农村社会政策的改革与创新：一个三维分析框架[i][1]

李迎生  张朝雄[ii][2] 

（原载于《教学与研究》，2008年第1期）

 【摘要】农村社会政策建设不仅为农村社会建设提供制度基础，而且是农村社会建设的重点内容和重要途径。由于各种原因，目前我国农村社会政策建设尚存在着严重不足，离农村社会建设的目标、要求还存在着不小的差距。因此，改革与创新农村社会政策体系，使之与农村社会建设乃至整体的社会建设相配套，是现阶段农村社会建设的战略重点之一。本文基于社会政策的基本学理，试图从横向、纵向和过程三个维度全面、系统地分析农村社会政策建设的现状和问题，并就全面推进农村社会政策体系的改革与创新提出了初步看法。

【关键词】农村  社会政策  社会建设  三维分析框架  改革与创新

一、农村社会政策建设对当前我国社会建设的意义  

“社会建设”有广义和狭义两种含义。广义的社会建设是指整个社会的全面建设,即包括政治、经济、思想文化和社会生活等子系统在内的整个社会系统的建设。狭义的社会建设则着重指与政治、经济、思想文化子系统并列的社会生活子系统的建设[iii][3]。当前我们所谈论的社会建设，主要是狭义的社会建设。显然，关注民生，促进公正，形成一个稳定和谐的社会生活系统，实现社会生活子系统与经济、政治、思想文化子系统的协调发展，是社会建设的目标和重点。农村社会政策建设对当前我国社会建设的意义在于：

首先，农村社会政策建设是当前我国社会建设的重点内容。

在党的17大报告的第八章“加快推进以改善民生为重点的社会建设”中，胡锦涛同志明确指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”接下来他论述了现阶段我国社会建设的六大重点，即优先发展教育、实施扩大就业的发展战略、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度及完善社会管理，所有这些方面基本都属于社会政策的内容。

固然，上述这六个方面的社会建设是在一般或全国层面上提出来的，但就城乡比较而言，农村在所有这六大方面都与城市存在着巨大的差距和不足。国家统计局根据新农村建设的总体要求确定了26项综合评价指标及其标准。总的看，2004年新农村建设的综合实现程度为56.3%。而分单项指标看，农村合作医疗覆盖率、农村养老覆盖率、农民人均可支配收入、农村贫困人口发生率等指标的实现程度较低，分别只有25%、13.5%、43.9%、和17.6% 。[iv][4]上述指标都是和社会政策建设不足直接相关的。到2007年上半年，我国农村需要帮扶的人口还在1亿左右，其中绝对的贫困人口是2148万，低收入人口还有3550万[v][5]。因此，加快出台、实施针对农村的各项社会政策，是当前我国社会建设的重点。

其次，农村社会政策建设为农村社会建设提供制度前提。

社会政策属于制度、规范的范畴。对社会政策的界定，中外学术界至今未能达成相对的共识。由于社会政策涉及的范围或内容比较复杂，且由于不同时期社会需求的不同，以及各国学者所关注的重点不同，对社会政策的界定也就不同。蒂特马斯认为社会政策的实质是“社会对其识别到（或识别不到）的社会需要与问题的反应”。[vi][6]希尔认为社会政策是“影响公共福利的国家行为”[vii][7]。在我国，学者一般认为，社会政策是国家和政府为实现公正、福利等特定的社会目标而制定的，是各种法律、条例、措施和办法的总称。它主要以弱势群体为对象，以再分配为基本手段。农村社会政策（和“农民社会政策”基本同义）即国家和政府制定的旨在维护农民基本权益以实现社会公正的各种正式规范的总和，主要包括针对农民的养老保障制度，医疗卫生服务政策，社会救助制度（五保供养制度、低保制度、临时救济政策），扶贫政策，教育政策，住房政策，老年、妇女、儿童福利政策，社区服务政策等。

正如政治建设、经济建设、文化建设需要相应的制度（政策）支撑一样，社会建设也需要相应的制度（政策）支撑。当前我国农村社会建设比较薄弱，农民的民生问题比较���出，影响和制约了整体层面的社会建设，关键在于农村社会政策建设的滞后。因此，加快农村社会政策建设，对于推进农村社会建设乃至整体的社会建设，至关重要。

第三，农村社会政策建设是农村社会建设的重要途径。

社会建设以改善民生重点，党的17大报告第八章的题目“加快推进以改善民生为重点的社会建设”即指明了这一点。当前我国民生问题比较突出，农民民生问题更是其中的焦点。收入低、就医难、升学难、就业难、保障难等等仍是摆在亿万农民面前的几大难题。导致民生问题比较突出的根源是社会资源配置不公，市场经济取向改革的必然结果是优胜劣汰——社会强势群体在市场化改革过程中不仅由于自身所具有的各方面优势使其享有种种实惠，而且通过种种手段有时甚至是不择手段向社会普通民众转嫁各种社会风险，使后者成为社会转型代价的主要支付者[viii][8]。而国家（政府）的宏观调控不力、社会代价补偿体系建设滞后，更加剧了社会的两极分化和普通民众特别是农民民生的艰难。

社会政策究其实质是一种再分配手段，是一种国家（政府）出台和实施的社会代价补偿体系，它以社会公正作为其理念基础和奋斗目标。正如蒂特马斯所指出的，资源再分配是社会政策的焦点[ix][9]。在市场经济条件下，初次分配虽然也要讲究公平、而实际上很难实现公平的情况下，再分配就应当将实现公平置于更加突出的地位并不懈追求。推进农村社会政策建设，将成为实现社会资源朝着兼顾城乡的合理配置、缓解乃至解决农民民生问题、实现农村社会建设目标的重要途径。

二、农村社会政策建设现状的三维视角分析  

（一）社会政策分析的三维视角

社会政策是一个相对独立与完整的系统[x][10]，分析社会政策系统可以从纵向、横向和过程的三维视角出发（参见图一）。

从纵向结构来看，政策系统从高层到低层分为若干等级，高层级政策是低层政策的基础，低层级政策是对高层级政策的具体化，两者之间存在着上下的隶属关系。但是各层级的政策具有自己的相对独立性，它们各有自己的责任[xi][11]。

从横向结构来看，政策系统内部可分为不同类别的子系统（项目），这些子系统也是按照一定的标准而形成排列顺序，它们相互补充、相互配合、相互协调，从而使政策体系得以保持自身的有机整体性[xii][12]。如农村社会政策系统就是由不同的政策单元即各项具体的社会政策构成，社会政策单元之间的协调就是不同社会政策项目之间的相互协调与互相支持，如农村的医疗救助与生活救助之间的衔接。

过程分析是政策分析的又一重要维度。社会政策不能像鲁宾逊·克鲁索(Robinson Crusoe)的“经济人”概念那样，在社会真空状态下进行讨论或构想[xiii][13]。社会政策不是一个静态的抽象概念，而是一个持续的动态过程。理想的政策过程模型应该包括政府对政策的制定与修正，执行机构对政策信息的传达与评估，以及目标团体对政策的接受与反馈。只有保证政策过程的良性循环，才能保证政策效果的圆满达成[xiv][14]。

上述从纵向结构、横向结构、政策过程三个方面对社会政策系统的理解构成社会政策分析的三维视角。其中，纵向结构、横向结构是社会政策的时空延展和结构支点，政策过程是社会政策的运行轨迹，也是目标达成的保证。

图一  社会政策系统（以农村社会政策为例）

   （二）农村社会政策建设现状的三维视角分析

改革以来，我国农村社会政策的地位不断上升，内容体系不断完善，规范化程度不断提高，在满足农村居民最基本的生存需求方面功不可没。但这些进展还是初步的，从纵向、横向及过程三个维度分析，农村社会政策都存在着一些不容忽视的问题。  

1、纵向问题

首先，国家在整体上缺乏农村社会政策建设的宏观战略并以此作为指导确立农村社会政策的地位、理念、框架、模式、手段、重心、主体等，导致目前农村社会政策建设呈现一定的无序状态。在新农村建设中，如何合理定位社会政策，如何统筹农村经济社会发展，是一个重大的战略性问题。必须坚持社会公正理念，落实科学发展观，把维护农民权利、提高农民福利作为农村社会政策建设的出发点和落脚点。

其次，长期以来，国家和政府对自己在农村社会政策建设和改革中责任的定位有严重偏差，如果和城市加以比较的话，可以看出，国家和政府对农村社会政策建设的重视程度显著低于城市。迄今为止，中央财政对农村社会政策的建设主要限于低保、对特殊贫困地区的扶贫救济和公共传染性疾病的防治等。原本应在农村社会政策建设中发挥主导作用，承担主要财政责任的中央政府和省级政府对自身责任认识不足，这使得农村社会政策缺乏应有的制度性、福利性与公平性，违背了公共财政支出的原则。

第三，农村社会政策建设的相关立法滞后。目前我国尚没有针对农民或涵盖农民的《社会保险法》、《社会救助法》等法律对农村社会福利做出强制性的规定；已有的属于社会政策的“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等层次比较低，权威性差，而且政出多门，缺乏整合的社会政策法律体系。致使农村社会政策的连贯性和稳定性较差，削弱具体工作部门的执行力，大大降低了政策和制度的权威，造成广大农民的不信任感。此外，也使得农村社会政策的各项基金管理缺乏约束，影响基金的安全性、流动性与收益性。

第四，地方政府存在明显的GDP崇拜，使农村社会政策相对于经济政策长期处于从属地位。在这种行政理念指使下，农村经济增长成为考核乡村干部政绩的主要指标，经济政策的制定、实施具有优先性，那些能够带来直接经济效益的部门优先占有资源，农村政府行政的最大目的不是为农民提供公共物品，而是不择手段地完成“GDP指标”。农村社会政策与经济政策相比，至今仍然处于被动和从属的不平等地位。  

2、横向问题

首先，相对于城市，农村社会政策体系不全。由于城乡分割的二元社会格局的影响，我国农民社会保护体系的建设严重不足，与城市居民存在巨大的差异。无论是养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险政策还是社会救助、社会福利、住房、教育、就业、公共卫生政策，农村居民都不能与城市居民享受同等的国民待遇。农村社会福利制度与城市不衔接，造成了“城乡分治，一国两策”的制度困境。城乡分治的必然结果是农村各项社会政策长期陷于低水平徘徊，停滞不前。以农村进展最快的低保为例。据民政部公布的数据，截至2007年10月,城市低保覆盖人数为2244.2万人,农村低保覆盖人数为2907.7万人。而1-10月城市最低生活保障支出额为216.1亿元,农村最低生活保障支出额为64.4亿元,农村低保支出额仅为城市的29.8%。[xv][15]

其次，农村各项社会政策的持续性差。具体表现为过去一些行之有效的制度出现种种困难并趋于解体，而新的替代性政策又未能及时跟上。在计划经济时期发挥重要社会保护功能的一些社会政策，如五保制度、合作医疗、集体照顾、集体救济、集资教育等，随着集体经济的解体，都遭受了严重的困境。而替代性的社会政策，如农村低保、新型合作医疗制度等又都处于起步或试点阶段，这样，在不少农村地区，就造成了一定程度的政策真空。

第三，国家的城市社会政策未能正确、及时地应对社会结构的新变化，导致农村现有的社会政策不堪重负。如城市化进程中的农民工，至今仍未纳入城市社会政策体系或建立相对独立的社会政策体系，仍然是农村社会政策体系的覆盖对象，加重了本来有限的农村社会政策的负担。

第四，农村各项社会政策的管理分散。我国农村社会政策的现状是条块分割、多头管理、各自为政，无统一的管理机构，造成了政策协调、资源共享等诸方面的较高成本。劳动部门负责养老政策，卫生部门负责医疗政策，民政部门负责低保和优抚、救济，呈现“多龙治水”的局面。部门分割导致社会政策缺乏整合机制，难以及时、有效地满足农民的福利需求。

   3、过程问题

首先，农村社会政策的运作过程低效。当前农村社会政策的诸多流程存在问题与障碍，没有做到“无缝隙”运行和高效运转。尤其是政府财政转移支付存在“雁过拔毛”现象，路损严重。此外各项社会政策在执行过程中针对性不强，政策瞄准机制出现偏差，如农村低保对象、扶贫对象的选择就使部分不该享受低保、扶贫政策的人钻了空子。究其原因，部分是由于社会政策的“非专属性”特征，民政、卫生、劳动等部门(条条)以及地方政府(块块)、民间组织等均对某些社会政策的执行负责，利益、立场和执行标准的不同难免造成政策执行的偏差。

其次，作为农村社会政策主体的农民的社会参与严重不足。我国社会政策的民主化过程最大的问题是缺乏农民和劳工的声音[xvi][16]。在农村社会政策在制定和执行过程中，农民一直被置于边缘或被忽视地位，他们被视作福利的被动接受者，缺乏与他们充分的、实质性的沟通与互动，出台的社会政策无法及时、准确地传达给大多数农民；同时普通农民也缺乏连接政府的制度化利益表达渠道，农民的意见和建议无法及时上传。事实上，社会政策实施不仅具有任务目标，也具有过程目标。任务目标解决具体福利问题；过程目标是培养受助对象的自信心，提高自我效能感和增强解决问题的能力、技巧。鼓励农民参与是提高社会政策执行效果，完成其任务目标的关键性环节。

第三，农村社会政策的实施方法传统、落后。至今农村社会政策的实施仍然主要依靠政府行政化、半行政化的方式推进，现代社会工作方法作为社会政策执行的有效手段在农村尚未发挥应有的作用，政策执行人员的工作素质较差，缺乏专业水平；社区发展、社区组织、社区教育、社区照顾等在国际农村社区广泛推广并证明有效的工作模式尚未在我国农村地区得到充分应用；能力建设、赋权、资产社会政策等新型社会政策理念没有在实践中得到贯彻；本应承担一定责任的第三部门，由于在中国发育不足，在农村更是微乎其微，因而对农村社会政策所起的作用非常有限。

三、全面推进农村社会政策的改革与创新

   农村社会政策建设中长期积聚的各种问题，不利于农民公民权利的维护和农民民生问题的解决，对农村社会建设乃至整体的社会建设将造成严重的阻碍。因此，推动农村社会政策体系的改革与创新势在必行。

   （一）农村社会政策的纵向改革与创新

农村社会政策纵向改革与创新的主要目的是保证政策的导向明确、上下衔接、统一协调。因此它包括两项关键性任务：一是中央政府要明确自身职责，确定农村社会政策的战略目标、任务、模式、路径、工具等原则性、长远性、全局性的内容；二是地方政府要严格贯彻落实各项社会政策，防止政策被抵制、架空、敷衍、替换、缺损、附加和变通。

首先，中央政府要把农村社会政策建设作为农村社会建设中的一项战略性任务加以对待。这就需要拓宽社会政策视角，使之融入经济增长和社会发展的进程，积极构建和经济发展水平相适应的农村社会政策体系的基本框架。改变社会政策在农村中的附属地位，将农民福利变化和生活质量水平纳入对党政领导干部的考核范围。改变农村社会政策的被动适应状态和应急特征，坚持补救与预防兼顾，完善社会预警机制，引入风险管理思想，积极地监测、追踪农村社会福利领域的新问题。

其次，推动农村社会政策的立法建设，从法律上规范农村社会政策执行者的职责和受助者的权利、义务。依法推进社会政策建设是国际惯例。国家应尽快形成以全国人大制定的针对农民或涵盖农民的《社会保险法》、《社会救助法》等为统领的，以国务院针对农村各项社会福利问题制定的专门条例为支柱的、以地方人大和地方政府的实施办法为补充的法律法规体系，从而使得各级政府的社会政策实施行为建立在科学的法理基础之上。要以法律的形式明确农村社会政策各职能部门的职责分工，规定农村社会政策受惠者的权利、义务，规范农村社会政策各项基金的收缴、运营、监管和发放。

第三，各级政府，尤其是中央政府要兑现国家对农村社会福利的财政责任，推动多渠道筹集社会政策资金。计划经济时代，国家每年数量不菲的以工农价格“剪刀差”形式获取的工业化资金让农民长期处于被动、贡献的地位；即使是在改革以来的很长一段时间里，为了支持工业化和城市化，农民这种被动、贡献的地位并未发生实质改变。如今工业化发展到中期阶段，政府应该兑现国家对农民的财政补偿责任。由于在现行分税制的财政制度下，税收的分享结构严重向政府的上级层次倾斜，基层政府的债务沉重，所以中央政府理所当然地要承担起对农村大部分的财政转移支付责任。政府还应积极推动多渠道的筹资机制，鼓励企业、第三部门等参与农村社会政策的建设。

第四，基层政府要严格遵循各项社会政策的目标任务和方针原则，加强社会政策执行能力建设。地方政府或具体执行政策的部门可能在接受自上而下的政策执行模式时，也会根据自己的处境和利益关系去处理政策，这就是执行者的自由裁量权。在政策实施系统中，离问题越近，其影响问题的能力就越大，或者说，基层的自由裁量权更大[xvii][17]。上述地方政府自觉不自觉地将社会政策置于经济政策的从属地位，是基层执行者对政策自由裁量权的一种误用。基层对自由裁量权的误用还体现在具体政策的执行过程中，如农村低保政策执行中出现的“人情低保”现象，就说明政策的基层执行人员可以依照自己的判断或者利益关系去选定或舍弃某些政策对象，甚至人为地改变福利政策的规定标准，导致政策执行成本扩大，政策行为和价值导向偏离，政府信誉受损。为了避免上述现象的出现，就需要地方政府在“善治”的理念指导下，慎用自由裁量权，在合法、合情、合理的要求下，在政策的弹性范围内，确保政策目标和原则的刚性落实。

（二）农村社会政策的横向改革与创新

农村社会政策的横向改革与创新旨在实现农村社会政策与城市社会政策之间、农村社会政策各要素、单元或项目之间、新出台的社会政策与原有的社会政策之间要互相协调衔接，确保农村社会政策的公平性、完整性、有序性、开放性和持续性。

首先，农村社会政策建设要利于城乡衔接。城乡社会政策的衔接是指城乡居民在获取社会政策保护上的权利是一致的，获取政策保护的原则是统一的，但是针对城乡的实际差别，两者的保护方式和执行标准可以不一致，即“有差别的统一”、“有统有分”，并在渐进发展中以“统”融“分”。目前实现城乡统筹的社会政策是完全有可能的：其一，我国的经济实力和综合国力显著增强，经过新中国50多年尤其是改革开放近30年的发展，国家财政收入快速增长，我们完全有可能通过调整转移支付格局，进一步加大对农村社会政策的支持力度。其二，加快包括社会政策在内的城乡统筹建设已成为全社会的共识。以社会保障为例，党和政府多次在重要的中央文件中强调要建立覆盖城乡的社会保障体系，促进社会保障向农村覆盖，党的17大报告对此又加以重申和强调。

其次，农村社会政策建设要重点突出。多年来，由于多种原因，农村社会政策欠账太多，一时难以全部偿清。所以，近期需要解决的必须是迫在眉睫的、同时又是社会政策体系当中的基础性项目：如农村低保、大病医疗保障和养老保障，即保障农民“生有所靠，病有所医，老有所养”。其一，应在全面建立农村低保制度的基础上进一步提高救助标准，扩大救助覆盖面，尤其是要重点覆盖农村老年人、重度残疾人和妇女儿童，并相应提高救助水平；其二，加快推进新型农村合作医疗制度试点工作，中央和地方财政应较大幅度地提高补助标准，建立以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，加强农村公共卫生服务体系和农村医疗救助制度建设；其三，尽快形成以社会保险与家庭养老为支柱，物质补偿与精神慰藉为内容，国家支持、集体帮助、社区互助、社会服务为网络的农村养老模式。

第三，国家加快构建进城农民、失地农民的政策保护体系，以减轻农村社会政策的负担。社会政策应随社会转型的深化而不断改变其内容和形式。进城农民、失地农民是工业化、城市化过程中社会结构变迁的必然现象。进城农民所面临的风险结构已和传统的小农经济相适应的自然风险不同，它是一种与市场经济和工业化相适应的现代风险结构，传统的家庭保障和土地保障形式难以为其提供最基本的社会保护，必须将其纳入和城市劳动者相同的社会保护体系，或构建相对独立的社会保护体系[xviii][18]。失地农民在失去土地之后，其社会身份、生活场域、职业结构也发生了巨变。一方面，在给予失地农民的实际收益补偿中，应该充分考虑到土地社会保障功能的价值，并通过对土地征收、转租和出让后的巨大增值效益进行分配调节，建立土地补偿长效机制，以有效解决土地承载的社会保障功能的延续问题；另一方面，失地农民社会政策体系要和城镇社会政策体系衔接，在获取资格、保障标准上要统一，不能因其身份特殊而把他们排斥在政策之外。同时，要完善针对失地农民的就业扶持机制、居住安置机制，保证失地农民顺利地实现市民化。

（三）农村社会政策的过程改革与创新

首先，在农村社会政策的制定和实施过程中必须重视农民主体性的发挥。应当把农村社会政策的制定和实施建立在对农民权利和能力的尊重之上，把农民的参与看作政策成败的关键，而不是通过自上而下的政策施舍和强制性行政，忽视和抹杀农民的主体性、积极性。在“民主法治”、“公平正义”的理念指导下，政策研究需要注重对政府和农民的权利与责任之间关系的分析，需要促进政府和农民的合作。在这里运用社会工作的赋权(empowerment)理念，即相信并依靠农民自身的能力与理性，并适当地对此予以激发和扶持，实现农民主体性的充分发挥，将对政策的推行起到积极的作用。

其次，应注重农村社会政策的推进策略和方法技巧。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》基于“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要”，郑重发出“建立宏大的社会工作人才队伍”的号召。社会工作是社会福利传递的有效途径，在农村社会政策建设中有广泛的用武之地。各职能部门应当有计划地引进社会工作专业人才，开展对现有工作人员的专业培训，使他们提高业务素质、掌握政策、增强实际工作能力。

最后，应注重农村社���政策的监督评估体系的建设。要把农民满意不满意、高兴不高兴作为衡量农村社会政策实施成效的重要标准。应当通过对农村社会政策执行过程的监督评估，及时调整不合理的社会政策内容，以确保让农民真正受益。

 参考文献：