新农村建设的制度需求与供给*

陆益龙

载《天津社会科学》2007年第3期

摘要：中国在转型时期推行的新农村建设战略，旨在促进农村社会的全面发展。新农村建设目标的实现，离不开有效的制度建设。在不同地区，农村发展的模式不同，对制度的需求也不同。要提供有效的制度，需要在制度供给中遵循政府主导与基层创新相结合、多种模式与目标统一相结合、规制与激励机制相结合的原则。

关键词：新农村建设、制度、需求、供给

21世纪，中国社会将进入快速转型时期。在这一时期，现代化、城市化、市场化、全球化的进程将延续并加速，对社会结构的诸方面变迁将产生巨大影响。在社会快速转型的过程中，中国农村社会发展问题就成为一个突出的问题。这一问题的实质是相对于社会和谐与协调发展而言的，即相对于整个社会系统的发展状况来说，农村社会的发展状况则成为一个发展“瓶颈”；其次，农村社会发展问题是相对于城市发展而言的，即在城市化过程中，农村的衰落和农村社会主体的边缘化。发达国家在经历这一阶段时，是通过建立完善的土地产权制度、劳动力市场体制、社会福利制度、社会保障体系，帮助农村较为顺利地实现转型。那么，中国如何通过新农村建设，让农村及农民渡过转型期呢？在这一过程中，制度安排的局限和缺乏有哪些？政府需要提供哪些制度保障呢？本文将从宏观层面分析制度安排与农村社会发展现状之间的关系，并结合已有经验研究中的个案材料，探讨不同新农村建设模式所需的制度供给。

一、制度建设与农村建设

制度建设为何对新农村建设是重要的呢？新农村建设为何要有制度供给呢？首先，我们可以从制度本身及其社会功能的角度来认识这一问题。

制度是一套较为稳定的规则系统，它为人们的行动选择提供了一个集合。“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系……制度框架约束着人们的选择集。实际上，制度是个人与资本存量之间，资本存量、物品与劳务产出及收入分配之间的过滤器。”[1]广义而言，社会系统中的制度就是关于行动选择的收益结构，制度的作用正是通过提供可预期的成本－收益结构，来约束和规范人们的行动选择。

新农村建设作为一种发展策略，是要通过结构、关系调整和新秩序的建构，来促进农村发展，乃至整合社会的和谐发展。而“制度的关键功能是增进秩序：它是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性，因此是刻理解的。在存在社会混乱的地方，社会的相互交往必然代价高昂，信任和合作也必然趋于瓦解，而作为经济福祉主要源泉的劳动分工则变得不可能。”[2] 新农村建设的重要目标之一在于改善城乡之间的关系，调节市场机会和收入分配关系，建构新的城乡秩序，要实现这些目标，仅仅依靠某项政策或几项政策的调整，可能是不够的，系统的制度建设，将在其中发挥更重要的作用。

某种意义上说，政策是制度的组成部分，或是制度的一种形式。政策是由政府提供的、变动周期较短的、具有较高针对性和强制性的制度。例如，粮食统购统销政策，就是政府针对农民的粮食销售行为而制定的强制性规则，即农民只能向政府指定的机构销售自己的粮食。这一政策的作用机制就是通过命令来约束和规制人们的行为，或限制和禁止自主选择。又如，解决拖欠农民工工资问题，如果是通过政策或政令的方式，那就是依靠行政的监督能力和行政压力，迫使拖欠者还清拖欠款项。但是，如果在发现这些问题存在时，不是靠暂时的政策调整，而是着眼于制度建设，就可能既有助于问题的解决，而且还能预防问题的再次出现。

中国的“三农”问题或农村发展问题早已引起社会各界关注，但这一问题的解决似乎进展得并不彻底，目前这一问题仍是促进协调发展、构建和谐社会进程中的突出问题之一。导致这一状况的重要原因之一在于以往的解决问题策略是政策优先而制度滞后，也就是说，我们在探寻解决农村发展问题的过程中，更多的是重视政策调整，而制度建设则显得较为滞后。诚然，政策调整某种意义上说是必要的，也是较为重要的，但是，总是依赖于临时性、不系统的政策改革，对从根本上预防和解决问题，则是不充分的。即便是开明和有效的政策改革措施，其效力也不具有长期性和系统性。所以，政策改革必须纳入到制度建设之中，使之成为系统、可持续制度创新和变迁的组成部分，这样才有利于农村社会有序地、稳步地向前发展，从而可以从根本上为问题的解决提供可预期的手段或方法。

改革开放以来，农村在经济、政治等领域已经有了较大的制度创新和制度变迁，在经济体制方面，家庭承包责任制实现了农村土地制度和经营体制的改革，村民自治实现了农村政治制度的创新，正是这些制度创新和制度建设，从宏观层面推动了农村经济、政治与社会的发展，但是，就农村发展的现状而言，制度创新的积极效应已经大大减弱，发展过程中的经济增长与社会发展不协调、区域发展不协调、城市与乡村之间发展不协调等问题渐渐凸显出来。这些问题的产生，某种意义上说属于制度创新和变迁的滞后所致，即在社会经济快速发展和转型的过程中，对制度框架的调整会有新的要求，如果制度变迁停滞，发展就缺乏新的激励机制和规则。

在经济发展较快的农村地区，如苏南和闽南地区，制度变迁主要以地方制度为基础。[3]实际上，地方制度仍属于地方性的政策或对策，因此，从这一意义上讲，旨在促进农村发展的制度建设和创新主要停留在政策调整和改革层面上，而宏观的、系统的制度建设显得较为滞后。

当前，中国的新农村建设是在现代化、全球化的大背景下提出的。要实现新农村建设和发展目标，需要构建相应的制度框架，才能更好适应这种复杂的大环境。同时在制度建设方面，需要有更多的创新，才有助于改变农村现状，促进农村发展。

二、新农村建设模式与制度需求

中国的农村地区幅员辽阔，区域差异较大，地区之间在历史传统、文化心理、自然条件和社会资本等方面，有着巨大差别。因此，新农村建设难以按照统一的模式和路径去推进。也就是说，新农村建设或农村发展，需要因地制宜，根据各地区的特色，来选择适合自己发展的模式。

农村发展“模式”概念是由费孝通较早提出的，意指“在一定地区，一定历史条件下，具有特色的发展路子。”发展模式概念让我们对新农村建设和发展的研究推进一步，要求我们“从整体出发，探索每个地区发展的背景、条件和在此基础上形成的与其他地区相区别的发展特色，”从而可以对不同发展模式进行比较。[4]

既然中国农村发展可能有多种多样的模式，那么，制度建设如何能为那些不同发展模式提供制度框架呢？从另一个角度来看，仅仅安排一种制度框架，或大一统的制度，可能并不能满足不同地区的发展模式的需要。这也就意味着要构建一种适合某种发展模式的制度，首先需要明确不同模式的结构特征和实际需要，然后根据模式的特征和需要，创立起有效的激励机制和秩序规则。因此，新农村建设过程中的制度建设是一项长期的、艰巨的任务。在新的制度框架内，既要有推进秩序建构及和谐发展的普遍规则，同时又要有适合不同地区发展模式的特色需要的规则。也就是说，制度建设需要把普遍原则和特殊规则能够有效结合起来，使它们能在某点上实现均衡。因此，认识和了解新农村建设模式及其对制度的需求尤为重要。

关于农村发展模式的结构特征，目前学术界已有较多经验研究。我们可以从这些经验中去归纳和概括不同模式对制度的需求。

[案例1  苏南模式]

江苏省吴江县江村是模式中的典型村，江村是位于长江下游、太湖南岸的一个村子，人口密度大，水运方便。早在1930年代，农民的收入已经不全靠水田里种的稻子，生产生丝原料及生丝是其重要副业和手工业。这一时期江村面临重大发展问题是土地制度问题，土地权流失快，人均耕地减少，农业收入减少，而现代工商业侵入传统手工业，使得江村发展面临困境。[5]

1950年代，江村的粮食生产增长显著，但农民的口袋里没有钱，周边集镇的商品交易极其萧条。

1980年代，江村取消了公社制，农民不仅可以生产粮食，也可以从事副业和工业，家庭开始发展副业，集体开始办小工厂，再加上“文革”中一些知识分子和技术人员下乡，农村人口又不能进城，于是，乡镇工业迅速发展起来。[6]江村农民收入和生活水平快速提高，同时他们也闯出了一条自己特色的发展之路。

从发展条件来看，苏南模式可代表东南沿海一带农村地区，那里人多地少，因此，依靠农业难以得到持续发展。那么，要发展就必须从两个方面解决问题：一是如何使有限的土地资源增值，二是如何使劳动力增值。从苏南模式的发展经验来看，他们首先解决的是如何使劳动力增值，其解决途径主要有两种：一是发展家庭副业，如以家庭为单位的商业经营，二是办集体小工厂。

当家庭和集体工商业发展到一定阶段之后，外来资本和技术开始下乡，乡镇企业迅速发展起来，农村市场也得到扩展，从而实现了土地的增值。随着农村土地的增值，经济水平的提高，以集体为基础的社会公共事业和福利也得到了快速发展。

从苏南农村发展模式的经验教训中，可以总结出制度建设对发展的贡献以及此类发展路径对制度的需求内容。

首先，制度安排必须保护和鼓励农民个体和家户的自主经营权，允许农民在更广的范围内谋求生计，而不能仅仅局限在农业之中。

其次，改革户籍制度安排，允许农民自由迁徙、流动和自谋职业。苏南农村如果没有户籍制度的阻力，他们的城市化进程或许更快，效益更高。因为他们在发展乡镇企业时，实际上已经克服了户籍的阻力，支付了更高成本。

第三，构建资本和技术进入农村的激励制度。农村工商业的持续发展，必须有资金和技术的保障。苏南农村乡镇企业的起步和发展，得益于周边城市资本和技术的回流。而这种回流是在特定时期和特殊制度安排下实现的。如今，在新的形势和环境中，要推进农村工商业的发展，就必须创立一种有利于资本和技术向农村转移的宏观制度。

[案例2  珠江模式]

羊城村是这一模式的原型。羊城村位于珠江三角洲的大都市广州市城郊，人口众多，土地资源稀缺，人均耕地不足一亩。1980年代前，这里农民有土地崇拜的心理，认为保土就是保根。在城市化扩张的过程中，羊城村成为“城中村”，即没有土地、没有农业的村落。农民的收入和社会保障主要依靠可观的土地流转的集体分红和房屋租金，羊城村农民的职业身份也开始分化，崇尚工商创业的人越来越多，从事第三产业的人快速增长，无所事事的人也在增多。羊城村的发展走的是一条“村落的终结”道路。[7]

珠江模式代表在工业化、城市化过程中，城市近郊农村通过城市扩张而走向终结的发展路径。某种意义上说，农村经历“城中村”，直至最终消失，也是现代社会农村发展的一种方向和一种趋势。新农村建设并不等于守住农村或保住农村，而是要促进农村发展，改善农村社会生活。

从羊城村的经验中，我们可以归纳出村落终结的道路，那就是在城市扩张过程中，农民依靠土地的增值和房产的增值，实现了收入、福利增长和较为可靠的社会保障。某种意义上说，他们虽然成为失地或无地的农民，但同时他们也获得了更多的发展机会。

珠江模式可以概括为依赖城市扩张来推进农村发展的模式，或者说是城市扩展模式。在新农村建设中，推广这一发展模式，对制度建设的需求将主要包括：

第一，对明确的、合理的农村土地产权制度的需求。在现行农村土地国家和集体所有的制度框架内，所有者的主体实际上并不具体和明确，从而导致农村土地在征用和流转过程中，产权主体的模糊性，由此出现失地农民的利益和权利难以得到持续、可靠的保障。因此，在现有土地所有制框架下，需要通过制度建设进一步明确土地长期使用者和承包者即农民的土地产权，以保证农民能通过土地产权的收益来获得收入和生活的保障，以及发展机会。其中，最关键的就是要确立农民个体和家户为土地产权的独立主体，能够产权市场有讨价还价和自主交易的权利。

第二，对建构身份平等的户籍制度的需求。羊城村之所以成为“城中村”，而不是彻底城市化，户籍制度的壁垒作用是主要原因之一。由于农民在城市扩张过程中，即便资源被城市所利用，但他们的身份却不能随之自然转换。也就是说，在现行户籍制度框架内，农民得到城市社会身份认同的成本很高，这也就意味着他们发展的成本很高。建构平等身份制度，就是要消除农民在城市社会发展的壁垒，降低其发展阻力和成本。

第三，对提高农民人力资本的公共服务的需求。在城市迅速扩张的过程中，失去土地的农民如何能融入到城市，直接关系到他们未来生计和发展，也对社会和谐稳定有直接影响。所以，在提供城市征用农民土地的制度框架的同时，也需要关注如何转换以土地为生计基础的农民的职业。要让农民转换职业，提高个人的人力资本是非常重要的。而对于农民来说，从市场上获得人力资本的费用可能过高，因此，帮助农民提高人力资本的制度安排尤为重要。

[案例3  小岗模式]

安徽省凤阳县小岗村为该模式的典型村。小岗村位于淮河下游，村落规模小，土地较广但很贫瘠，易受旱涝之灾。小岗村地处偏僻，交通不便，一直依靠农业为生。1950年代初期以前，小岗村农民收入主要来自于种植粮食和家庭副业，副业的发展主要依托于农村小集镇。

自1958年进入人民公社之后，小岗村集体农业和家庭副业几乎崩溃，并成了“三靠村”，即生产、口粮和生活都要依靠国家的救助。1978年，他们暗地里搞起“大包干”，很快使农业生产得到改善，温饱问题得到解决。从1980年代到今天，小岗村粮食及农业生产状况一直维持较好，但其它产业难以发展起来，农民收入增长缓慢。在小岗村，农民靠农业富不起来，但又离不开农业。[8]

从小岗村的经验中，我们可以看到那些自然条件较差、村落规模小、居住分散的农村地区在发展中对制度的需求内容。

首先，对家户自主经营权制度的强烈需求。小岗村曲折的发展历史，表明他们的脆弱性相对其他地区而言更大，维持稳定的生活，确保农民的自主权尤为必要。小岗村农民之所以选择家庭承包制，表明只有自己才是解决自己生计的最经济、最可靠的人，因为权力的指挥，不仅不切合他们的实际，更重要的是增加了他们的负担。所以，巩固农户自主经营，实际就是避免瞎指挥和给农民增加负担。

第二，对公共财政支持制度的强烈需求。当农户个体分散经营时，由于农业的收益率较低，农民不愿也难以承担较重的公共负担，那么，农村公共事务谁来负责呢？很显然，对这类农村地区来说，国家的公共财政必须承担起这一义务。也就说，在制度设置中，必须安排国家财政支持以种粮食为主地区的公共事务和公共管理。

第三，对农村土地流转及资源再整合制度的需求。像小岗村这样的村落，缺乏乡村工业化的条件，较为现实的发展路径就是提高农业生产效率，而农业效率提高，则需要追加资本和技术的投入，因此，必须有相应制度框架，允许和激励资本和技术的进入。其中，建立和完善农户土地流转和居住集中的机制，将会通过对农村资源的重新整合，来提高资源和公共服务的效率。

[案例4  华北模式]

河北省定州翟城村是一个典型村。翟城村位于华北平原，土地广阔，人口众多，村民以华北农村典型街坊式居住方式聚居，农业收入主要来源于粮食生产和蔬菜生产，种植朝天椒是其农业传统特色。由于农业收益率相对较低，有一半以上的劳动力外出打工，打工收入占家庭总收入的大部分。

在新农村建设过程中，翟城村村支部和村委会办了一所晏阳初农村建设学院。自农村改革以来，翟城村的公共事业和集体权威得以维续下来，一是依赖当地精英的有效组织，二是依靠集体公地收入作为公共支出。在翟城村及其周边农村，内部的集市交易和市场相当发达，定期在村庄内进行交易的集市构成了一种具有传统特色的现代农村市场体系。[9]

翟城村的个案基本反映了华北平原农村发展的条件和现状。华北的农村，具有较为优越的农业生产条件，尽管水资源的短缺会在一定程度上制约农业发展，但发展空间仍较大。而且，华北农村较稳定的集市体系、文化传统和社会基础，因此，新农村建设需要充分开发和利用传统的资源，同时，增加新的公共投入，农村将成为当地居民安居乐业的地方。华北农村发展模式应该属于农村社会生活城市化的道路，农民既不离土，也不离乡，而是建设和改善农村生活环境。

推广华北模式，对制度建设的需求可能主要包括：

第一，提供稳定和不断提高农业生产收入的制度框架。其中包括建立合理的农产品价格形成机制，纠正长期以来的工农产品“剪刀差”，以及逐步提高食物生产的补贴机制。对于主要从事食物生产的农民来说，他们实际也承担了社会稳定和公共食物安全战略的责任，因而得到合理补贴也是非常公平的。

其次，要稳定食物生产群体，巩固农业基础地位，需要改善该群体的生存和生活环境，使农村生活环境和生活方式城市化。因此，在制度安排上，公共财政应加大对农村基础设施和社会保障事业的投入。

最后，建立逐步转移农业生产中的劳动力的制度。目前，农业劳动力富余事实已经成为农业收入增长缓慢和农业生产效率较低重要原因。虽然有大量农村劳动力已经向非农业转变，但支持这一转变过程的制度并不完善，尤其是农村与城市劳动力市场仍然是分割的，如大量流动的“农民工”群体的存在就是例证，这在较大程度上增加了农村劳动力转移的成本，影响彻底转移的实现。因此，建立统一的劳动力市场机制则成为当务之急。

上述四种模式并非要概括中国新农村建设所有可能的途径，而是要通过这些典型经验，总结和概括在推进新农村建设过程中，对制度建设有哪些需求，或者说，什么样的制度安排，可能会推动农村发展。

三、新农村建设的制度供给策略

尽管旨在推进新农村建设的制度创新和改革的重要性已经为人所知，而且对农村发展所需要的制度内容也较为明晰，但是，谁来提供制度创新呢？如何能有效供给所需制度呢？这些问题涉及制度供给的策略。

在农村发展制度供给和创新方面，政府的作用非常必要但也有限。政府主要职责就是要为农村提供更多数量的公共物品、限制垄断、确立清晰的农地使用权和控制外部性等。“政府如果希望农民从他们的人力资源和物质资源中得到最大化的收入，就必须提供适当数量的公共产品以补充竞争性市场提供的产品和服务。”[10]具体说，政府在财政制度供给方面，需要把农村基础设施建设和其它公共服务纳入预算之内；此外，禁止和预防对农产品和涉农物资生产和经营的垄断，例如，粮食交易的垄断，只会让农民受害，而不可能受益。再次，竞争性市场也存在对农民造成外部性影响的因素，政府需要通过规制，约束和减少对农民的外部性影响。

政府在制度供给方面并非万能，中央政府在通过立法提供刚性的宏观制度框架的同时，也应允许微观制度创新弹性的存在，即地方性制度创新机制，而且这两者之间要协调一致，而不是相互冲突，更不是上有政策下有对策的关系。

其次，制度供给的有效性主要表现为制度创新或制度安排为人们所接受，并在实践中发挥了相应作用。要使新的制度安排能在实践得以实施，产生积极效应，那么，不同制度设置之间需要配套，达到协调一致。过去几年，尽管中央政府有旨在减轻农民负担的制度安排，但相关的财政制度、农村基层管理制度的安排与这一制度不相协调，结果该制度目标在实践中并未实现。

从实质上讲，新农村建设的目标是促进农业生产发展，提高农村生活质量，推动农民的发展。因此，制度供给的基本目标也应与此相一致。而且各种具体制度安排和地方性制度安排，都需要坚持一致的目标。

最后，在制度供给中，还需要将规制原则和激励原则有效结合起来。新农村建设中的规则原则就是在制度中设置管制、调控和约束的规则，以使社会行动都朝着有利于新农村建设目标实现的方向；激励原则是一种关于收益结构的集合，通过向不同选择提供不同的收益率，促使人们自主选择推进新农村建设的行为。规制的设立可以为发展提供有效秩序，激励机制则能提供有效的动力，两者相辅相成，有效结合。

制度供给既包含政策改革，但又不同于政策调整。制度建设需要提供一个相对稳定、人们对行动的收益结构有明确预期的环境，制度创新虽然在调整和改变这一环境，但它同时也在提供更加合理的、更有活力的环境。

结语

旨在促进农业、农村和农民发展的新农村建设，需要有制度建设和制度创新作保障。中国农村发展历程中，有着政策调整优先，而制度创新滞后的特点。通过对不同地区农村发展的经验的总结，我们可以看出，新农村建设对这样几种制度改革的需求是非常强烈的：一是造成城乡身份不平等、增加农民发展成本和阻碍农业劳动力逐步转移的户籍制度；二是制约农民收入、福利和保障水平提高的农村土地产权制度；三是导致农村生活环境和生活质量较低的城乡分割的公共财政制度；四是不合理的农业价格政策。

改革这些制度，提供制度创新，并非易事，而是长期的、逐步推进的过程。并且在制度供给过程中，还需要注意制度供给的策略，才能真正发挥制度的作用。具体说，政府在制度供给中的主导作用是必要的，但地方和基层的制度创新也非常重要；其次，既要强调制度创新的差异性，又要注重制度目标的一致性；最后，既要充分发挥规制的作用，又要建立有效的激励机制。

注释：