一、政策性排斥与中国农村长期贫困的形成

　　传统的观点认为，低质量的自然资源、环境退化、灾难、偏僻和难于接近等劣质环境，甚至市场化力量，是农村长期贫困形成的主要原因，然而，这种理由却无法解释自然资源比较丰富，气候适宜，生态环境较好仍陷入长期贫困的现实。虽然不少研究也从经济、教育、基础设施落后或不足等方面探讨了长期贫困的原因，但对上述方面的落后或不足的深层次原因缺乏进一步的分析，对解释长期贫困的形成缺乏说服力。因此，本文尝试从政策性排斥的角度分析我国农村长期贫困的形成。

　　政策性排斥，是指在排斥性政策的作用下，一部分社会成员被推至社会边缘的机制和过程。本文从政策性排斥的角度分析我国农村长期贫困的形成主要基于这样的认识：排斥性政策——能力剥夺——脆弱性——进一步排斥性政策——进一步能力剥夺——进一步脆弱性(包括代际间的传递)的恶性循环，这种循环机制与其他致贫因素综合，最终使长期贫困形成。总体上，中国农村长期遭受的政策性排斥主要体现在以下几个层面上。

　　1.政治权益层面。建国以来，我国农民的政治权利(主要包括平等权、自由权、生存权、参政权、自治权等)在现实中仍没有得到充分体现，一是农民参与管理国家(集体)事务的权益还不充分。各级政府制定的农业发展规划及方针政策中，主要是由代表农民的组织者或管理者来决策，真正的农民代表很难参与其中。二是缺乏维护自身利益的农民组织。占我国70%人口的农民没有代表自己利益的群众组织，因此，在各种利益集团相互博弈中，，农民整体上在这种对抗中处于弱势地位。因此，各种坑农、伤农以及失地农民的利益无法保障等事件层出不穷。由于农民政治权利的残缺，在扶贫工作中，扶贫的社会目标往往被政治目标和经济目标所排斥，农民的实际利益受损却又缺乏政治上的利益诉求和表达机制来保护自身的利益，这加剧了农村贫困地区的贫困程度和反贫困难度。

　　2.经济权益层面。农民经济权益的政策性排斥，主要是指社会公共产品享有权受到损害。发展经济学认为，经济发展环境对脱贫的持久性起着多方面的制约作用，经济发展环境既包括经济基础设施如交通、通信电力、供水、灌溉等，也包括社会基础设施如初等教育、职业技术培训、基本的医疗卫生服务等。然而，中国农村基础公共产品欠账不但是历史问题，而且至今仍未得到彻底解决。完善的基础设施是一个地区经济和社会发展的前提条件，对贫困户长期稳定地脱贫起着至关重要的作用。但在我国贫困农村尤其是返贫严重地区，资金投入不足、使用效率不高的情况相当普遍；有限农用资金的外流或挪用现象严重，本应用于农村基础设施建设的资金，却通过种种渠道流入他用(如用于城市炒地皮、开发房地产、证券投资等)。政府提供的用于贫困户的优惠贴息贷款，本应用于扶贫开发，但一些地方政府官员更愿意把贷款贷给企业和富裕户，使扶贫贷款难以真正起到扶贫作用，其政策产生的经济利益大部分流向了非贫困人口，这实际上就是对贫困人口的一种经济层面的社会排斥。可以这么说，由于农民，特别是老、少、边、穷地区的农民缺乏必需的社会公共产品，使他们的发展能力受限。农民的发展权利受限，使国家扶贫开发原本不足的资金的溢出效应与低效益同时并存，影响了经济发展环境的改善和经济持续增长能力的提高。这是贫困及返贫人口产生、长期贫困形成的又一重要原因。

　　3.社会权益层面。农民社会权益遭受的政策性排斥主要包括教育权、就业权、社会保障权、社会尊重权等。(1)长期以来，农民特别是老、少、边、穷地区的农民没有享受平等的教育权。人们最重要的能力是知识能力，知识能力缺乏或不足是引发贫困的根本原因，教育是提高知识能力的关键，而我国农民在受教育方面是受排斥的，教育排斥阻碍了农民素质和知识能力的提高。总体而言，农村居民接受教育的成本高于城市居民，而享有的教育机会又远不及城市居民。农村居民发展的能力、向上流动的机会以及他们的代际流动因此严重受阻，使得他们的弱势处于恶性的代际循环之中。(2)农民的福利权利没有得到保障。长期以来，国家通过再分配和社会福利等为城市居民提供养老、医疗、保险、低保等基本保障与服务，却忽视农村居民的粮油供应、劳动用工、住宅、医疗、养老、保险、最低生活保障等制度的建设，一直以来，全国人口 80%以上的农民被排斥在社会保障和福利制度之外。农村经济体制改革以后，加之国家扶贫工程的实施，农村贫困得到了一定的缓解。目前，广大农村是一种以农民的自我保障为主和一定程度的社会保障相结合的形式。但这种保障制度仍存在巨大缺口，与贫困人口脱贫、建设新农村的要求相差甚远。有统计数字显示，目前农村仅因病致贫、因病返贫的人口已占贫困人口的50%左右。

　　以上分析了我国农村长期以来遭受的政策性排斥的三个维度，这三个维度相互强化，不断累积，加上历史因素、自然因素、农民个体因素等因素的合力影响，使一些农村地区经济、社会文化等陷人了恶性循环之中，遭致长期贫困。

　　二、基本结论与政府的政策选择

　　农村的长期贫困很大程度上是剥夺和歧视农民的社会政策的结果，对农村长期的政策性排斥为社会所默许和接受，农村贫困也被“社会误识”为自然之事。长此以往，由于这种“误识”的恶性循环，农民被排斥于社会之外，处于社会的边缘，成为边缘群体。因此，农村消除长期贫困的关键在于消除政策性排斥，还农村一个公正、公平的政治、经济、社会、文化和法律环境。

　　1.消除农民平等享有政治权利的排斥性政策，即建立和健全保护和保障公民权利的法律机制，解决权利贫困。权利贫困是指缺少本应享受的公民权、政治权及其他基本权利，以及影响事关农民生活的重要决策，权利贫困导致机会贫困，机会贫困造成经济贫困。改变贫困状况，确立和保护公民的权利是根本。首先，要从法律上赋予贫困群体应有的权利，确保他们有机会接受教育和医疗服务，有渠道降低风险，有权参与决定那些影响他们本身及其家庭的公共事务。其次，要增强贫困群体在法规制定过程和执行过程中的参与性，它是贫困和弱势群体改善自身地位和处境的根本。再次，要完善贫困群体的权利救济机制，确保贫困群体在其合法权益遭到侵害时能得到法律的援助以及平等的接近法律寻求保护的能力。最后，要建立和健全农民利益表达机制，健全扶贫参与、服务、监督与考核机制。

　　2.消除公共产品、公共服务供给中的排斥性政策。农村长期贫困的形成从社会学角度上讲，政府缺乏(或忽视)对这些地区的公共投资和公共服务的制度安排是基本原因。因此，今后我国基础设施的建设重点要从城市转向农村，特别是转向贫困地区，而且要用法律或制度的形式予以保障。根据世界银行等机构的建议，贫困地区基础设施建设的优先领域通常包括以下项目：公路建设、国内水源供应、灌溉、电力、电信。基础设施建设的最初优先领域应当是促进粮食安全的基础设施。包括增加粮食产量的土地改良计划，如梯田、植树、水渠、排灌系统和粮食储藏设施以及便利市场进入的措施。

　　3.消除教育领域中的排斥性政策。我国教育领域的政策性排斥主要特征是二元结构造成的结构性排斥，其消除方向主要是努力改变目前教育领域中的“城市取向”。因此，消除农村教育领域的社会排斥的工作应主要考虑以下几个方面：在制定教育政策、实施教育发展计划时，应关注城乡差异，树立城乡教育差异与城乡教育整体发展的意识与价值观念；在配置教育资源时，应加大对农村教育的投入，积极解决乡村教育经费问题，特别是对落后地区、落后学校给予倾斜性支持，让农民特别是贫困农民也能够享受到与城市居民同等的教育待遇；改革招生体制，缩小招生录取上的地区差异；在教育扶助体系上，通过国家财政转移支付，不仅对长期贫困家庭进行基本收入救助，还要进行教育救助，建立长久有效的教育扶贫体系。对那些长期贫困家庭的孩子，要建立家一学校一政府联系机制，通过设立专门的教育扶助基金，对长期贫困家庭孩子的入学予以直接补贴。

　　4.消除二元的社会保障、福利体系，建立和完善农村社会保障体系，进一步健全社会福利政策体系，统筹城乡社会福利事业发展，提高贫困农民的福利水平，提高贫困农民抗风险的能力。消除农村贫困固然需要农村地区的经济持续增长，但是，仅凭市场不可能自动消除贫困，更不可能获得公正和平等。消除二元的社会保障、福利体系，建立和完善农村社会保障体系是农村消除长期贫困的应有措施。因此，只有建立城乡统一的社会保障体系，提高贫困农村居民的福利水平，才能提升农民、特别是贫困农民的抗风险能力，给农村和城市平等的发展机会。

　　5.实施发展型社会政策，加强贫困农民的生产建设，提升农民自我积累与自我发展的能力。我国虽然不能像发达国家那样为每一个家庭或儿童设立账户进行直接配款，但在教育、医疗健康、就业、社会保护等政策方面，加大对农村的投人力度，可以增加他们的人力资本、文化资本、社会资本以及社会参与和影响。将政府原先用于转移支付收入的部分资金直接转为他们的资产，或以长期低息贷款形式，为他们积累资产。通过这些发展型的社会政策，帮助穷人进行资产积累，提升他们的资本存量与自身能力，培养他们创造未来和自我发展、自我积累的信心与能力。

　　总之，我国农村长期贫困形成的根本原因是农民、特别是贫困农民这一特殊群体在政治、经济和社会文化等方面受到了多种政策性排斥，破解这一问题的根本措施需从制度设计人手，在政治、经济、社会、文化等方面保证农民能够平等地享受各种权利和利益，构建消除长期贫困的长效机制。虽然，消除农村所遭受的政策性排斥，改变原来各种不合理的利益格局，会遇到旧思维模式、政策制定者、强势群体、城市居民等各方面的阻力和困难，但是，只有大力调整现行的各种排斥性政策和制定新的社会政策，消除政策性排斥带来的事实上的不平等，才能实现社会公正与公平，促进城乡协调、和谐发展，最终消除农村的长期贫困。