20世纪90年代以来乡镇治理研究述评

章荣君

来源：中国乡村发现

摘　要:学者们从总体上提出了乡镇治理的四种改革模式,每种模式都有其自身的缺点,而在保证国家制度供给能够控制乡村社会的前提下,撤消乡镇政府,实现有限的乡镇自治,最终才能达到国家在乡村社会的“善治”。

关键词:乡镇;乡镇政府;治理;乡村

乡镇治理的学术研究在从上个世纪90年代开始便引起了政治学、社会学和人类学的高度关注,关于这方面的研究成果也大量涌现。在这些研究成果中,大体上都分为两个部分:一部分是深刻认识到现行乡镇治理中存在的问题,另一部分则分别从各自的观点出发提出乡镇治理模式改革的原则和发展趋向。如香港乐施会的官员李昌平在《乡镇体制改革:官本位体制向民本位体制转变》一文中认为,现行乡镇体制的根源问题是乡村社会的官方权利过剩。现行乡镇体制的形成有其历史原因,继承了人民公社的本质———汲取型体制, 20世纪90年代以来乡镇体制有了新发展———由汲取型体制异化为官本位体制,而造成这样发展的根本原因是乡村社会的官方权力过剩,民间权力衰落。历次乡镇机构改革失败的原因在于官方权力在改革中强化,而民间权力却被弱化。并且他提出要放活农民、放活乡村组织和放活乡镇政府且最终实现乡镇自治的治理目标。[1] (P24-32)而大陆学者对乡镇政府存在的问题大体上相同,如吴理财认为现行乡镇政府存在“条块分割”问题,乡镇机构膨胀问题,村民自治对乡镇政府传统权威的挑战,农民负担问题和乡镇财政困境问题。[1] (P34-41)南京师范大学公共管理学院的金太军教授认为乡镇政府的问题在于机构庞大,人员臃肿;乡镇基层党政分设,职数过多;政府职能转变滞后;乡镇政府条块分割、职能不全等问题。[2]华中师范大学中国农村研究中心的徐勇教授认为乡镇体制存在的主要问题是乡级机构日益膨胀,未能发挥相应功能;面对上级的任务型管理,乡级管理负担日重,乡级体制脱离社会;不断扩张的行政与相形见绌的财政的矛盾日益尖锐,农民不堪重负。[3] (P158-161)其他的学者对现行乡镇政府存在的问题看法也大体上一致,基本上锁定在机构膨胀,人员超编,职能错位,财政困难与农民负担等相关问题上。

至于乡镇治理的路径选择,不同的专家和学者的思路则表现出极大的差异性甚至是对立的观点。如前文所述的李昌平就是在“国家与社会”关系的分析框架下,主张给农民平等的公民权利,给民间组织平等的法人权利,给乡村社会自治权利,重新确立“相信群众、依靠群众、以民为本”的改革方针,打破乡镇的官本位体制,实现乡镇治理的平稳过渡,最终实行乡镇自治。[1] (P24-32)徐勇教授在《县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换》一文中认为现行的“乡政村治”的治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展,其不适应性越来越显现出来,主张实行“县政、乡派、村治”,县政是指县成为国家在农村的基层政权,独立承担法律责任,直接对本县政务和人民负责。乡派是指县以下的乡成为县的派出机构,接受县政府的委派,专事县政府委托的任务。村治是在村一级实行村民自治,使村民委员会成为自治性组织,从而实现乡村治理的结构性转换。[3] (P137-145)在此基础上,徐勇教授又先后撰写了《变乡级政府为派出机构》、《精乡扩镇、乡派镇治:乡级治理体制的结构性改革》、《强村、精乡、简县:乡村治理结构改革的走向》等论文,并指出在乡要实行乡派,而镇则要实行镇的自治。[3] (P137-194)在徐勇教授的改革方案中对乡和镇是实行分而治之的。但他相对较全面地提出了改革的大体方向。金太军教授则主张在现行乡镇政府的基础上,对其进行改革并提出了对策建议:如更新观念形成改革的精神动力;以职能转变为中枢,理顺政企关系;撤乡并镇,精简人员;减政放权,理顺条块关系;多管齐下,拓展人员分流途径;依法定编,将机构改革纳入法制化轨道,推进乡镇村民自治建设并深化乡镇机构改革。[2]吴理财在《官民合作体制:“乡政自治”———乡镇政府改革的思路探讨》则提出了一种新的主张即“乡政自治”。他以黄宗智提出的第三域(third realm)为主要理论基础,试图建立国家与社会、官与民之间合作的一个乡村组织。所谓“乡政自治”用他自己的话来说,就是及时开放乡镇领导人和乡镇人大代表、党代表的竞争性选举、重新配置乡镇的权力,建立和扩大乡镇政府和乡村社会新型的多元的民主合作机制,扩展乡镇人民民主参与乡镇政治的管道,使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中来,使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中,达成全面积极和有效的合作。简言之,实行“乡政自治”就是将乡镇政府改革为“官民合作”组织。[1](P60)沈延生在《村政的兴衰与重建》(《战略与管理》1999年第6期。)和《自治抑或行政:中国乡治的回顾与展望》(2003年《中国农村研究》)主张实行“乡治村政”,乡治就是乡镇自治的简称,在乡一级以社区服务为主,以行政决策为辅,其财政体制与人事制度由上级统一制定,以防范社区恶势力对乡的操纵。村政就是将政府组织延伸到行政村,在村一级设立乡镇政府的派出机构———村公所。在行政村设立村民代表会议,作为议事机关。曾军在《村委会准政权化设想初探》(《社会主义研究》1997年第5期)主张将将村委会准政权化,赋予村委会一定行政强制权,使村委会具有一定政权性质和地位。李凡等人主张乡镇长直选,实行乡镇自治式民主改革。[4] (P49)郑法在《农村改革与公共权力的划分》(《战略与管理》2000年第4期)中主张撤消乡镇政权,将国家的基层政权单位收缩到县一级,并在村民自治的基础上,实行乡镇自治。于建嵘在《乡镇自治:根据和路径》(《战略与管理》2002年第6期)通过对晚清以降的乡镇自治考察后,认为随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展,以及传统的权力文化现代权利文化的转变,国家的行政权力将退出乡村的政治领域,实行乡镇自治将成为改革的重要目标。綦彦臣在《乡镇政权结束的政治博弈与农村政治新战略》(http: //www. chinaru-ra.l org/)主张政治从农村结束,由村民自治发展到农村自治或乡村自治。周绍金在《乡镇政府存在质疑及国家基层政权构建的设想》(http: //www. usc. cuhk. edu. hk)一文中认为乡镇政府是计划经济的产物,由于财力及其内部权力结构的原因,乡镇没有能力构建一级完全政府,乡镇政府能力与其内在冲动的矛盾导致了乡镇政府职能的异化,成为当前农村许多问题的始作俑者,借鉴历史经验,追本溯源,权衡利弊,乡镇政府没有存在的理由,应该撤消乡镇政府,建立起与村自治对等的乡镇自治体制。三农问题专家中国经济体制改革研究会副秘书长温铁军认为50多年的实践证明,小农经济的乡镇社区很难支撑一个高成本的乡镇政权。县级以下本来就不应该设完全政府,要逐步取消乡镇完全政府,实现乡村自治。[5]学者贺雪峰认为一方面乡镇作为一级建制在相当长的时间里不能取消,但对乡镇一级出现的问题他又提出在农业型乡镇变乡政府为乡公所,在工业型乡镇和中心镇则保留镇政府。[6]

从以上综述中我们能够比较明显地看到关于乡镇治理的不同观点,但是大体上可以分为四种治理方案:一是主张加强乡镇政府建设,将它建设成为一级完备或完全的农村基层政府组织甚至将其向村级组织延伸;二是主张虚化乡镇政府,将其改为县级政府的派出机构,实行“县政、乡派”;三是吴理财提出的官民合作的“乡政自治”模式;四是主张撤消乡镇政府,实行乡镇自治。在这样四种改革的路径中,第一种观点完全忽视了现行乡镇在财政困境下的政府行为已经远离其公共性,而是成为为自己谋取利益的一个利益集团。而且长期的财政困境使得乡镇政府在行政管理体制中已经断裂,这正如一棵树,当树梢被大雪压断的情况下,把那已经断了的树梢保护的再好,也无法挽救其脱离了树干将要死去的必然。不仅如此,正如温铁军先生所说小农经济的乡镇社区很难支撑一个高成本的乡镇政权。从理论上说,在国家与社会关系的覆盖面已经由过去处于胶合状态发展到两者之间初步发生位移的今天,若仍然坚持在乡镇建立一级完备政府,使乡镇政府成为国家在乡镇的代理人,这必然会回到“强国家弱社会”甚至是“国家吞并社会”的老路上,这是历史的倒退。所以我认为第一种改革方案并不可取。

第二种治理方案主要是以徐勇教授等为代表的“乡派”模式。徐勇认为“自国家政权下沉到县以下以来,与国家政权体系的其他层级政府比较而言,乡镇政府从来就未成为一级完备的政府,不仅不具备完备的政府功能(如无相对独立的决策和司法机构),更没有独立的财政,因而也缺乏相应的施政能力。”[3] (P140)因此“随着我国宏观管理体制的变革,许多部门特别是经济管理部门实行垂直式管理,教育实行县级统筹,公安实行垂直领导,乡级政府在事实上已经成为县级政府的派出机构,主要工作是执行县级政府的命令,没有多少独立的决策权,也没有多少需要独立决策的事务。乡级政权已成为事实上的空架子。但由于它仍然是一级政权组织,政权组织所有的机构还得设立,尽管它没有实际意义。所以变乡级机构为派出机构正当其时。”[3] (P148)这种主张可以归结为由于长期以来的“条块分割”行政体制瓜分或肢解了乡镇政府的权能,乡镇政府已经不是一级完备的政府而是县政府的派出机构,不如顺其自然就改为派出机构。可是,既然乡镇政府已经是派出机构,而又把它改为派出机构,这不等于没有触动到问题的本质吗?这种思路可贵之处在于看到了乡镇政府存在问题的本质,但在改革的路径选择上却又没有触及到它。所以这种改革方案虽然可取,但不能从根本上解决乡镇治理中已经存在的问题。

第三种就是吴理财提出的官民合作的“乡政自治”。吴理财先生认为在“乡政自治”条件下的乡镇政府即“处在‘第三领域’中的乡镇政府并不是一级完全的政权组织,也不应成为纯粹的国家机器,它的理想角色定位是‘官民合作’组织———既是国家设在乡村最基层政权组织机构,同时又是乡镇社区治理的主体单位,代表乡镇人民进行自我治理。”[1] (P53)于如何实行“官民合作”的“乡政自治”,吴理财则认为“只有在乡镇真正建立起民主合作式的运行机制,使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中,在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作,才能切实解决当前的乡镇问题、破解‘三农’问题的症结,实现国家对乡村社会的‘善治’”。[1] (P61)对于这种改革设计,我认为“乡政自治”组织是国家政权与社会自治主体的混合体,这种组织设置必然会出现这样的情况:由于国家权力具有强制性、扩张性和工具性的特点,那么在运行中,当国家权力的这些特性张扬出来时,势必在组织内部使得自治功能弱化乃至消失,从而出现行政抑制自治或行政替代自治越俎代庖的现象。即使不会这样,作为政权和自治的混合体,当政权和自治两者发生矛盾之时,那必然会使这种组织产生一种类似人格分裂状况的“组织格”分裂,又如何保持其良性运转?对于处于弱势地位的乡村民众,又怎么能够对代表国家权力的乡镇政府起到监督制衡的作用呢?出现这些现象,岂不是乡镇组织又回复到了原先的面目,最终将导致改革的失败吗?。

第四种治理方案是主张撤消乡镇政府,实行乡镇自治。但是这种撤消乡镇政府缺乏一个基本的前提,即“国家政权”实体也就是乡镇政府在乡镇撤退,对乡村社会的控制应该通过国家的制度供给来进行,否则将会出现“一放就乱”的局面。因为“政治变革导致传统权威的合法性危机,进而引发社会结构的解体和普遍失范,作为对这种社会失序状态的回应,政治结构往往向传统回归,而这又使政治结构的转型胎死腹中。这使历史上出现的两极徘徊在当代则演变为‘一放就乱,一乱就统,一统就死’的恶性循环”。[7] (P14)对于“作为现代化的迟———外发型国家,中国必须作出相当幅度的政治和社会结构调整,以容纳和推进现代化的发展。在这一结构的调整过程中,需要解决核心问题被认为是如何改造传统的政治结构和权威形态,使其在新的基础上重新获致合法性并转换成具有现代化导向的政治核心……上述转型要顺利进行,必须在一方面要避免立基于原有结构的政治权威在变革中过度流失,从而保证一定的社会秩序和政府动员的能力,而在另一方面为了保证这种权威真正具有‘现代化导向’就必须防止转型中的权威因其不具外部制约或社会失序而发生某种‘回归’”。[7] (P14)因此我认为应该在保证国家制度供给能够控制乡村社会的前提下,撤消乡镇政府,实现乡镇自治。这种自治是应该是有限的乡镇自治。这样才不会造成在“一放就乱”和“一统就死”两者之间徘徊的局面。在此基础上,顺应“新公共管理”改革的潮流,采用招投标制、合同承包制、出租制、民营化等市场化方式将原来由政府承担的公共服务转移出去,实现政府的公共政策化和公共管理的社会化。[8]将还应当由政府承担的部分职能上收到县级政府,这样国家就可以通过制度或政策来控制乡村社会,而原来乡镇政府的公共管理职能则社会化,从而最终实现国家在乡村社会的“善治”。

参考文献:

[1]李昌平,董磊明.税费改革背景下的乡镇体制研究[M].武汉:湖北人民出版社, 2004.

[2]金太军.推进乡镇机构改革的对策研究[J].中国行政管理,2004. (10).

[3]徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京:中国社会科学出版社, 2003.

[4]李凡,等.创新与发展———乡镇长选举制度改革[M].北京:东方出版社, 2000.

[5]常红晓.乡权之变:结语———乡镇往何处去[EB/OL]. ht-tp: //www. agr.i gov. cn/jjps/t20041019_ 255798. htm

[6]贺雪峰,董磊明.乡镇一级何去何从[EB/OL].中国农村研究网(http: //www. ccrs. org. cn)

[7] [英] J. C.亚力山大,邓正来.国家与市民社会———一种社会理论的研究路径(导论) [M].北京:中央编译出版社,2002.

[8]张康之.论政府的非管理化———关于“新公共管理”的趋势预测[J].教学与研究, 2000, (7).