《河南师范大学学报 》
引言
选择这一话题，主要是基于对中国农村的实际和中国的长期发展的考虑。中国最大的实际是，中国是一个发展中的农业、农村大国，农村发展决定着整个中国的发展，尤其是中国的长期发展。所以，对农村和农民问题的研究，应当始终是不容我们有任何松懈的任务。中国是一个农业大国，13亿人口中就有9亿农民。可是，很久以来，农民在农村中的生存状态究竟如何，绝大多数城市人并不清楚。只依稀记得，上个世纪70年代末那场让整个世界都为之震惊的伟大改革，是从农村开始的。一时间，中国的农民好像已经富得流油了。然而，随着城市改革的不断深入，我们就很少再听到有关中国农业、农村和农民的消息了。不过，稍后就发现，越来越多的农民，放弃了曾视为生命的土地，远离了曾经日夜厮守的村落和熟悉的农事，宁可忍受寂寞、屈辱与歧视，也要拥进城市。于是，数以百万计的中国农民掀起的“民工潮”，便一次又一次成为上个世纪最后十多年的一道奇异的风景。不可否认，我们今天已经跨入了中国历史上前所未有的崭新时代，然而，对底层人民，特别是对9亿农民生存状态的遗忘，又是我们这个时代一些人做得最为彻底的一件事。我们确实没有理由，在城市变得日新月异的今天，忘却了广大的农村；没有9亿农民兄弟真正的富足，一切乐观的经济统计数字都将失去意义。毛泽东同志多次指出：“所谓人民大众，主要就是农民，忘记了农民，就没有了中国民主革命，也就没有了中国的社会主义革命。不要把‘农民’这两个字忘记了，这两个字忘记了，就算读100万册马克思主义的书，也是没有用处的，因为你没有力量。”一个不争的事实是，中国的农业、农村和农民问题，已经成为影响我国未来现代化发展的主要因素，关系到我们整个国家的命运，关系到我们现有的现代化水平能不能维持的大问题。但是，从总体上看，农民权利法律保障缺失的现象相当严重。因此，用法律保障农民的权利不仅能体现现代民主社会对农民的关爱，更是建设社会主义法治国家的题中应有之义。
一、我国对农村和农民权利保障之立法特点与缺失
新中国建立以来，在农民权利保障和农村法律建设方面，我们虽然积累了一些经验，留下了一些制度性的成果，但是，这些东西明显地带有很多计划经济的痕迹，而反映市场经济的东西很少。如果把1949年12月19日的《政务院关于生产救灾的指示》作为第一个关于农村和农民问题的立法，40多年来，国家也颁布了不少有关农村的法律（注：根据北京政法学院和北京农业大学合编的《农业经济法规》(1949年至1980年)，中央一级的农业经济法规有1000件；根据国务院法制局编的《中华人民共和国现行法规汇编》(农林卷)，1949年底至1985年底，经国务院(含政务院)发布或批准的有关农牧渔业、林业、水利电力、气象等方面的法规共200件，其中93件仍有效；1983年以来，各地方人大和政府还颁布了200余件专门的农村地方法规。）。这些农村和农民问题的法律呈现出如下特点。
一是在立法层次和法律形式上，这些农村法律多为中央一级农村立法，地方一级农村立法只有1980年以后才开始较多的出现。尽管它们涉及全部主要的法律形式，如宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例，还包括部委规章和地方政府规章，但它们中的绝大多数是行政法规和部委规章。另外，在法律名称上，较多的是采用诸如指示、决定、办法、通知、命令等名称。很显然，与我国庞大的农村人口相比，关于农村和农民问题的立法，不仅在数量上十分少，而且立法的层次也低。
二是在法律部门的分布上，这些事关农村和农民的法律主要集中在行政法领域，而经济性的行政法又占绝大多数，因为大量的行政法规和部委规章被运用来规定农村的经济关系。直接规定农民权利的法律，如宪法性法律，在内容上和形式上都不多见。
三是在规范特性上，大多数关于农村和农民问题的法律反复适用性弱，许多是针对一时一事的，此时此事已过，它们就基本发挥不了作用；同时，它们还缺乏严密的逻辑结构，尤其是法律后果的规定残缺，有的甚至该有的也没有。因而它们在总体上与党和政府的政策难以分清，或者干脆可以说，它们大部分就是政策，是党和政府有关机关用来指导农村工作的文件、指示。在这一点上，它们比较充分地反映出中国法律的政策形式色彩，或者法律与政策在形式上相融的特质。
四是在调整的经济社会关系性质上，前30年的事关农村和农民问题的法律主要调整的是农村计划经济关系以及与之相适应的其他社会关系，后10余年的有关农村和农民问题的法律则努力去规范农村有计划的商品经济关系，以及在此基础上的其他社会关系。
在法学界，也有人认为，关于农村和农民的立法问题已经解决，目前主要是有法必依、执法必严、违法必究的问题。这种说法强调了执法的重要性，自然无可厚非，但却没有揭示，或者掩盖了立法中的问题。立法中的问题，关键也不在于人们常说的不协调、互相冲突、技术性差，而在于对农村和农民法律保障的重心是什么心中无数。更要紧的是，一些人甚至轻率地认为，只要把过去的红头文件转手变成法律便完成了立法。其实，中国农村与农民法律保障建设要走的道路还很长，诸如法律与行政的关系，法律的层次性，农民的利益如何在法律上得到合理表现等问题，我们还很少涉及或根本未涉及。就具体问题来说，一些农民所信赖和期待的规定，没有上升为法律，例如有关家庭承包责任和有关减轻农民负担的基本规定，多数为政策性文件。少数有关农村和农民问题的立法，绝大多数内容都是一些管理性的规定，而授权性规定及切实保护农民利益的规定相当少见。在加快城市化建设的过程中，大批进城务工的农民工权利如何保护的问题，也是关于农民权利保障立法亟待加以解决的问题。综上所述，我们可以发现，我国关于农民权利保障的立法缺失现象不仅比较严重，而且也迫切需要尽快予以完备。
二、现行立法对农民权利保障之缺陷
除了上述关于农民问题的专门立法缺失之外，在现行的对公民权利保障的立法中，关于农民权利保障的内容也存在缺陷，集中表现为相关规定的不平等。我国宪法中没有“平等权”的明确规定，仅仅规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。众所周知，平等权的内容不仅仅是法律面前的平等，平等权至少应包括以下几个方面的内容：(1)公民的法律身份和法律人格平等。公民不得因性别、年龄、种族、信仰等因素而被区别对待；(2)所有公民平等地享有宪法和法律规定的权利，平等地承担宪法和法律所规定的义务；(3)公民在适用法律上一律平等；(4)任何组织和公民不得有超越于宪法和法律之上的特权。由此可见，法律面前人人平等，是指公民在法律上处于平等的地位。就广义而言，法律面前人人平等是平等权的主要内容，它要求公民在法律人格上平等、平等地享有法律权利和承担法律义务、受法律的平等保护以及禁止任何特权。就狭义而言，法律面前人人平等仅指公民在法律适用上的平等，其主要含义是公民应受到司法机关和执法机关的平等保护。而反观我国现行的关于公民权利的立法，农民和城市居民权利保障不平等的现象普遍存在，集中表现在以下几个方面。
(一)农民政治权利的规定不平等。在我国，农民在实际政治权利的占有和利益表达机制方面与城市居民仍有较大的差别。这种差别反映到法律上，就是相关规定不平等。如1953年的《选举法》对农村与城市每一代表所代表的人口作了不同的规定，即自治州、县为4∶1；省、自治区为5∶1；全国为8∶1。这个比例一直延续到1995年，新的《选举法》才统一把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人口改为4∶1；在直辖市、市、市辖区，规定农村每一位代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。从历届全国人大代表的构成来看，第一届有农民代表63人，占5.14％；第二届67人，占5.46％；第三届209人，占6.87％；第四届662人，占22.9％；第五届720人，占20.59％；第六届348人，占11.7％；第七届与工人代表合占23％；第八届280人，占9.4％；第九届240人，占8％[1]。由此可见，在历届全国人大代表名额中，农民所占的份额与其有70％多数人口的事实极不相称。这种对选举权作出不平等的规定客观上只会使农民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城乡之间的差别进一步扩大，与社会主义缩小进而消灭城乡差别的目标相冲突。
(二)农民经济权利的规定不平等。中国社会学学会会长陆学艺说，纵观实行城乡分治以来的40多年的历史，当国民经济运行出现波动、遇到困难时，倒霉的总是农民。国家通过财政、税收、价格、金融、信贷的政策倾斜，首先保证城市和国家工业的发展，农民和农村在这种条件下，就要做出更大的贡献。仅1990年到2000年，我国从农民那里征缴的各种税收总额，就由87亿9000万元，迅速增加到465亿3000万元，增加了四五倍。农民人均税额高达146元，而城镇居民的人均税额只有37元[2]；在城镇居民实际收入已是农民实际收入6倍的情况下，农民纳税的税额反而是城镇居民的4倍！这已是巨大的不公平，然而不堪重负的农民，除了要缴农业税和农业特产税，还有着名目繁多的提留统筹费和各种社会负担。我国农民在保证国家宏观经济调整，顺利实现援助国企改革、稳定城市社会安定方面，做出了巨大的牺牲。值得指出的是，农民为国家提供的积累相当一部分直接转化成了城市居民的生活福利，“一旦成为城市人口，每年便可以从国家取得120元的粮油补助，国家财政每年为城市人口提供食物补贴500多亿元，占国家财政总支出的近1/4”[3]。国家资源分配的不平等，使农业在为工业化进程承担积累重负的同时失去了自身的发展机会，即从传统农业转变为现代农业的机会。
(三)农民社会权利的规定不平等。“人类社会产生以后，任何人都不由自主地被卷入社会生活之中。他们必然要为社会作出特定的贡献，也必然要从社会享受一定的利益和待遇”[4]。长期以来，我国人为地分割出城市和农村、市民和农民；用统购统派制度把吃的粮食也分为农业粮和商品粮，让农民供养市民；用劳动制度把人分为工人和农民，又将农民拒之于工厂之外；用工资福利制度把人分为有权享受和无权享受的两种人，最后将农民拒之于一切社会保障的制度之外。这种把城市和农村截然分割，对城市、市民是一套，对农村、农民又是一套的“一国两策”的体制，就使得中国的农民，在劳动、教育和社会保障方面，与城市居民相比都出现严重的失衡。在劳动权利方面，尽管理论界人士反复倡导平等就业、公平竞争、劳动力自由流动，以推动市场经济所必需的劳动力市场的尽快形成，但各地限制农民的部门规章和地方性法规却纷纷出台。如劳动部1994年11月颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》第5条规定：“当本地劳动力无法满足需求，并符合下列条件之一的，用人单位可跨省招用农村劳动力。(一)经劳动就业服务机构核准，确属因本地劳动力普遍短缺，需跨省招收人员；(二)用人单位需招收人员的行业、工种，属于劳动就业服务机构核准的，在本地无法招足所需人员的行业、工种；(三)不属于上述情况，但用人单位在规定的范围和期限内无法招到或招足所需人员。”青岛市将外来劳动力的招用数量控制在市属企业职工总数的14％以内，并规定每使用外来劳务一人需交纳50元费用，而每吸收一个本地待岗6个月以上，女在35岁或男在40岁以上的人员，则可获得3000元补贴。一些地方对劳动就业的不平等规定，使农民成了城市里的“二等公民”。在受教育的权利方面，国家每年几百亿元的教育经费几乎全部用于城市，而广大农村却要靠农民集资办教育。户籍制度限制了农民子弟对教育资源的选择，在升学中城乡不同分数线的设定，使得农民子弟在教学质量更低的情况下还要去跨更高的升学门槛。在社会保障权利方面，城市职工可享受退休养老保险、最低生活保障等多项社会福利，农村只有少量贫困人口享受一点微薄的社会救济。我国《宪法》第44条关于公民退休权的规定也只限于企事业单位职工和国家工作人员。正如一位社会保障专家所指出的那样：“迄今为止，中国社会保障制度的研究和建立，都是面向城镇居民的，对于占人口70％的农村，基本上没有考虑。”[5]
三、农民权利法律保障制度之构想
保障公民权利是建设法治国家和法治社会的核心要求，随着依法治国的方略载入庄严的《宪法》之中，我国公民权利建设正开辟着新的篇章。而在我们这个农村人口占绝大多数的国度里，农民权利的法律保障无疑是法治建设不可回避的问题。因此，我们必须立足我国的客观实际，构建农民权利法律保障制度。
第一，加强对农业、农村和农民的立法工作，克服目前主要靠政策对“三农”问题进行指导和管理的局面。从法律部门上看，行政法和民法应当为农村法律建设的中心；从领域上看，应当以农村经济发展为龙头，重点在土地、乡镇企业、农业承包、市场组织等方面展开农村立法，同时兼及与经济发展紧密相关的农村基层政权、集体经济组织和其他社会服务组织方面的立法工作。把土地还给农民，允许农民对自己拥有的土地使用权进行有序的流转；鼓励农民向城市迁移，逐步建立城乡统一开放的劳动力市场，真正做到城乡居民在就业和发展机会面前地位平等。同时，提高立法层次，对一些事关农民切身利益的事务，比如农民负担问题和土地承包制度等问题，都应当由全国人大以立法的形式加以明确规定。尤其是在法律责任方面，更应当予以明确，以避免在出现了问题之后谁也不承担责任。
第二，对现行的有关“三农”问题的法律、法规进行梳理，对内容陈旧、不适合当今实际情况的部分予以废止。如农村土地法律制度、农业承包合同法律制度在运行中都存在较多的问题。以农业承包合同法律制度为例，由于经验不足、制度不完善、宏观经济政策波动等原因，农业承包合同在运行中存在大量的问题，主要有：合同不规范、发包程序混乱、合同的权利与义务极不平等、合同管理不善、合同兑现率低而导致纠纷数量多等。通过清理，对相关内容加以修改、完善。
第三，随着城市化进程的加快，人口流动已经成为一种十分正常的现象，农民进城务工甚至在城市购房定居者越来越多。因此，对先前户籍制度中对农民的一些歧视性规定，也要及时加以修改、补充。尤其是在我国加入世贸组织后，在各个方面都应当尽量做到与世界接轨，而世界各国目前都普遍赋予公民居住和迁徙自由权，全世界只有中国、朝鲜和贝宁三个国家还实行严格的户籍制度。我国也应顺应世界潮流，加快户籍制度改革的步伐，逐步取消户籍制度所带来的身份差别。对因户籍、身份而引起的一系列不平等的规定，也应当逐步予以取消。
第四，完善宪法的平等权的相关规定，对其他法律中对农民权利的不平等规定的条款加以修订，并适当引进国际人权方面的相关规定。作为人权保障的宪法，在内容上应该突出对农民这一社会群体的特殊保护。尤其是在平等权方面，更应当明确加以规定，以改变目前农民平等权欠缺的状况。不仅如此，我们在相关的法律、法规和文件中，还要对国际人权方面的内容予以借鉴。如《世界人权宣言》第1、2、7条和《公民权利和政治权利国际公约》第26条规定内容（注：《世界人权宣言》第1条规定：“人人生而自由，在尊严及权利上均为平等。他们赋有理性和良心，并应以兄弟关系的精神相对待。”第2条规定：“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。并且不得因一人所属的国家或领土的、政治的、行政的或者国家的地位之不同而有所区别，无论该领土是独立领土、托管领土、非自治领土或者处于其他任何主权受限制的情况之下。”第7条规定：“法律之前人人平等，并有权享受法律的平等保护，不受任何歧视。人人有权享受平等保护，以免受违反本宣言的任何歧视行为以及煽动这种歧视的任何行为之害。”《公民权利和政治权利国际公约》第26条规定：“所有的人在法律前平等，并有权受法律的平等保护，不受歧视。在这方面，法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护，以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何理由的歧视。”），我们在宪法等规定中应予以吸收，以便让其经常呈现在权力机关和公众面前，使人人平等的理念深入人心，从而加强对农民平等权的保护。
第五，建立农民法定的维权组织。在我国，代表工人、妇女、青年人的法定组织分别有工会、妇联和共青团。此外，尚有各种各样的社团和协会，就连私营企业主都有个协会。这些群众组织能在一定程度上保护该社会成员的利益。“宪法就是一张写着人们权利的纸。真正承认这些权利的保证在哪里呢？在于人民中意识到并且善于争取这些权利的各阶级的力量”[6]。我国9亿之多的农民却没有自己的维权组织。美国的农民人数远远少于我国，但其农民的维权组织就有农民协会、全农联盟和农场局三大团体。日本则有全世界最大的全日农协联盟，我国台湾有被联合国和东南亚不少国家奉为楷模的台湾农会。由于缺乏自己的维权组织，我国农民的政治参与渠道残缺，各自分散承包经营的农民难以抗衡现代政治国家中不法权力的侵害，以致各种坑农、伤农、卡农的事件不断发生，农民的权利不断受到伤害。也正是由于缺乏自己的维权组织，农民反映问题的渠道不畅，农民只能靠上访、拦车、静坐甚至以自残、自焚等极端的方式来反映自己的问题。这种做法既不利于社会的稳定，也损害了我国党和政府在国际上的形象。农会组织在性质上应当同城市中的妇联、工会等群众组织一样，拥有同等的政治地位，并发挥出促进经济发展和维护社会稳定的积极作用。
第六，对农民的医疗保险和养老保险问题，也应当以立法的形式加以规定。我国现行的社会保障体系、社会再分配政策基本上没有惠及农民，农民处于边缘化地位。城市人能够享受的医疗、失业、养老等保障，在农村作为一种制度还没有建立起来。农民因病致贫、因病返贫以及老无所养等现象还普遍存在。作为我国人口绝大多数的农民，如果长期在政治、经济、社会、文化生活中不能与城市居民一样享受事实上的平等权利，久而久之就必然会影响这部分群体对政府的认同感，甚至与政府之间出现隔阂和抵触，使工农联盟这一人民民主专政政权的基础受到伤害，从而影响我国的稳定和发展。在现有的条件下，要积极探索由国家、集体、农民个人共同出资、合理负担的农村医疗保险制度和农村养老制度；结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策，试行农民最低生活保障制度。
四、结语
客观地说，我国的城乡分治以及由此而引起的城乡差别是长期历史形成的，而不是社会主义制度固有的东西。“消灭城乡之间的对立，是社会统一的首要条件之一，这个条件又取决于许多物质前提，而且一看就知道，这个条件单靠意志是不能实现的”[7]。诚然，在当今的现实情况下，要想消除城乡之间的差别，充分地实现农民的各种权利，确实需要一定的物质前提。但无论如何，我们绝不能简单一句“权利受经济基础的制约”，把一切存在都当成合理的，漠视甚至否定9亿农民权利的保障问题。
【参考文献】
[1]周其明. 农民平等权的法律保障问题[J]. 法商研究. 2002，(2).
[2]陈桂棣，春桃. 中国农民调查[M]. 北京：人民文学出版社，2003. 150—151.
[3]徐国栋. 迁徙自由与城乡差别[J]. 中外法学. 1992，(5).
[4]何华辉. 比较宪法学[M]. 武汉：武汉大学出版社，1988. 219.
[5]杨帆. 社会保障体系改革的题中之义[N]. 长江日报，1999-03-12.
[6]列宁全集：第9卷[M]. 北京：人民出版社，1972. 448.
[7]马克思恩格斯选集：第1卷[M]. 北京：人民出版社，1995. 57.
