制度变迁与农民流动

刘 涛

（ 郑州市社会科学院文化研究所 河南郑州  450015）

摘要：改革开放已经三十年，中国的城乡关系在风雨沧桑中也经历了三十年的磨难，在这段历史中城市和乡村正在融合，制约城乡结构的户籍壁垒被打破，大量的农村剩余劳动力涌入城市，追求现代社会的生活方式。但是农村与城市的差距仍然巨大，我们仍需要借鉴三十年改革的经验，继续沿着中国特色的道路在实践中推进乡村发展，在实质层面打破城乡观念，实现整体意义上的国家发展。

关键词：   城乡关系   农民流动                                       

随着国家工业化体系的完备，户籍制度限制在消失，而且国家逐步取消了农业税，开始实行“工业反哺农业，城市支持农村”的支农政策，这些政策使农民的生活水平在提高，农民的流动性增强，大量的农民进入城市。很多人认为城市化是现代国家发展的必然，城市包围农村的趋势不可避免，中国正处于城市化的前夜，城市化的实现路径就是加速农民的进程速度，把农村纳入市场体系中，让市场促进农村的城市化进程，只有这样才能够真正解决农村发展问题，破除制约中国整体发展的瓶颈。这一目标是很好的，但是从目前的实际来看，快速城市化是违背改革三十年的经验的，其不仅不能解决当前的发展问题，大量农民进城如没有稳定的工作很容易形成城市贫民窟，给城市发展带来巨大压力，从而毁坏改革开放的成绩。三十年城乡关系的改革是一个渐进的过程，是城市与农民融合试探的过程，说到底三十年城乡关系的改善就是如何发展农村的问题。因此在城市不能容纳大量农村劳动力，不能快速实现城市化的条件下，要较好的统筹城乡发展，解决农业增效、农民增收问题，就需要认真分析涉及城乡关系的制度变革，以对当前的农村现代化乃至国家的前途问题有个较好的把握。

一、城乡二元结构的实践意义

   1958年国家规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续”。城市和农村户籍制度的区分使国家严格限制农村人口流动，并且严格按照户籍制度配制资源，大量的资金和基础设备投入到城市发展中，尤其不断的挤压农业获取资源支持工业发展，农村发展的开支多由农民自己承担，在此基础上形成了政治、经济和社会权利的差异性社会等级，我们所说的“城乡二元结构”由此形成。“城乡二元结构” 被认为是制约中国经济发展和社会发展的一个严重障碍，这在以后几十年逐渐成为共识。这种结构性障碍主要是由于户籍制度和资源配制的差异造成的，改革开放后，国家为了改善农村的落后局面，开始允许农民进程打工，但是农民仍然没有定居城市的权利，只是允许农民办理暂住证，获得暂时居住的权利，农民进城仍然困难。在乡村社会内部，农村的基础设施与城市有天壤之别，在交通条件、卫生条件和住房上面都较为落后，农民生活与生产压力巨大，经常收不抵支，而且大量的摊派、收费、集资加重了农民的负担。大量的农业税收和资金被用于工业积累和城市人口的社会保障，这样农业持续低水平发展，农民被严重身份化，城乡差距在经济、权利和位置上不断扩大，“城乡二元结构”成为制约农村发展的顽症。

之所以称之为“顽症”，因为这是我国现实国情所决定的，在当时这种结构性问题并不能够由政策变革打破。改革开放后我国国民经济的基础较为薄弱，靠农业发展难以支撑起现代化的基础，而且现代化的基础是工业化的完备，如何实现工业振兴是主要目标。西方国家的工业化是在海外市场的扩张中实现的，而中国工业化发展时期已经没有广阔的海外市场了，只能向内寻求发展的路径。于是只有勒紧腰带，从微弱的农业中提取资源支持工业发展。工业积累的过程让农民感受到艰辛与困苦，感受到地位的低下与城乡之间的差异。但是，如果我们回顾历史，从政策的实践层面辩证的看待这一过程，就会发现“城乡二元结构”也确实发挥了不小的作用。就是因为这种结构抑制农民流动，从而缓解了城市人口压力，保证城市人口的充分就业与良好的发展环境。城市对农业资源的提取也使工业体系快速建立，在整体意义上使中国成为经济大国，农业对国家发展作出了巨大贡献。从这个意义上说，当时的城乡关系为中国经济的发展起到很大作用。从历史的经验来看，我们不能完全否定这一结构所具有的意义。但是随着工业化体系的完备，农村还在无限度的牺牲自己，城乡差异不断扩大，农民已经难以接受这一现实，打破这种二元结构的呼声也逐渐高涨起来。

二、流动中的城乡关系

在国家经济基础建立起来后，如何改善农村落后面貌的局面就成为当务之急，但是在城乡差异过大，很多体制和观念正在固化。打破这种局面就需要一个长期的历史，国家在试探中改善“城乡二元结构”。其突破口就是对人口流动限制的放松，以人口的流动性冲破固化的结构性壁垒。1992年以来，我国开始实施以就业卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动的就业制度，开始对小城镇的户籍管理制度进行改革。1997年6月，《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》得以实施，其明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。2001年国家正式取消对办理小城镇常住户口计划指标管理。此后各地逐步取消对农民进城的限制，户籍制度逐渐名存实亡。由此，按道理来说“城乡二元结构”弱化后，城乡差异会缩小。但是从实际发展来看，这种逻辑不能够成立。因为户籍制度的改革只是结构之一角，而经济、社会体制的其他方面的差异仍然制约着农村发展，这方面最为明显的就是各种攫取农民资源的制度没有取消。其中最为严重的就是农业税的征收，因为农民靠种地的收益仅能解决温饱问题，农业税收加上各种摊派、收费、罚款等等额外开支，已经侵蚀到了农民的生存底线，导致各地的官民冲突事件多起来，很多地方甚至出现了土地抛荒现象。大量农民开始流入到城市中，去另谋生路。城市也开始主动向农村侵袭，在城市发展资源不足的情况下，他们开始向农村雇佣大量的廉价劳动力，并不断侵蚀农村土地资源。这种被动的城乡融合终究难以产生好的效果，因为在城乡的接触中，如果城市可以为农民提供充足的就业空间和社会保障，那么农民的生存压力就可以得到缓解，城市化的道路就会很快实现。但是城市难以为70%的农民提供就业机会，基础设施和住房不足难已支撑起如此庞大的群体，此时农民的大量进城和快速城市化必然带来城市秩序的紊乱。因为从印度的经验来看，国家为了快速城市化牺牲了大量农民的利益，通过工业化侵占了农民土地，把农民推入城市，农民为了生存居住在惨不忍睹的城市贫民窟，这不仅阻碍了农业发展也抑制了整个国家的现代化进程。

因此要从整体上考虑如何解决农民的生存问题，如何稳定住乡村社会？首先就需要稳住农民，解决农民的生存困境问题，让不能快速城市化的农村富裕起来。国家因此开始推行税费改革，并且取消农业税实行粮食补贴，来支持农业发展，实现农民增收，缩小城乡差异。这一政策应该说再次把握住了中国的实际，实现了千年未有之变局。其不仅减轻了农民负担，而且增强了国家的合法性，在推进现代国家的道路上又迈进了一大步。同时，2001年《农村土地承包法》规定土地承包期至少三十年，进一步落实农民的权利，通过农村生产关系变革，实现生产力的发展。并以此来抑制农民流动造成的乡村衰败，放慢中国城市化的步伐。宏观方面，这些做法主要是为了推动现代公民意识的建立和农村民主化的发展。但是微观层次上却存在不少问题，取消农业使国家基层政权体系发生了改变，基层政权因为缺乏资源，难以有所作为，开始“悬浮”起来。土地承包期的延长在拉近国家和农民关系的同时，也疏远了基层政府，没有基层政权的帮助，农民在生产与生活上只有寻求其他力量的支持。而在城市与乡村之间有了新的力量，这就是市场经济。市场把中国保守、沉稳的农民带到了一个充满变数的竞争体系中。

在国家逐步放开限制的过程中，农民其实并不愿意离开乡村，只是生存的压力迫使他们另谋出路，这一时期农民向城市的流动所产生城乡融合是一种被动与无奈的选择。中国农民也由此史无前例的接近了现代文明，城市的生活方式、消费方式乃至价值观念开始渗透到中国农村的血液之中，中国农村正在面临新的考验。

三 、反哺时期的城乡关系

这个时期的工业化体系已完善，国家开始转换思路以城市积累支持农村建设，因为中国仍然有9亿农民，有70%的人口在农村，没有农村的发展与农民富裕整个中国的现代化也难以实现。反哺时期乡村开始主动向城市靠拢，去迎合城市的需要。对于取消农业税后的农村来说，城市和乡村的关系变的更为直接，因为自由市场体系中给了他们直接的沟通的机会。城市建设需要大量的自由劳动力，户籍限制松动后，市场可以自发形成劳动力市场，为农村劳动力转移提供了机会，市场的出现加速了农民流动，很多地方甚至出现了“空心村”现象，除了土地收益外，更多的农民可以获得城市人的“工资”收入。

但是从实际情况来看，2007年全国农民人均纯收入实际增长9.5％，为1985年以来增幅最高的一年；同期，城乡居民收入比扩大至3.33:1，绝对差距达9646元，为改革开放以来差距最大的一年。为何户籍制度取消，国家在大力支持农村建设的同时城乡差异仍然巨大呢？对广阔的中国乡村来说，不仅是经济的差距，在权利与观念上都和城市差距很大。因为城市居民不仅有高工资收入，而且在医疗、失业等多方面可以享受福利补贴。农民的收入尤其是纯收入较低，而且须投入到明年的生产中，剩余就非常少。就算在城市务工的农民也不可能够享受城市居民的待遇，必然会在心理上产生弱势感，造成价值观念的异化。这种城乡差距使稳健缓慢的乡村社会难以适应市场经济这个风云激荡的体系，必然会出现很多新的断裂和阵痛，比如农民工问题、失地农民问题等等一系列城市化过程的问题就会涌现。

由于农村和城市的历史性的接近，农村的生产也被纳入到城市市场竞争体系中，在个市场中农民的生产资料的价格被抬高，作为弱者的农民根本没有和这些生产阶层谈判的能力，只能逆来顺受，由市场调整价格的高低。农民的土地产出效益其实在取消农业税后并没有提高多少，粮食价格也增幅不多，相反却在下跌。受国际原油等原料价格上涨影响，农业生产资料价格近几年大幅上涨，农药、化肥等生产资料的价格上涨在很大程度上抵消了农民的增收部分。相关数字显示，2004年至2007年，全国稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩总成本从395.5元增加到481.1元，亩均净利润从196.5元下降到185.2元。按目前价格测算，今年因农资价格上涨，农民种粮亩均支出比上年增加近60元。最为关键的是农民的消费在跟随城市甚至国际市场的水平，一些耐用消费品如电视、冰箱等用品开始进入农村，农民追求的不仅是实惠更在追求一种面子上的尊容感，为了解决这些巨大开支，进城去寻找打工机会或者经商成为主要出路，但是目前来说中国的经济正在转型，技术基础逐渐会成为经济增长的关键，那么即使户籍制度取消了，大量流入城市的无技术农民也难以获得充足的就业机会，或者只能从事高强度的体力劳动。农民所得的收入也仅能够在城市维持基本的生活，很难在城市买房定居，这样快速城市化必然会导致城市贫民窟的出现，引发大量社会问题，危及改革三十年来取得的成绩。

只靠农民卖粮食很难实现农民增收，国家在稳定粮食价格的同时关键是保证农民的权利，逐步建立农民生活保障和养老保险制度，构建农村金融发展的长效机制，逐步弱化城乡差异观念，以新农村建设为契机实现城乡之间的有效结合，市场体系下的城乡关系或许会成为我们面临的又一个发展机遇。这一时期也是工业反哺农业的时期，国家实行新农村建设，并积极推行各种富农政策，加大农村转移致富的力度，国家对农村的重视程度是历史未有的。市场经济虽然给农民带来了风险，但是有了国家的宏观调控，抑制其所产生的弊端，就能够利用市场为农民谋取利益。例如在机械化推广上，在经济作物种植上，除了依据市场需求外，国家可以适度引导或者建立农民合作社共同化解市场风险。保证乡村的基础设施建设，降低农民的生产成本，稳步推进农村生产关系变革。这样才能够使农民有信心、有热情继续从事从业，即使农民外出务工也会形成“有出有回”的打工流，不至于危机城市的发展，在农民增收、农业发展的基础上实现国家现代化。

小结：三十年改革开放是一个渐进的过程，是约制城乡融合的制度消除与农民缓慢流动的过程。三十年中农村不惜余力推动了城市发展乃至整个中国经济的振兴，其间城乡关系得以改善，国家开始走城市反哺农村的道路，“二元”结构性壁垒逐步破除，城乡差异弱化，这标志着中国即将在三十年后将跨入一个新的阶段。这一时期我们应切忌盲目快速的推进农村市场化、城市化，要继续沿着改革三十年稳步前进的经验，在国家支持下探索农村现代化的路径，在实践中走出一条城乡和谐发展的道路出来。

修改稿载《中共杭州市委党校学报》2009年第1期。

作者简介：刘涛，郑州社会科学院文化所研究人员，华中科技大学乡村治理研究中心研究员，主要从事城乡发展研究。

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