内容摘要：不必讳言，当前我国的农民问题是严峻的。使农民问题陷入困境的原因是多方面的，从利益集团的角度来看，主要原因是我国没有代表农民利益的组织，农民以非组织化的个体面对整个国家机器。在国家政策制定这个博弈过程中，农民不能制衡其他社会利益集团，而这些利益集团便利用其优势地位操控政府，出台了一系列“挖农补工”政策，使农民的处境处于持续恶化之中。因此，解决当前农民问题的突破口就在于将农民组织起来，发展农民利益组织。在政治上以组织的形式监督政府制定公平合理的政策和法规，给农民以平等参与社会事务管理的权力。在经济上，代表农民和企业进行谈判，签订协议，帮助农民争取平等的市场主体地位，改变农民因分散、细小的地位被迫处于受歧视的窘境。在文化生活上，协助政府建立农村社会保障制度和农村医疗保险事业，举办各种活动丰富农民文化生活，促进农村各项社会事业协调发展。

　　关键词：利益组织　表达意愿　化解矛盾　促进农村经济

　　一、引言

　　从理论上讲，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的实质又是农民权益问题。[1]因此，研究农民问题，说到底是研究如何保障农民的经济利益和民主权力问题。过去五十年我国逐步形成了城乡居民两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和财政转移支付制度。正是这“两种制度”的设计安排和延续，导致了今日农民社会地位的低下。那么，国家为什么会出台这些不利于农民的政策呢？

　　实质上，在国家公共政策制定过程中，各社会阶层和集团之间的权力和影响是不平等的。有些利益集团处于明显的优势，他们的行动对政策的制定能产生重大影响，而另外的利益集团可能在政治机器这个庞然大物面前表现得束手无策和无足轻重。这意味着，不同的人群或阶层的政治影响是以不同的权重进入执政者效用函数的。因此，执政者在政策决策时，要综合社会各方面的利益，但首先要考虑某些强势集团的要求和支持，这些集团的支持使政权得以生存下去，否则就会造成政治收益的巨大损失，甚至会陷入政治的泥坑。其结果就有可能是，尽管所有的官方意识形态都包含有这样的命题，现行的政策是为公众利益服务的，但作为一种权威性社会价值分配方案的政策，还是倾向了那些能够更为有效地参与政治生活的群体。简言之，政策并不是决策人为了所谓的“全民利益”而设计出来的，而是各个利益集团竞争的结果。

　　从全国范围来看，到目前为止，我国还没有哪个部门对农民负责，没有哪个部门与农民结成经济利益共同体，没有任何组织直接代表农民参与政策制订、替农民说话办事，维护农民的利益。农民这一最大的社会群体始终缺乏相应的政治参与权，缺乏自己的代表，也缺乏社会声音。因此，国家在政治决策、财政转移支付、国家投资分配、公共服务提供等方面，必然首先要照顾工业部门等强势利益集团的要求，政策安排上要充分保障这些集团的利益，那么损害农民利益也就在所难免。

　　在中国，正是由于农民利益组织的缺失，农民处于被持续地歧视之中，而且这种歧视越来越严重，农民的利益被日侵月蚀。中国的改革并没有因工业化中期的到来而做出政策安排上的适应性变化和调整，而是保持和放大了工业化初期特定条件下的政策扭曲，持续向工业和城市偏斜，这种变化是对改革以前经济社会二元格局的“巩固”，而不是“改革”。因此，工业化初期特定条件下损害农民权益的政策也得以继续“巩固”，有些方面还有所“发展”。

　　本文利用利益集团理论，对发展农民利益组织的必要性作一简单描述性分析，为以后对该问题的进一步研究抛砖引玉。

　　二、农民表达意愿需要农民利益组织

　　当前，由于我国政治制度设计的缺陷，农民表达自己意愿的渠道并不畅通，还存在着组织缺位和制度缺位的问题。发展农民利益组织，可以弥补这两个缺位，给农民以话语权，使农民真正享有知情权、参与权和决策权。

　　⒈发展农民利益组织，可以弥补农民表达意愿的组织缺位

　　当前，我国农村有党政权力组织、村民自治组织、专业合作组织、社团性组织四种正式组织。党政权力组织包括乡镇党委、乡镇政府、村党支部，乡镇党委、村党支部是中国共产党的基层组织，其主要职能是领导和监督，保证党的政策的贯彻执行。乡镇政府是最基层的政府组织，主要功能是贯彻落实国家各项方针、政策，向辖区提供公共管理服务，同时为保证运行，收取各种农村税费。村民自治组织是村民依照《村民委员会组织法》组织的自我管理、自我服务、自我教育的基层自治组织，其基本职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解纠纷，协助维护农村社会稳定。农村专业合作经济组织是由农村劳动者基于某个专业生产经营的共同利益，按照专业化协作和经济联合的原则，在自愿互利的基础上组织起来的合作形式。[2] 其主要作用是提高农业生产经营的组织化程度，推广科技成果，提高农产品质量和安全标准，实现产销结合，推进农业产业化经营等。农村社团性组织包括一些老年协会、妇代会、调解会、老年学校、庙会等等，其主要职能是为村民服务，帮助老弱病残，为村民提供经济、技术方面的服务以及其它的村内公共管理责任。从这些组织在农村发挥的功能和作用来看，他们都不能成为农民意愿表达的“代言人”。在某些地方，党政权力组织已成为当地农民权益的侵害者；村民自治组织仅局限于村内部的公共事务，主要维护本村村民的权益，而且还不彻底；专业经济合作组织主要是为农民经济权益为目的而设立；社团性组织主要是为了某一目的成立的，基本是农村权力组织的附属。因此，农民表达自己意愿在组织上缺乏有效的支撑和保证，即存在着组织缺位。

　　发展农民利益组织，有助于将个体农民的真实呼声和利益诉求，进行提炼和融合，通过组织化的集体行动来表达集体意志，在法律的框架下争取和维护自身的合法权益。化无数个微弱、含糊的声音为清晰有力、掷地有声的合法要求，从根本上改变农民群体在与其他利益集团的博弈中“单兵作战、势单力孤”的弱势地位。

　　⒉发展农民利益组织，可以弥补农民表达意愿的制度缺位

　　从当前我国的政治制度设计看，直接服务于农村的乡镇干部、村干部不能代表农民利益，农民人大代表也难以反映农民的呼声。作为农村社区代表的乡村领导干部不能完全代表社区农民的利益，问题出在干部选举及负责的机制上。乡级领导本来就是国家干部，是上级派来的，不是本辖区选民直接选举的，因此他们只对委派他职务的上级组织负责，具体说只是对上级领导负责，而根本不对辖区居民负责，因为居民不能决定其升迁。对于居民的呼声和民意，只有在不影响其升迁的前提下他们才有条件的向上级反映，如果稍有触及这些干部的自身利益，压制、瞒报尚且想尽办法，怎么能指望其如实反映农民的意愿。按照《村民委员会组织法》，农村实行村民自治，村干部应是村民选举产生，但现在大部分地方村级民主建设严重落后，村干部能否任职主要取决于乡级领导的意见，这就使村干部往往同农民群众有不同的利益，农民的意愿也不能委托村干部进行表达。再从人民代表大会这个渠道看，这应是反映农民意见最权威、最合法的渠道。但农民代表数量少，参政议政能力相对较差，特别是上级往往把代表权交给劳动模范、先进党员等，这些人无疑是农民中的佼佼者，但他们往往碍于荣誉身份，而难以直接表达普通农民群众的呼声和意见。党的宗旨和指导思想确实是把全国人民利益放在首位，但不同社会阶层的存在是客观的，党作为全国人民利益的总代表人，在一些具体问题上，并不一定能必然保证情况不同的各社会阶层的利益都能得到相同的保护。这已为实际情况所证明，在各阶层利益发生矛盾时，往往受损的是农民利益。

　　因此，农民作为一个特殊的社会阶层，如同工人有自己的工会一样，应该有自己的利益代表组织来弥补当前的制度设计缺陷，充分表达农民自己的意愿和呼声。

　　⒊发展农民利益组织，可以激发农民的政治参与热情

　　政府农业和农村的决策要做到科学化、民主化，反映农民的愿望和要求，也需要农民的参与，因为只有农民才最清楚自己需要什么样的方针和政策。发展农民利益组织，就为农民表达自己意愿设立了制度化的政治参与渠道，农民通过农民利益组织来表达自己的意见和建议，来影响国家农业和农村政策的制定，在一定程度上就满足了其日益强烈的政治参与的愿望，增强了其主人翁的责任感，从而促进农民对社会主义制度及其政治权威的认同。农民通过政治参与还可以锻炼他们的政治能力，使他们走向更成熟的政治公民。比如，农民通过参与利益组织领导民主选举的实践，不仅可以增强民主意识，激发政治参与热情，而且也能懂得了一些政治生活的程序，掌握更多的政治知识和政治能力。又如，农民在遭受利益损害时，农民利益组织可以为其提供法律帮助，不仅可以保护农民的正当利益不受侵犯，而且还能使农民学会如何通过合法手段保护自己的利益。

　　三、沟通、化解农村矛盾需要农民利益组织

　　农民利益组织是介于国家权力组织和农民之间的特殊社会集团。他们既是在党和政府领导下，在法律和政策范围内活动的社会组织，又是农民利益和愿望的代表者，这种中介性的地位，决定了它是党和政府同农民相互沟通和联系的可靠桥梁。

　　⒈发展农民利益组织，可以使农民寻求公权救济的方式更趋理性

　　在当代中国，由于农民是以单个的个体面对着一整套国家机器，所以他们的自身权益受到侵害时，一般不能及时得到权力救济，很容易产生心理上的失衡感和挫折感。这时农民诉求得到公正对待的方式往往是上访上级部门寻求更高权力的帮助，打官司寻求法律救济等。当这些制度内的渠道无法解决问题时，农民还会表现出非理性的寻求权力救济方式，如政府门前的静坐示威等，少数心理承受能力差的人还会采取极端方式，如安徽省临泉县上访农民在天安门集体跪国旗事件、甘肃省镇原县某农民的自焚事件等。如果如此事关国运、党运的矛盾一直得不到有效的疏导，日积月累，就有可能发展为局部农村地区农民的激发式解决办法，即暴力冲突。农民这种非理性的抗争方式的增多，就会大大损害了农村基层政权的职能和权威，影响了党和国家政策在农村的贯彻和实施，冲击了我国农村地区的社会政治稳定。尤其是在当前中国这样的转型社会中，由于农民利益在工业化战略背景下一直被轻视，城乡之间、工农之间、农民与基层政府之间的矛盾已经根深蒂固，已经到了非得重视、非得解决不可的地步。

　　因此，发展起农民利益组织，就会在农民与政府之间建立一个中间层，这个中间层能够起到某种政治安全阀门的作用。对内农民利益组织可以为农民提供了一个正常的、合法的、多样的解决问题的渠道，避免农民在非理性状态下的做出过激的行为；对外农民利益组织可以作为农民代言人，对农民利益诉求中的合法合理部分，以组织的身分在法律框架内主张权利，利用本组织的人力、物力、财力资源以更平等之地位与其他矛盾主体进行磋商、调解或谈判。这样，使矛盾微观主体间的直接交锋转化为组织之间的对话，将大大增加矛盾解决的可能性，也使解决方式更趋理性化和法制化。同时，农民利益组织一般通过宣传国家的法律和政策来动员广大农民，号召农民在法律的框架内争取自己的正当利益。因此，在农民利益组织的带领下，农民们通过不断学习，接受现代法制观念，会逐渐约束自己的行为，大大减少农民的抗争活动以非理性的方式表现出来，从而促进社会的和谐和稳定。

　　⒉发展农民利益组织，有利于基层政府和农民关系的改善

　　目前，我国的农民生活并不富裕，甚至有一大部分处于贫困状态，但在每年所得的几百元的纯收入中，农民除了上交村提留、乡统筹费外，还要应付来自方方面面的乱集资、乱摊派、乱罚款。这样，首先造成农民从经济上难以承受的重负，进而影响到农民的心理状态，影响到农民的思想情绪。不管收费来自何方，农民直接感受到的是基层干部从自己手里收钱，农民对干部的意见就越多，农民与干部的距离也就越来越大，从而关系越来越紧张。加之一些基层干部工作方法粗暴、简单，农民稍有意见就拳脚相加，甚至动用公安民警恐吓、威逼，使本来就已经紧张的干群关系更加紧张，已濒于破裂状态，这已成为当前农村问题的焦点，潜藏着不可预测的政治风险。

　　有的学者认为，一个有作为的政府，必须懂得“透气”原则，设置“透气”机制，即在政府与民众之间设立一个中间环节，来协调政府和民众的互动。[3]农民利益组织就是一种“透气”机制，农民组织起来，成为一定范围内人群的代表，有建议、有意见、有牢骚，通过农民利益组织的活动把“气”给透了出来，宣泄了自己的不满和愤怒情绪，即使一时解决不了，也��至于郁结心中。“透气”机制的恰当运用，可以防止“黄宗曦定律”描述的周而复始的“农民暴动”，实现社会稳定。农民利益组织还可以把政府的意图和对相关问题的处理情况传达给农民，促进农民对政府政策的理解和支持。通过农民利益组织这一利益协调机制，可以缓和政府和农民之间的关系，促进政府与农民的合作，推动政府效能的提高和民主政治的发展。

　　⒊发展农民利益组织，有利于精简政府机构

　　奥斯本和盖布勒认为，在非政府组织发达的社会，“提供服务并不是政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现”[4]。在我国，公共服务的权力基本是集中于政府，一些本来可由社会其他组织自我提供的服务，往往都是由政府设立相应部门去管理，导致了政府的职能和规模越来越大，也导致了社会自主管理能力培养不起来。当前调整社会和政府社会关系的一个重要手段就是把一些公共服务的职能还权于民、还权于社会。但是，如果政府还权于社会时没有相应的组织作为承接载体，社会上就会出现权力空白，导致许多事务无人管理，以及经济秩序和社会秩序的混乱。中央政府提出2006年底要完全减免农业税，这一政策的实行，使基层乡镇政府的财政来源没有了渠道，乡镇政府大量裁员、直至撤销已经是一个必然的趋势。乡镇政府的职能主要有两个方面，一是落实中央在农村的政策；二是收缴农业、农民的各项税收。如果有了农民利益组织，第一个职能完全可以由农民利益组织来承担，第二个职能由于减税，以及取消税收而不复存在。据估计，目前中国乡镇政府的工作人员高达6000万人，每年至少需要国家财政支出6000亿元。[5]因此，发展农民利益组织，同时撤消乡镇政府，实现农民完全自治，不但可以大幅度地减少中央政府对地方政府的财政转移支付，而且可以精简机构和人员，避免庞大管理系统的弊病，还能加快政府朝着规模适中，人数适中，管理经济和社会事务范围适中的方向发展，促进精干政府的形成。

　　⒋发展农民利益组织，可以协助政府建设农村社区的公共道德

　　在市场经济体制下，社会公共道德很容易受到人性弱点的侵蚀。按照经济学的解释，市场主体都是“经济人”，它们的行为问题具有个人性和自利性，在经济活动中，他们追求的是个人效用最大化。然而，“经济人”行为又是一种市场交换行为，市场潜规则要求这种行为具有社会性和公利性。但在实际运行中，“经济人” 往往过于注重个人性和自利性，基本上不重视或很少重视社会性和公利性。目前我国大江大河的工业污染日趋严重、假冒伪劣商品充斥市场就是最好的例子。这种个人性和自利性的膨胀，极大地破坏了社会道德，造成了极坏的社会影响。正是这种背景下，我国政府才提出了以德治国的问题。

　　在我国公共道德建设过程中，农民利益组织可以发挥重大作用。农民利益组织是非营利组织，不以营利为目的，比起市场化的商业经营，其社会服务管理上更具有人性化，比起政府的强制管理，其服务农民更具灵活性，因而也更易为农民所接受。农民利益组织协助政府服务于社会最大的弱势群体