李昌平 农村改革不能走“资本家带小农”的发展道路
2007-07-03 作者： 李昌平
1978－1988年的11年，是我国农业、农村和农民蒸蒸日上的11年，也是农业、农村和农民推动中国经济蒸蒸日上的11年；1988－2001年的14年，虽是中国经济高速增长的14年，却是中西部绝大多数农村凋敝和农民生活艰难的14年。在改革开放和高速发展的大背景下，为什么会出现大范围、多人口、长时间经济凋敝和生活艰难呢？这是不能不反思的大问题。问题出在哪里呢？
“三农” 政策出现偏差
上世纪90年代以来的农民和农民工政策是有失误的。上世纪90年代以来，农民在教育、卫生、养老等方面的权利不仅没有随经济高速增长提升，反而下降了。最明显的指标是，90%以上的教育、卫生、养老等公共资源非农化，农村一度出现大面积读不起书、看不起病、连五保户都无人管的现象；农民作为中国改革的开路先锋，其政治权利不是上升了，而是下降了。90年代以来，从农村转移出来的近2亿农民工的绝大多数，至今不能在城市安居下来，也没有进入社会保障体系，更无任何政治权利。可以说；近30年经济连续高速增长，既是少数人资本原始积累和扩张的过程，也是广大农民和农民工为增长与繁荣付出代价的过程。
上世纪90年代以来的农业政策是有失误的。1986年后，我国大宗农产品已经自给有余，增产不能增收，标志着我国农业进入“追求价格增长效益阶段”，农业发展策略的重点应该转向“资本密集十农民组织密集”。为此，小农只有组织起来，才能获得农产品议价、定价的权利，并在金融的支持下获得农业产业延伸的增值收益，才能获得“价格增长效益”。遗憾的是，90年代不仅没有发展出新农民组织和新的农村金融，失误的政策还导致既有农民组织逐步解体、既有金融体系走向崩溃。90年代以来，农业政策从四个方面摧毁了既有农民组织的经济基础。
第一个是土地制度改革。1977年到1988年的土地制度对农民最有利，农民集体有权用土地发展乡村企业，农民不仅可以分享土地农用收益，也能分享土地非农用的绝大部分收益。1988年后，《土地管理法》出台，特别是1994年财税体制改革后，政府剥夺了农民组织将土地“农转非”的权利，并逐步弱化土地“农民集体所有制”，土地制度朝着“国家所有十农户永佃”的方向演变，农民分享土地非农用（资本化）增值收益的权利基本丧失；2 00 0年前后，随着“三提五统”和“农业税附加” 的取消，农民组织分享土地农用收益的权利丧失，土地“农民集体所有制”名存实亡。
第二个是经营体制改革。上世纪90年代，部门垄断又回来了，农药、种子、粮食专营和生猪定点屠宰，把80年代发展的乡村集体企业全部压垮。农民组织起来分享农业产业延伸（农产品加工、营销、生产资料生产和供应等等）收益的发展道路，被封死了。
第三个是乡村企业的强制性改制运动。上世纪90年代，在中西部地区乡村企业不堪重负的时候，外资却在享受超国民待遇而大举进入沿海地区，且享受着1978－1988年“集体土地非农用”的特殊待遇。沉重的税负和不平等的竞争，给中西部地区的乡镇企业雪上加霜的打击。主流对中西部乡村企业和农村经济凋敝的解读是“思想不解放” 和“管理落后”。在政府强力主导下，中西部农村进行了一场逼迫80年代以来发展起来的农民（组织）的“集体经济” 改制和解体运动。有钱有权的人，借政治性“改制”运动之势，大肆低价或无偿拿到农民组织的企业和自然资源，“改制”几乎成了“抢劫”农民组织经济基础的运动。笔者是亲身经历过这场运动的。改制了，就是思想解放。就有财政的产业化资金扶持和金融的信贷优惠；不改制，就是思想不解放，不仅无经济优惠政策，政治上也有压力。这样的“改制”，既违背了市场经济所有制平等和经济主体平等的原则，更违背了村民自治原则。
实践已经证明，那些“思想不解放”，依然坚持集体经济的7000多个村子，现在都发展得很好，成了全国各地政府所树的新农村建设典范。
第四个是农村金融体系的非农化改革。几大银行相继在上世纪90年代撤出农村，农村信用社也嫌贫爱富，改革的结果是将农民获得贷款的权利推向了市场，但又不许农民按照市场经济原则开展合作金融。这样的政策，加剧了农民组织经济基础的解体。
上述四板斧，导致了绝大多数既有农民组织的经济基础的全面瓦解，绝大多数的农民组织名存实亡了。90年代不仅大大消弱了农民组织的经济基础，还选择了扶持“资本家带小农”的发展策略，走上了扶持资本家剥夺小农的“菲律宾发展道路”。这就是90年代以来农村经济凋敝和农民生产生活困难的重要原因。
“扶持资本家带小农”的农业现代化道路，50年前菲律宾就走过，菲律宾也因此由亚洲的典范国家，衰落成了亚洲的二三流国家。而日本、韩国、台湾用了100的时间，限制资本家下乡剥夺农民，扶持农民组织起来发展现代农业和农村经济，始终坚持城乡协调发展，结果都超过了菲律宾。
上世纪90年代的农村政策是有失误的。90年代以来，政府集中经济发展的一切成果，用于大城市规划和建设，连公共教育和医疗资金也几乎全部集中于城市。还用极不平等的政策为城市发展而剥夺农村土地、水、气、油和劳动力等资源——只要农村的土地，不要失地农民；只要农民工的劳动力，不要农民工成为市民——城市变成了欧洲，农村却几乎到了“无河不断流，无水不污染”的地步。市场规则泛化，公共资源的配置也按照市场规则配置。好老师进城了，好医生进城了，并且一反80年代农村干部、教师、医生工资收入高于城市的政策，城市干部、教师、医生的工资反过来比农村干部、教师、医生高出许多。农村孩子读书要进城，农村人看病要进城，读书要择校费，看病要红包。孙立平惊呼：社会断裂了！
失误并未得到彻底反省
2002年以来，中央政府将“三农”工作列为全党工作的重中之重，提出了“五个统筹”的科学、和谐发展思路，2005年对新农村建设进行了战略部署，使“三农”问题有了很大的缓解。但是，上世纪90年代以来的失误并没有得到彻底反省，很多偏差还在继续，使党和政府解决“三农”问题的努力事倍功半：
第一，小农面临大面积破产的风险。农业在1986年就进入“追求价格效益”的发展阶段了，但现在“追求产量增长效益”的农业政策依然占主导地位，“追求价格效益”的农业政策还没有进入决策层面；东北、新疆、东南沿海等地区的农业已经进入“追求市场（份额）效益”发展阶段，但其农业政策还没有进入思考的层面。增产减收、减产减收、稳产也难稳收的局面，还是农业发展的常态。
最近几年，鼓励外资企业收购大豆加工企业和在沿海兴办农业园区的做法，实际上是将土地密集型农产品的国内市场和劳动密集型农产品的国际市场，拱手让给外国企业和农业组织，这是非常危险的。连续几个一号文件表明，政府依然将增加农民收入的希望，寄托在“龙头企业”身上，对扶持资本家剥夺小农的政策缺乏反省，而类似东北豆农那样，小农面临大面积破产的风险却是实实在在地存在着。
第二，防疫、水利等服务市场化方向依然。有关水利、防疫等服务，十几年来一直朝着市场化的方向改革。实践已经证明，农业服务的市场化道路会使小农更加弱势，必须扶持农民组织，走小农组织化自我服务之路。
第三，政府“支农资金”依然是权力配置和**结的“市场化招标”，强者受惠。“支农资金” 从中央到地方，绝大部分成为了部门和基层政府的“福利和预算外收入”。
第四，农村治理的制度基础动摇。当下进行的“林权改革”和《物权法》草案，都存在否定“土地集体所有制”和强化“国家所有十农户长期承包”的倾向，这是对农民组织的破坏，也动摇了农村治理的制度基础。不少地方煤矿集体企业和森林等资产的经营体制改革，还在继续犯强制“私有化”的错误；村民自治制度名存实亡，村民自治组织正在逐步被乡镇政府“改造”为计划生育执行小组。
第五，部门垄断经营回潮。生猪重新定点屠宰，农药、种子、化肥重新专营的政策是错误的，有进一步走向部门垄断经营的迹象；国家银行退出农村农业，农村信用社的农民主体性越来越不可及；准许私人资本下乡办银行，不许农民专业经济合作组织搞合作金融，更是错误的；扶持西部生态脆弱的地方搞“开发式扶贫”，是错误的。因为这样的地方，人口再生产、经济再生产、生态再生产无法循环起来，开发的结果只能是更加脆弱和贫困的恶性循环。
回归“放活、扩权”
上世纪80年代的改革，是改革高度计划的经济体制和高度集中的政治体制，是给农户和农民组织放权。给基层政府分权的过程，可以用“多予、少取、放活”六个字来概括。90年代的农村改革正好相反，“官商向前进”、“民商向后退”，“官权向前进’”、“民权向后退”。也可以用六个字概括：“不予、多取、管死”。毫无疑问，农村改革和发展的思路应该向80年代回归。当然，不是简单地回到80年代，核心是“放活、扩权”。
一是农业政策要以扶持农民“追求价格效益”为根本，以“技术密集十资金密集+组织密集”为策略，以扶持农民合作经济组织或社区集体经济组织发展壮大为着力点。金融、财政一税收等优惠政策向农民“合作经济组织”和“社区集体经济组织”倾斜，优先扶持农民组织发展农村社区土地金融、农产品加工营销、生产资料生产供应、区域性农产品和生产资料超市等等。
二是土地政策要以归还土地所有权于农民集体为目标，废除征地制度。
三是农民和农民工政策要以实现农民和农民工平等公民权力为目标。在乡镇一级逐步推行乡镇长和县以上人大代表的直接选举，扩展农民和农民工参政议政和政治上的上升空间；以公共财政逐步同等覆盖农民和农民工为着力点，彻底消除身份歧视。
四是农村政策要以促进城乡协调发展为目标，逐步建立“城乡平等交换”的政策法规体系为基本策略；以新农村建设为着力点，实现中国特色的农村现代化。
农业、农村经济和土地产权的收益，要留给农民和农村，保证6亿左右的农民在农村安居乐业；农民工的工资，可以保证其本人在城市生活有余。通过退出自己在农村的份额地权，可以在城市安居；城市和农村，平等发展，平等交换，平等享受公共财政。
（《环球视野》刊摘，标题为本刊所加，原标题为：农村改革与发展思路应重新调整）
