贺雪峰 取消农业税对国家与农民关系的影响
2007-10-22 作者： 贺雪峰
（一）
刘岳在谈到取消农业税前后国家与农民关系时，形容取消农业税前国家（通过县乡村）与农民“打在一起”。乡村干部与农民关系好不好？“打在一起”当然是不好的，乡村干部向农民收税费，农民不愿交，两边玩捉迷藏，不时玩出格，被“焦点访谈” 曝光。取消农业税后，乡村干部倒是不再与农民“打在一起”了，因为乡村不再向农民收税费，农民的事情是农民自己的事情，乡村干部也有乡村干部的事情。但取消农业税后，乡村干部与农民的关系变好了吗？不再打在一起却并不是说两边的关系就因此一定变好了，而可能是没有关系了。刘岳形象地将取消农业税前后的国家与农民关系比喻为夫妻关系，取消农业税前，乡村干部与农民经常地打在一起，正如夫妻经常地吵嘴闹些矛盾；取消农业税后，乡村干部与村民之间不再有联系，就好比夫妻之间不再讲话。夫妻之间不讲话并不是关系更好了，而是关系更加复杂和微妙了。刘岳这个形象的比喻，对于我们理解当前国家与农民关系，大有启示。
申端锋写过一篇文章讨论取消农业税后国家与农民关系的变化，其要义是，取消农业税以后，乡村干部以前的硬任务，包括收税费和计划生育工作等，都不再重要了，相反，以前并不重要的工作，如各种表册数据的上报，反而被硬考核起来。他将这种状况称为取消农业税后农村工作中出现了“软指标的硬指标化”。问题是，为什么取消农业税后，乡镇会要求村干部完成那些软指标？
丁为调查乡镇法庭的运作，也看到了类似申端锋看到的现象。丁为发现，在取消农业税前，乡镇法庭的地位较低，运作中有更多行政的逻辑，大约相当于县乡行政的一个职能部门；而在取消农业税后，乡镇法庭的地位提高了，县乡行政更加尊重司法的独立性了，运作中有了更多司法逻辑。丁为敏锐地指出，当前乡镇法庭的运作看起来似乎更加遵循司法的逻辑了，其实不过是政法逻辑的另一种延续。
刘岳、申端锋和丁为是从不同角度讨论取消农业税对国家与农民关系的影响，十分有趣。问题是，取消农业税是如何改变国家与农民关系的？
（二）
取消农业税前，尤其是1994年中央财政改革，地方和中央“分灶吃饭”以来，县乡财政一直紧张，地方政府可谓“权小责重”。“权小”包括行政权力和财政权力都小，“责重”是指承担的自上而下各种任务繁重。1990年代中央农村政策的失误，使“中央请客、地方买单”成为常规，地方政府几乎总是处于财政高度紧张而不堪应付的状态。尤其是在中西部农村地区，县乡财政日渐紧张，严重依赖从农民那里提取税收资源，以应对诸如政府日常运转、教师工资发放以及压力型体制下的各种达标升级要求。县乡必须有固定的财政收入来源，否则将会面对巨大的自上而下“一票否决”的压力。例如，如果县乡政府不能筹集到足够发放教师工资的财政收入，教师工资发放不出来，引发上访，县乡政府就会面临巨大的压力。
在中西部农村地区，越来越多的自上而下的达标升级任务和相对固定的财政收入来源，使县乡政府不得不在正式的税费以外向农民加收摊派。农民负担越来越重，农民越来越不愿意交纳税费。
县乡政府加重农民负担，而农民越来越不愿交纳税费，这样，逐渐产生了一个严重后果，就是县乡政府不得不先解决财政收入保障的问题，并因此首先要解决从农民那里提取资源的能力问题。县乡政府必须首先从农民那里成功收取税费，然后才能做成其他事情。能否成功收取税费，越来越成为衡量县乡政府工作好坏的关键标准甚至是唯一标准。
县乡政府从农民那里收取税费并非容易的事情，但无论多么困难，都必须将税费收取上来，否则，便不可能办成其他任何事情，便会被财政困境所“一票否决”。面对越来越不愿交纳税费的农民，为了将税费收取上来，县乡政府就不得不想出各种可能的办法，在灰色甚至黑色地带采取措施。收取税费是迫在眉睫的危机，无论如何，县乡政府首先要将这个危机应对过去，那怕留下严重的后遗症。
在应对收取税费这个迫在眉睫的危机时，县乡政府可能会不择手段。能否收取税费是成与败的关系，是有和无的关系，而非多与少的关系。不择手段收取税费，只要能够将税费收取上来，县乡政府就可以应对迫在眉睫的危机。而不择手段可能产生的严重恶果，即使有，也只是可能的有和可以延后的有。
县乡政府的不择手段，我曾在“试论20世纪中国乡村治理的逻辑”一文中，从乡村利益共同体的结成方面进行讨论。乡村利益共同体就是乡镇为了从农民那里将税费收取上来，而纵容乃至鼓励村干部获取灰色利益，包括搭车收费，变卖公产，贪污公款等。村干部的谋利行为，引起村民的强烈不满，村民上访告状，而乡镇却想方设法保护村干部、包庇村干部。得到灰色好处且受到乡镇包庇的村干部，会竭力完成县乡下达的税费任务。在这个过程中，由于村民不愿交纳税费，以及干群对立，那些老好人式的村干部退出了村庄政治舞台，而那些强悍的村干部上台来。
县乡政府的不择手段，当然不只是纵容乃至鼓励了村干部的谋利行为从而获取村干部在税费收取上的支持，而且会调动所有可以调用的资源，来完成向农民收税费这一基本任务。举例来说，公检法司、七站八所，都是县乡政府可以借用过来向农民收税费的工具。公检法司和七站八所的工作人员或者权威象征，被县乡行政广泛地借用。乡镇派出所被县乡政府调动起来介入农村税费征收，在一些地方甚至引发恶性事件，因此公安部不得不下发文件规定公安人员不得再介入到农村税费收取事务。同时，最高人民法院下文要求各级人民法院不得受理农民负担案件。
县乡政府还可能组织各种税费征收小分队，办“农民负担学习班”，等等，以将税费顺利收取上来，从而维持县乡政权的运转，并因此有可能从中谋取个人好处。农民越是不愿交税费，国家越是规定不允许用某些手段向农民收取税费，县乡政府就越是要不择手段地创造出新的收取税费的办法出来。即使出现了恶性事件并因此被上级查处，一些人因此丢官，其他地区的县乡政府也不得不继续这些危险的游戏。
当然还有其他的可以被县乡政府想出来的应对危机的办法，其中之一是不计后果地高息借贷以缓解眼前的财政危机。县乡政府利用仅有的政府信用到处借贷，或鼓励村干部去高息借贷，县乡政府拆东墙补西墙。这样下来，数十年建立起来的政府信用，在很短的时间就耗尽了，更大的危机因此而到来。
县乡政府甚至还可能有意识地借灰色势力来对付不愿交纳税费的农民，就如有些地方借灰色势力来对付不愿拆迁的农民一样。因为县政府对乡镇政府说“税费任务一定要完成，用什么办法我不管”。县政府也会补充说“不能用违法的办法”。但既然是要乡镇完成有时几乎是没有可能完成的任务，不违法又有什么办法？
总之，取消农业税前，因为完成税费任务的巨大压力，而使县乡政府竭尽所能乃至不择手段地完成税费任务。虽然还有很多事情要做，虽然善政美誉都重要，县乡政府却可能顾不得这么多了。这样一来，县乡政府就到了李昌平所说“非法生存”的边缘。这正是农村税费改革前广大中西部农村的真实写照。农村税费改革也因此不得不进行。
（三）
税费改革至取消农业税后，县乡政府来自农村的财政收入大幅度减少，其正常运转成为问题。不过，县乡政府的财政收入虽然减少，却不再是不努力从农村尽职尽责收取税费的结果，而是中央推进税费改革的后果。也因此，县乡政府不能正常运转，中小学教师发不出工资，基本公共品无法供给，就都不再是县乡政府的责任，而是中央政策的责任。县乡政府不再担心财政收入不足这个过去一直压在头上让人无法喘息的巨大危险，县乡政府终于从向农民收取税费的巨大压力中解脱出来。
中央政府必须解决取消农业税之后县乡政府的基本运转问题，因而大规模向县乡转移支付，同时推进与税费改革相配套的乡村行政体制改革，以减少乡村财政支出。无论如何，现在县乡财政收入不足，因其不再能随意向农民收取税费，因此不再有能力通过自己的努力来增加财政收入。财政收入不足虽然会影响县乡的基本秩序，这却不再是县乡政府自身不努力完成财政收入任务所引起的，因此不再是县乡政府的责任。
一旦县乡政府从不择手段向农民收取税费的压力和危险中解脱出来，则县乡政府在收取税费过程中“不择手段”所具有的风险，立即成为县乡政府所敏感的问题。过去为收取农业税费而不得不在灰色地带想种种办法，政府官员有强烈投机心理，希望不出事就将收税费任务完成，尽管不择手段可能出事，但不能完成税费任务却必然出事（被上级以“没有完成财政收入任务”而“一票否决”）。取消农业税后，必然要出的事没有了，可能要出的事就极其重要了。县乡因此会注意手段，按程序办事起来。
县乡按程序择手段运行，新的问题就产生了。一方面，县乡对各种风险更为敏感，因此愿意让基层司法独立运作，愿意做出善举，愿意按程序办事，愿意注重软指标，愿意让村民依法选举村干部，等等。但是，县乡政府却并非按照农民的需求和偏好来做事，因为不再向农民收税费，农民无法再借拒交税费提高对县乡的谈判能力，县乡可以按自己的逻辑和偏好做事情。
县乡按自己逻辑做事情的结果是形式上合理合法，实际上却是没有实质性内容，是责任全都推掉，义务不愿承担。县乡变得守法了，却也不再有为农民做好事的积极性了。
简单地说，取消农业税后，由于不再有不能完成财政收入任务及由此而起的“一票否决”的压力，县乡政府就没有必要再冒不择手段所可能带来的巨大风险，其行为逻辑也因此与取消农业税之前，有了巨大变化。这个变化的核心就是尽可能将责任推御，而将好处占有的官僚主义的逻辑，是将各种风险最小化而非取消农业税前愿意冒着巨大风险也要完成向农民收取税费任务的逻辑。取消农业税前，县乡政府的行为逻辑是收益最大化的逻辑，而取消农业税后则是风险最小化的逻辑。
风险最小化的逻辑，就是形式上合理合法实质上却不管实际情况的官僚主义逻辑，就是不作为的逻辑，就是不出问题的逻辑。表现在乡村关系上，乡镇政府由于不再指望村干部协助收取税费，而不再关心由谁来当村干部；村民对村干部不满而向上举报，乡镇政府也不再愿意包庇护短；村干部与村民发生矛盾，村干部也不再有希望得到乡镇的强有力支持，在取消农业税之前，这是不可思议的事情。村干部得不到乡镇强有力的支持，在村务管理的各个方面，就更加倾向于不作为。取消农业税之前，乡镇期待村干部着眼乡镇“大局”，因此倾向于变通村干部选任的相关制度安排，取消农业税之后，乡镇收取税费的“大局”不存在了，乡镇也就没有必要顶着违反《村委会组织法》和反对民主的压力而去变通制度。村委会选举成了村庄内部的事情，与乡镇无关，乡镇关心的是村庄选举不要出“乱子”，选上谁当村干部则不要重。不只是谁当村干部不重要，而且谁当村支书，对不愿作为的乡镇也不重要。相反，乡镇更愿意借此来表达其对民主这个好词的倾慕之情。湖北省在2005年的村两委换届中规定，一般由当选村委会主任的党员担任村支书，不是党员的村委会主任要培养入党然后再任村支书。这样，因为取消农业税，以前强固的乡村利益共同体，在中西部的绝大多数农村迅速瓦解，农村民主或村民自治，就主要成为村庄内部各种力量平衡的结果，而与乡镇的操控关系较小。
表现在县乡政府与乡镇服务性的“七站八所”的关系上，就是县乡政府不再关心“七站八所”。“七站八所”是乡镇一级服务于农民生产生活的公共事业部门，与农民的生产生活关系十分密切，并为农民提供基本的公共品。取消农业税前，农民的生产状况与县乡政府收取税费能力有密切关系，县乡政府倾向有一个强有力的农村公共服务部门，为农民的生产和生活提供基本保障。因为收取税费而在县乡与农民之间建立有（虽然很弱）相互期待和相互制约的关系。同时，县乡政府可以从七站八所借用人力，在乡镇中心工作尤其是收取税费工作中，“下去一把抓，回来再分家”和“分片包干”，在较短时间相对有效地完成诸如收取税费等中心任务。但是，取消农业税后，乡镇政府不再需要“七站八所”的工作人员协助收取税费，也无需“七站八所”人员“分片包干”和“驻村蹲点”来完成硬的集中的中心任务。县乡政府不关心农民的生产与生活状况，因为农民的生产生活状况与县乡政府的工作实绩基本无关，比如，出现严重水旱灾害，乡镇可以轻易解释为天灾，而可以不考虑组织农民抗灾救害，对此上级也无法考核。正是农业生产本身的自然风险，使上级无法建立有效的考评县乡政府在为农民提供“救济”方面的作为状况。县乡政府在农民生产生活中的不作为，虽然使农民的利益受到极大损害，却不会对县乡政府的“成绩”构成威胁。也因此，县乡政府更愿意将为农民提供公共服务的“七站八所”当作负担。这正是取消农业税后，全国农村乡镇体制改革尤其是乡镇事业单位改革中，会有县乡政府积极将“七站八所”推向市场化的理由。
表现在县乡政府与公检法司等政法部门的关系上，取消农业税之前，县乡政府十分愿意借公检法司的威慑力量，来强化政府向农民收取税费的能力。公检法司受到县乡政府强大的压力，而不得不在向农民收取税费的过程中予以配合，并可能引发恶性案件，以至最终中央出台政策规定，在向农民收取税费过程中，严禁使用“专政机关”的力量。取消农业税后，县乡政府不再需要借公检法司的权威来向农民收钱，也因此，县乡政府乐意于由公检法司独立运作办案，司法部门的独立性也因此大涨，司法本身的某些逻辑因此可能有了一些自主的空间。总之，取消农业税后，县乡政府与村一级，与乡镇事业单位，与司法部门的关系，都发生了巨大变化，这种变化既缘于取消农业税后国家与农民关系的变化，又是国家与农民关系变化的一个有机组成部分。
（四）
而正是取消农业税后国家与农民关系的变化，为我们采取相应政策提供了空间。取消农业税之前，在中西部农村地区，村民自治容易流于形式，其原因之一，就是县乡政府迫于强大的收取税费的压力，而要求村干部既有意愿又有能力为县乡政府收取税费，乡镇与村之间容易结成利益共同体。一旦乡村结成利益共同体，无论什么样的制度都不再可能有效实施，村民自治因此难以落实。
取消农业税则使乡村利益共同体不再有存续下去的理由。原因很简单，在村级资源不多的情况下，乡镇一级没有意愿为村干部提供庇护，不再指望村干部协助收税费，乡镇为什么要去冒变通制度操纵选举及架空村民自治的风险？而一旦乡镇不再操纵村民自治，村庄内部力量就可能凭借一些制度安排来实行村民自治，发育村庄内部的力量。尤其是在村庄可以掌握一定资源时（如可以由国家向每个行政村每年转移定额的用于公共事业的资金，或村庄具有对集体土地的一定支配权），这就可能在村庄中，凭借“少数服从多数”的民主决策原则，为村民提供最基本的生产和生活所需公共品。
乡镇“七站八所”脱离了县乡要求协助收税费的压力，也还可以帮助乡镇完成其他中心性工作。而一旦“七站八所”不再下到农村收取税费，“七站八所”就更容易与农民建立休戚与共的利益联系。“七站八所”不再去包片收税了，因此正好可以为农民提供生产和生活秩序上的服务了。当县乡政府不再指望“七站八所”协助收税，因此正好可以监督它们为农民提供服务的状况。
县乡政府在取消农业税后，往往倾向在农村事务中不作为。这种不作为倾向，若有村民自治和“七站八所”发挥积极作用来补救，情况就不见得太坏。而当前正在推展的社会主义新农村建设，则可以在那些易于考评的方面，给县乡政府提出一定要求，让县乡政府有一些压力与动力。在干群关系较为缓和（当然，并不因此见得就好）的情况下，开展对县乡干部的“八荣八耻”教育，也不失为一个办法。
取消农业税后，国家与农民关系的确是发生了巨大变化。我们要理解这种变化，就不能以取消农业税之前的县乡行为逻辑来作为当前和未来农村政策安排的基础。我们必须看到取消农业税从根本上改变了国家与农民关系，也从而从根本上改变了县乡行为的逻辑。新的农村政策设计既要应对这种改变的挑战，又要利用这种改变所提供的可能机会。
2006年8月31日晚
