主义的治理方式仍然可能在中国起一定的作用，并且能在追求具有中国特色的政治现代性方面扮演一个重要的角色。与此观点相类似，一些学者认为新农建设可以在实质意义上激活现行的村民自治制度，传承简约主义的治理模式（贺雪峰，2007:91）。

　　然而，从笔者在桔镇以及中部各省农村调查的情况看，“官动民不动”是当前新农村建设的普遍现状。虽然新农村建设关乎村庄以及村民自身的利益，但绝大部分村民认为“那是乡村干部的事”，即将村庄的公共建设完全归为乡村干部个人的工作义务。与此同时，在基层政权的组织权威和集体主义意识形态衰变的背景下，乡镇缺乏动员群众的组织和文化手段。“不给钱，谁干呀？”是村民面对乡村干部动员时的普遍回应。基于此，乡镇不得不将新农村建设作为一项中心工作，纳入考核机制之中，依赖压力型体制，动员乡村干部，以行政化、运动化的方式推动新农村建设。

　　但是，即使经过乡镇行政动员而整治的村庄，也只能保持短暂的干净与整洁[4]，一两个月之后，又是垃圾成堆、畜粪遍地。因为几乎没有村民认为自己有义务维持村庄的公共卫生，在他们看来，“那是干部管的事”。这种“只扫自家门前雪”的现象足以说明，村庄内部缺乏自我提供公共服务的合作意识与能力，村民只关注家庭这一“私”的领域，而不关心家庭之外的“公”，并且将超出家庭之外的一切公共事业视为“村干部管的事”、“国家管的事”[5]。结果，为了维持新农村建设效果，乡镇不得不雇请专职的清洁工来维护焕然一新的村庄面貌。然而，在财政资源匮乏的情况下，乡镇无力为各个自然村雇请维持公共卫生的工人，最后只能将“低保”转变为支付清洁工的“工资”，以保证少数几个示范村的村容村貌。在桔镇，由于一个低保户名额的补贴太低，几乎没有村民愿意承担村庄公共卫生的清洁工作，桔镇则给每个清洁工两个低保户名额，以调动他们工作的积极性。

　　由此可见， 由于乡村社会特性的质变，村庄内部缺乏维系乡村社会内生秩序的治理结构，乡镇政权组织丧失了简约治理的社会基础，成为满足乡村社会公共品需求的主体。然而，正如前文所述，由于财政资源匮乏和基础性权力的孱弱，乡镇无力为乡村社会提供必要的“服务”。于是，在村庄内生秩序机制缺失和乡镇治理能力孱弱的双重困境下，我们看到，村庄日常性纠纷调解机制缺失，乡村混混成为形构乡村社会秩序的主要力量之一（陈柏锋，2008；董磊明，2008；）；乡村农田水利设施一片破败，原子化的村庄无力形成合作机制，抵御生产和生活中的风险（罗兴佐，2007）；乡村社会精神文化生活贫瘠，出现严重的伦理危机，农村离婚率和老年人自杀率持续上升，地下教会日益猖獗（申端锋，2007；欧阳静，2008；陈柏峰，2009；杨华，2009）。即使是符合村庄利益的新农村建设也不得不转化一项依赖于压力型体制运作的中心工作。

　　（三）压力型体制

　　“压力型体制”是用于概括县乡两级政治组织的运作特点。所谓“压力型体制”指的是一级政治组织(县、乡)，为了完成经济赶超任务和各项指标，将这些任务和指标，层层量化分解，派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制，即一旦某项任务没达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励，所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的（荣敬本，1998：28）。由于“压力型体制”对于理解当下基层政权运作的特点颇具说服力，因此被得到广泛地引用，并作为分析地方和基层政府运作的一个制度性因素。但是，无论是荣敬本本人还是“压力型体制”的引用者，一般都只是在政治学意义上使用这一概念，通常与“民主”、“自治”、“政治动员”等概念相结合使用（荣敬本，2009；唐海华，2006；吴毅，2007b），而较少关注压力型体制与乡镇政权运作特性之间的关系。

　　在压力型体制下，基层政权组织所遭受的自上而下的压力是多种多样的，如发展经济、扩大财源、维护社会稳定等等，所有上级认为重要的问题都可能成为考核的指标。压力型体制对于基层政权组织运作特性而言，最为显著的影响是导致基层政府在一定时期和政策环境下会形成特定的行政与治理偏好（王启梁，2009）。在乡镇政权组织的实际运作中，以“一票否决”为考核力度的“中心工作”一般被纳入到压力型体制之中，比如表1所示的农业税费征收、计划生育、招商引资、新农村建设和社会治安综合治理。这些“中心工作”将成为乡镇运作的主要目标，进而催生了乡镇的一种类似于布迪厄所说的“习性” ——过于追赶那些辅以“一票否决”的硬指标或具有经济效益的工作，而忽略那些没有“效益”但对于社会生活、日常秩序可能是至关重要的工作。

　　在具体的运作中，通过一手“高指标”和一手“乌纱帽”的激励机制（周黎安，2009），压力型体制通常可以动员乡镇政权组织内部的所有人力和物力资源，进行超常规、高效率地运作。但是，在资源匮乏、基础性权力衰弱的双重困境下，乡镇弱小的权力与匮乏的资源无法支撑压力型体制中各类庞杂繁重的高指标、多目标，只能对目标任务进行区分，采取“选择式政策执行”（欧博文、李连江1999）方式，集中一切资源应对那些附有严厉的考核和检查标准的“硬指标”。当官僚制度的常规方式又无法实现压力型体制的高指标时，则借用各类非制度化的运作资源和非正式的策略与技术手段，进行超常规、运动式、非制度化运作。比如，在桔镇，尽管乡镇干部对不切实际的招商引资工作深恶痛绝，但仍然以“不惜成本、不顾代价、不切实际”的方式，积极地参与到赶超招商引资指标的竞争[6]中，制造一年比一年高的数字游戏，打造一个又一个“假”、“大”、“空”的工业园区（欧阳静，2009）。

　　在不惜代价、不切实际地赶超招商引资热潮的同时，面对压力体制的多目标、高指标与乡镇自身资源匮乏、权力弱小的矛盾与困境，乡镇政权一般采取“不出事，不治理” [7]的治理逻辑，来应对关乎社会稳定的“社会治安综合治理”[8]工作。具体而言，只有当乡村社会出现危及社会稳定的突发事件、**件或媒体曝光事件时，乡镇才进入治理状态。用乡镇干部的话说，乡镇一般采取“做作业”的方式来应付自上而下的各类考核指标，“一旦出事，则想尽一切办法去摆平、去搞定”。

　　以桔镇的综合治理工作为例，乡镇围绕综合治理工作的内容至少有50项，有160多个记录本对各项具体工作进行记录。从这些记录本所要求记录的主题[9]看，上级对乡镇综合治理工作设计得相当细致，几乎把涉及社会稳定的所有可能因素都考虑到了。但是，当我查阅这些记录本时，所有的记录本都是空白，没有任何相关记录。分管的副镇长解释说，乡镇一般是在迎接上级检查的一个月前，临时“制作”各个记录本所要求记录的内容。也就是说，记录本上所要求实践并记录的工作内容只是停留纸上，主要靠“务虚”和“造假”等“做作业”的方式来完成。

　　比如，我们在湖北、安徽、河南、湖南等省的村庄调查时，至少发现有两类地下教会，势力最大的是“三赎”基督教会，又称“门徒会”。另一种地下教会被教徒称为“全能神”，该教又名“呼喊派”或“东方闪电派”。笔者在桔镇综治办查阅相关文件时也发现，上级政府早已将诸如“东方闪电”、“门徒会”等地下教会定性为需要治理和打击的邪教。但当我们将所获得的有关地下教会的情况向当地县宗教事务管理局和所调查乡镇的领导反映时，几乎所有的领导都很紧张地说，“你可千万不要对上面说我县有地下教会、有邪教，要不然又要多出许多事情来。”政府部门的真实态度是，只要在我的这任期内不出事，管它是违法还是合法，绝对不会“自己给自己找事做”。与此相类似，几乎所有的乡镇干部也是一种“不出事，不治理”的心态，即只要地下教会没有引起人命案件，则可不予理会。只有当问题爆发、危机出现之后，乡镇才能进入治理状态。

　　事实上，在村庄内生秩序机制缺失，乡镇自身权威不足的困境背景下，乡镇既无暇也无力顾及乡村社会的日常秩序。从乡镇综治办公室墙上的组织机构图上看，乡镇综合治理工作可谓“人员完备、机构建全”，有综治办、信访办、安全生产办、矛盾调解处理中心等上十个机构和十几个工作人员。但实际上没有任何专职人员，即使是负责综治的干部也只是兼职。比如，桔镇分管综治工作的副镇长同时分管党政办公室等后勤接待工作，并有驻村任务。平时，乡镇几乎无暇顾及综治工作，只有遇到突击性检查时，才不得不动员所有干部到综治办加班加点地“做作业”。

　　真正具有维护乡村秩序能力的是不受乡镇管辖的派出所，它具备乡镇所不具有的执法权和强制力。但乡镇派出所的治理能力也十分有限。比如，桔镇派出所只有四名警员，却管辖包括桔镇在内的两个乡镇，涉及221平方公里，21个行政村，236个自然村。可以想象，依靠四名警员维持如此广阔的乡村社会秩序似乎有些不切实际。理想的治理状态应该是，拥有执法权力的派出所与拥有政权体制的乡镇进行联合办公，以显现乡镇作为一级政府的治理能力以及“综合治理”的真正内涵。

然而，在实际的运作中，派出所与乡镇的关系十分松散。乡镇干部说，由于派出所直接隶属于县公安局，而公安局局长又是县委常委，乡镇对派出所几乎没有任何钳制力。乡镇能否与派出所达成“综合治理”，很大程度上取决于派出所所长和乡镇党委书记两人的私人关系。如果两个领导的私交比较好，派出所可能会配合乡镇的一些治理工作；如果不好，双方则各行其职，互不搭理。但当乡村社会出现影响社会稳定的事件时，承担责任的却是乡镇，乡镇将面临“一票否决”的命运。对于这种权、责不对等的现象，桔镇的党委书记认为，当前一些乡镇体制改革的观点缺乏基本常识。他说，“有些观点认为乡镇体制改革需要弱化乡镇职能，转为派出机构。但乡镇事实上早就是派出机构了，没有哪一级政府的设置像乡镇这样不完备。如果还以当前的改革思路继续弱化下去，乡镇便只能坐在办公室里做作业。”[10]

　　虽然压力型体制中的“一票否决”能有效地迫使乡镇及时地应对各类影响社会稳定的“事件”，但即使遭遇急需治理的“事件”时，乡镇也缺乏制度化、常规化的治理手段，不得不诉著于各类“摆平术”。比如吴毅（2007b：617）在小镇考察时发现，乡镇一般会采用“请客吃饭”，“施以小恩小惠”，或用‘一把钥匙开一把锁’的方式在私底下收买个别上访的领袖，以化解农民集体上访事件。桔镇化解上访事件的“摆平术”包括：批准入党；吸收为村干部候选人；给予“低保户”的特殊待遇；挪用救灾款以救灾的名义安抚对方；免费参与合作医疗等等。事实上，对于多数上访事件，上述摆平术无法化解，乡镇不得不消耗大量的时间、精力和金钱来应对越级上访，即乡镇干部通常所说接截访、拦访工作。确切地说，在村庄内生治理结构缺失，乡镇治理能力孱弱的背景下，压力型体制下的“不出事、不治理”逻辑无法维持乡村社会日常秩序，只能以借用各类正式或不正式的权力运作技术来应对突发性“事件”，从而维持乡村社会的底线秩序。

　　质言之，处于官僚制组织、乡村社会和压力型体制中的乡镇政权，由于财政资源匮乏和基础性权力的衰弱，缺乏对乡村社会公共服务需求和社会问题的自觉回应，而忙于寻找各种生财之道，以获取维持自身运转的财政资源，与此同时，在压力型体制下，乡镇能调动各类正式和非正式的权力运作技术，完成各类“中心工作”，实现对乡村社会底线秩序的维持。

　　四、维控型政权

　　本文将处于官僚制组织、乡土社会和压力型体制中的乡镇政权特性概括为“维控型政权”。维控型政权是指，乡镇缺乏回应乡村社会治理需求的主动性与能力，只能援引各类权力技术，来完成自上而下的压力性任务；以及调动一切正式和非正式的力量与技术手段，来应对一些危及社会稳定的突发性事件，从而维持乡村社会基本稳定。只能维持现状，同时控制乡村社会的底线秩序，无力于乡村社会的长远发展是“维控型”政权的基本特征。具体而言，维控型政权包括两方面的内涵，一、由于乡镇的基础性权力较弱，缺乏有效的治理能力，无力为乡村社会提供其所需的公共服务，只能维护现状；二、虽然基础性权力弱乏，但压力型体制能驱使乡镇调动一切正式和非正式的力量与技术手段，来应对一些危及社会稳定的突发性事件，从而实现对乡村社会底线秩序的控制。

　　从乡镇运作的结构中所揭示的“维控型”政权特性，不仅涵盖了乡镇在中心工作中所体现出的各种角色特性及其背后的乡镇与乡村社会之间的关系，而且揭示了乡镇实践其中心工作的方式、策略与逻辑。由于财政资源匮乏、基础性权力乏力，乡镇缺乏为乡村社会提供公共服务的主动性和能力，以非制度化方式自主寻求财政资源成为其运作的首要目标，由此彰显出“汲取型政权”与“谋利型政权”的特性。由于农业税费取消以及乡镇寻求财政资源渠道的变化，乡镇与乡村社会关系变得较为松散，由此呈现出“悬浮型政权”的特性。但是，税改非但没有改变乡镇资源匮乏和基础性权力弱小的特性，反而加剧了资源匮乏的困境，其汲取型或赢利型政权的特性并未消除。在资源与权力匮乏的双重困境下，乡镇只能集中一切正式与非正式的权力动作技术，来应对压力型体制中的目标。也正是频于应付各类辅以“一票否决”的“中心工作”，而无暇对乡村社会进行日常性治理，只能采取“做作业”的方式应付上级检查。

　　与此同时，急剧的社会变迁引发了各类影响乡村秩序的事件。但是，在乡村社会缺乏维护日常秩序的内部机制和治理结构，在乡镇治理能力弱小的背景下，乡镇只能采取“不出事、不治理”的方式，扮演“应急型”政权的角色。面对内生秩序机制缺失的乡村社会，即使在新农村建设的新背景下，乡镇也只能以压力型体制的运作方式将新农村建设转化为压力性的行政任务，借此实现被动式“服务”。

　　因此，在资源匮乏、基础性权力衰弱、压力型体制和乡村社会的格局中的乡镇，只能集中一切可运用的资源，调动各类正式与非正式的权力技术，来完成自上而下的“硬任务”，同时实现对乡村社会底线秩序的控制，但缺乏应有的能力与主动性来回应乡村社会的各类日常性治理需求，更无力谋求乡村社会的长远发展。

　　显然，乡镇政权的“维控型”特性与税改没有太大的关联，而是由受官僚制组织特性、压力型体制和乡土性等结构的影响。从决定乡镇政权特性的结构上看，由于压力型体制是于1990代初开始（荣敬本，1998；周黎安，2009）导入乡镇一级政权组织，与此同时，受市场经济、人口流动和现代传媒的影响，乡村社会于1990年代初开始了“巨变”（贺雪峰，2008b:250）。基于此，维控型政权的概括适用于1990年代以来的乡镇政权特性。

　　五、“维控型”政权与国家政权建设

　　对乡镇政权特性的认识旨在探讨国家政权建设这一重大的理论与现实问题。在关于欧洲国家形成的研究中，国家政权建设是对一个客观发生的现代化现象概括，主要是指统治者创设一系列制度网络和行政机构以取代分散的、多中心的、割据性的贵族权威从而建立国家与社会各阶级及群体的直接联系、实现从间接统治向直接统治的现代国家转变这一过程（蒂利，2007；吉登斯，1998；曼；2007）。

　　20世纪90年代以来国内政治社会学界将“国家政权建设”引入到当代乡村基层政权研究中时，主要是关注国家权力向乡村社会延伸、渗透的特点。对此，张静从权力性质的角度反思性地运用“国家政权建设”理论来考察税改前中国基层政权的特性。她认为，讨论国家权力的关键不在于强化还是弱化权力，而在于区分需要强化与弱化的权力。她特别地指出，“国家政权建设并非只涉及权力扩张，它必定涉及权力本身性质的变化，国家－公共（政府）组织角色的变化，与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化以及公共权威和公民关系的变化”（张静，2006：305）。然而，张静是从权力来源的角度来区分权力的性质，而未对国家权力本身作区分，她因此将国家政权建设的目标定位于改变权力来源的民主政治制度建设上。

　　吴毅（2007b：82）对“国家政权建设”理论的运用虽然基本沿袭了张静的以上思路，但由于受到曼的权力二分理论影响而关注到了国家基础性权力的建设。为了避免人们对诸如“增强”、“强化”及“扩张”的权力效能的单面想象，他主张用“国家治理转型”来替代“国家政权建设”的概念。他认为转型的概念更容易使人联想到权力合法性重建及治理之道的重新探讨，也包括了增强和改善基础性权力功能等一系列内容。

　　然而，转型的概念太过于预见性和方向性。这一概念不仅似乎预先设定了国家政权建设的路径与方向，而且也显现出对转型“主体”予以了结论性判断的研究取向。在我看来，治理转型理论的前提必须建立在对转型主体的真实状态及其内在逻辑的理解之上。质言之，转型的概念容易倾向于仅对国家政权建设之应然方向的讨论，而规避了对建设主体之实然状态的认识。换言之，如果我们仍未认清转型主体是什么时，又何以谈转向什么？事实上，国家政权建设在第三世界国家往往是一个遵循已有的世界体系格局，按照既有的参照，根据新兴国家的任务，“建设”或者按蒂利所说的“创造”和探索的过程，因此，与“转型”的概念相比，“建设”的内涵不仅更丰富而且更开放。

　　事实上，在第三世界国家政权建设研究中，学者们主要关注国家政权建设中的基础性权力建设问题。根据黄冬娅（2008）对第三世界国家政权建设研究现状的梳理，能否构建一个能够执行经济政策、提供社会服务和维持公共秩序的国家基础设施，被认为是第三世界国家最主要的任务和挑战。学者们更多关注的是如何通过国家建设或者国家重建来构造一个理性化、制度化的官僚体系，增强国家的治理能力，以避免成为“失败国家”。曾经一度坚称“历史已经终结”的福山（Fukuyama），面对诸多长期孱弱、无能甚至无政府状态的第三世界国家，开始强调第三世界国家政权建设的重要性。在其近作《国家构建》中，福山开篇就指出：国家构建是当今国际社会最重要的命题之一，因为软弱无能国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题（从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义）的根源。他因此主张第三世界需通过国家构建以增强国家制度能力，并将“国家构建”定义为“强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”（福山，2007：1）。米格代尔（2009：24）用“社会控制”来指称“国家基础权力”的内涵，他认为，社会控制不仅包括国家机构和人员的下沉，而且包括国家配置资源以实现特定目标的能力和管理民众日常行为的能力，是国家成功地使用国家规定的规则取代人们自己的社会行为的倾向或者别的社会组织规定的社会行为的能力。简言之，在米格代尔看来，国家的社会控制意味着：民众社会行为的自身意愿、其他社会组织所追求的行为都符合国家规则的要求。强调“国家能力”的王绍光也认为，所谓国家建设，应该仅仅指的是积累基础性权力，而不是专断权力（王绍光，2007b）。为了测量国家能力的强弱及其有效性，王绍光划分出几项特定基础性权力，具体为国家应该拥有实施六项关键职能的能力：强制能力；汲取能力；濡化能力；规管能力；统领能力；再分配能力。在王绍光看来，凡是缺乏基础性权力的国家，必须致力于建设上述六项关键的国家能力，强化基本的国家机构。

　　在对第三世界国家的研究中，研究者之所以用“国家政权建设”的概念来表述曼（Michael  Mann）的“国家基础权力”的内涵或者讨论与这个概念所涵括的相似的问题，是因为第三世界所处的世界体系已经与西欧国家形成时期的完全不同，在它所面临的许多新的任务中，更多的是国家创建公共规则和治理社会的能力。更为关键的是，由于第三世界国家所处的世界体系及其面临的国家任务和社会基础不同于西欧形成时期，蒂利也认识到，他所描述的西欧国家形成过程是完全不能复制到第三世界国家的（蒂利，2007）。所以，当我们运用国家政权建设理论来探讨中国基层政权建设时，必须首先建立于对基层政权运作特性作深入考察的基础上，而不能一味地从逻辑与概念出发，不顾事实、不加反思地照搬从西欧国家历史经验中发展出来理论模式。质言之，乡镇政权的特性是我们思考国家政权建设理论的前提与基础。只有当认识了乡镇政权是什么，我们才能更清楚地知道要“建设”什么。

　　乡镇维控型政权的特性表明，重塑决定乡镇政权特性的结构及其所形构的关系与矛盾，增强乡镇政权的基础性权力，最终将乡镇建设成具有服务乡村社会能力的制度化官僚体系应该成为国家政权建设的首要目标与任务。从决定乡镇政权特性的结构看，消除乡镇财政困境，增强乡镇基础性权力应该成为国家政权建设的首要内容。国家政权建设必须建全乡镇公共财政制度，为乡镇政权组织提供足够的财政资源，以消除乡镇非正式生存的逻辑及其赢利性角色。正如韦伯（1997：297）所言，充足的财政资源和公共财政制度是建立理性化制度化官僚体系的基础。乡镇的财政资源状况又与其基础性权力的强弱密切相关。财政资源匮乏这一现实本身折射出了乡镇缺乏为乡村社会提供服务和维持秩序的经济基础及其相应的能力。而乡镇政权的体力体系表明，乡镇也已沦为类似于县政府的派出机构，而不再是一个权力完备的一级政权组织。基于此，国家政权建设必须建构一个强有力的国家基础设施，使其能有效地执行国家政策、完成国家各项具体任务，以及为乡村社会提供服务和秩序，从而消除乡镇非正式的运作逻辑。

　　此外，革除压力型体制的弊端是国家政权建设的另一项重要内容。由于乡镇政权是具体政策的操作者与实施者，对政策执行的效果较为敏感，能对国家政策的执行情况和社会需求作出合符实际的反馈。然而，现行的压力型体制只有自上而下的执行机制而缺乏自下而上的信息反馈机制，各类不切实际的指标、任务和政策由此而生。因此，国家政权建设应当将“单轨”运行的压力型体制转化为自上而下与自下而上相结合的“双轨”运行机制，使乡镇政权既有执行国家政策的压力，保证国家政策的“一统性”（周雪光，2008）；又具备自主与灵活的反馈机制，使政策切合实际，实现政策的灵活性与有效性。

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