Abstract：To reconstruct the grassroots society in cities , the government has initiated the community-building projects and the democratic reform of the management system of neighborhoods in China. The management system affects the power relationships among the actors in the field of neighborhood politics , and in addition , its transformation should be an unfolding process of imposed institutional change. Therefore , the inherent law of institutional change must bring about requirement for reconstructing the relationship between the management system and the power structure of neighborhoods. However , where present‘democratic’reform of residents’committees is concerned , it is still controlled by the government instead of residents. Due to the path dependence , local governmental agencies‘fix’the domination relations between them
and residents’committees , and community governance cannot break away from the‘lock-in’impasse. For the institutional rest rections of urban administrative system , it is difficult to realize grassroots democratization in present day.

Keywords：grassroots democracy , community governance , community power structure , institutional change

作者简介：石发勇　新加坡国立大学社会学系博士候选人

一、导论

在当今,如何在基层社会实现良性治理或“善治”（注1）是各国都在探索的共同课题。对中国而言,尽快在城市基层建立良好的治理秩序更是国家面临的一个紧迫任务。城市是中国现代化建设的中心。随着近年来经济体制改革的深化,国家原先赖以整合城市基层社会的“单位制”模式的控制功能逐步弱化。在此背景下,国家对城市基层实行管理的重心开始由单位移向街区——市民居住区。因为民主是实现“善治”的手段和保证,新形势下的基层治理要求实现社区民主化,使得普通市民有权参与社区公共事务管理,从而在基层社会实现市民与国家、市场的良性互动和合作。另一方面,随着社会转型和世界民主化潮流的影响,中国城市市民本身的权益和自主意识也有了相应增长,迫切希望参与社会治理。

面临这些压力,我国政府已经启动了包括社区建设在内的新一轮国家政权建设( state-building) ,以适应新的形势需求。“各方共同参与”的社区建设口号也体现了政府对于治理新理念的初步接纳。在实践上,政府要求改革原有的城市街道－居委会管理体制(简称街居制) 以推动社区民主建设;各级政府正在多方位地积极探索社区政治发展的新体制——居民自治。具体而言,各个城市分别采用不同的方式改革依附于街道的居委会的组织形式,并依法实行民主选举。

那么,当前的街居制改革能否在实质上推动社区民主化呢? 这个问题引起了笔者的浓厚兴趣。实际上,民主化程度和治理状况受制于社区权力结构。很难想象,在一个金字塔式的垄断型权力结构中,无权的社区成员会真心拥护和协助统治者施行管制。换言之,只有在多元化的权力结构基础上,社区民主化和“善治”才可能实现。而社区管理体制对于社区权力结构的形塑至关重要;前者的改革意味着社区政治场域主要行动者之间权力关系可能发生相应的变化。因而,本研究将通过透视城市基层社区管理体制的改革,来考察社区权力结构状况,以探讨实现社区民主化和“善治”的可能性。具体而言,本文关注以下问题:在当前中国城市以“回归自治性”为目标取向的居委会改革中,各级政府、社区组织和居民等主要行动者参与制度创新的动机和实际作用何在? 经过民主改革的新体制的运行绩效及其发展前景如何? 由此而反映出来的当前行政机构、社区组织和居民在街区中实际的互动关系状况又是怎样的? 概言之,街居制改革是否导致我国城市微型社区权力结构已经或者即将发生某种有意义的变迁,以推动基层社会实现民主化和“善治”呢?

本文以下部分将首先对既有的相关研究加以回顾和讨论。在此基础上,本文以上海市N 区绿街街道四村(简称绿街四村) 居委会改革为个案进行分析,以探讨上述问题。

(一) 社区民主化如何可能? ——城市社区权力结构和基层民主研究回顾

社区权力结构及其民主化是社会学研究的重要课题。早在上个世纪三十年代,由美国学者林德夫妇所进行的“中镇”研究就开始关注社区权力。此后,西方主流学界的有关研究,在这个问题上一度出现了两种截然对立的主要理论:精英论和多元论。二者争论的焦点在于,地方社区政治权力是掌握在极少数社区精英手中还是分散在各个不同的社会群体之中;或者说,社区是否“民主化”。两种观点的论战持续了数十年,并一度陷于方法论争论的僵局之中(详见Hunter , 1953 ;Dahl ,1961 ;Domhoff ,1983 ;Waste , 1986) 。那些关于西方民主政体下的城市政治研究都把城市社区视作相对“独立”的实体。它们侧重于社区内部的主要行动者之间的权力关系研究,而较少关注政治体制对于社区权力结构的影响。

当前西方关于地方治理的一些重要研究也存在类似的问题。如在一部影响深远的经典著作(《让民主运作起来》) 中,普特南认为影响地方治理的主要因素是社区社会资本的多少( Putnam , 1993) 。尽管他注意到了地方治理的状况受路径依赖的制约,但由于他主要关注于公民文化的考察,因而或多或少地忽视了行政权力对于地方治理的影响。

当代西方学界对于中国城市社区政治的研究则非常关注社会主义国家的宏观政治经济制度对基层治理的影响。在新制度主义理论框架下,安德鲁·沃尔德(Andrew Waldet ) 通过对单位制的研究认识到了管理阶层是如何在城市基层社会实现控制的。他发现,在改革开放前,计划经济的分配制度使得单位管理阶层代表国家垄断了所有的政治、经济资源。由此,为获取物质利益和流动机会,普通民众不得不在经济和政治上高度依赖于单位及其管理者(Walder ,1986) 。其他研究者也发现,在市民居住区,街道和居委会等也利用分配就业和行政手段等方式对街区实现了严厉的控制( Schurmann , 1968 ; White &Parish ,1984) 。也就是说,计划经济体制使得基层行政管理机构在各自的社区中建构了统一集中的权力结构并掌握着支配性权力,普通市民完全服从地方当局的行政权威而鲜有利益表达或发言机会。（注2）九十年代以来的主要研究则发现,由于经济体制改革和资源获取渠道的多元化,中国城市居民已经在个人事务上实现了自主权。在社会公共事务上,普通市民也有可能将抗争心理转化为具体行动,并扩展到公共空间(Davis et al ,1995) 。但是,这些研究没有具体考察微观层次的行政体制是如何影响街区权力结构的。

由于近年来社区建设和街区治理的重要性日益显现,城市社区政治也获得了越来越多的本土研究者们的关注。很多国内研究从整体社区发展的角度考察了街区场域中主要行动者如基层政府机构、居委会、物业公司、居民等在社区建设中的角色和作用(沈关宝,1997 ; 顾骏,2000 ;曹锦清等,2000 ;徐中振编,2000) ;也有研究者从“地方行政建设”的角度探讨了街道办事处这样的基层政府代理机构如何在街道社区层面上建构与其他社区组织的权力关系(朱健刚,1999) 。还有些研究者提出社区建设的最终目的应是发展相对独立的、并与国家和市场实现良好互动的现代社区(沈关宝,2000a) ,并指出社区重构的方式就是加强民主(卢汉龙,1999) 。但对于这种理想的建设目标在目前的实施状况、制约因素及其发展前景如何等问题,目前尚无研究作出清晰的回答。

纵上所述,目前城市基层社区民主建设和权力结构状况及其与行政管理体制之间的关联尚不清楚。本研究将就这些方面进行探索。

(二) 个案街区基本情况和研究资料

自1999 年3 月起,上海市N 区开始在下属四个居民小区进行“三自”(自我选举、自我管理、自我服务) 改革试点工作;其中绿街四村（注3）新
居委会运转最为顺利。为了探索上述问题,笔者于1999 年底到该小区调查新居委会运行状况,进行了半年多的实地考察。此后几年,笔者又多次对该小区和上海其他地区的居委会进行了一些短期调查以进行比较。

绿街四村是上世纪八十年代末期建成的居民新村,在上海居住街区中有一定的代表性。（注4）该小区是当时政府为了安置市政工程动迁市民而建立的。它先后多次获得国家、市和区级荣誉称号,一度是绿街街道办事处的“宠儿”。该小区现有住户1306 户,常住居民3600 多人。

根据研究目的和内容,本研究主要采用了以下三种资料收集方法:1 、参与观察法。笔者在绿街四村居住长达八个月之久,其间一直参加居委会的主要活动并列席当地政府的一些相关会议,以了解新体制实际运行的成效及其存在的问题。2 、深度访谈。我们与政府官员、社区组织负责人、社区居民等各方人士进行了六十多人次的面对面的深度访谈,以了解各方对旧、新体制的感受和看法。3 、文献法。主要通过对有关文件、资料的解读以了解各方的参与动机和新体制的运行成效。

(三) 社区权力结构、制度变迁:主要概念阐释

按照马克斯·韦伯的观点,所谓“权力”,是指“一个特定社会关系圈中的行动者不管他人反对与否都能实施自己意愿的能力或可能性”(Weber ,1947 :152) 。社区权力结构则指特定社区中行动者之间相对稳定的权力关系,即由谁以及通过什么样的方式实施权力。一般来说,公共项目决策制定和参与状况是判断社区权力结构的一个主要指标。因此,在特定社区中,通过某些重要公共项目的决策制定和实施过程可以判断该社区的权力结构状况:权力是最大程度地分散在众多的参与者中还是垄断在个别当权者手中,抑或是处于这两个极端之间的某个中间状态。

所谓“制度”既指正式的机构设置或成文规章等,也包括非正式的风俗习惯等约定俗成的规则。它们都是人为设定的“固定化”的关系,其主要功能是规范和整合(庞树奇,1998) 。制度对于我们理解社会发展和变迁至关重要。正如道格拉斯·C ·诺斯指出,“制度变迁决定了社会的演进方式,是理解历史变迁的关键”(诺斯,1994 : II) 。在研究社会主义国家时,安德鲁·瓦尔德等也强调,国家制度本身的变革比市民抗争更能影响政治和社会变迁(参见Walder ,1995) 。由于社会发展的过程就是一个“制度化”的过程(庞树奇,1998) ,制度也将随着社会发展而发生相应的变迁。制度变迁（注5）有两种类型:诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者是指人们在面临获利机会时自发推动制度创新;后者指政府颁布行政命令或法律以变更制度安排(林毅夫,1994) 。新制度经济学理论认为,制度安排总是由初始时的均衡态势转向非均衡态势,非均衡则进而导致制度创新可能性的进一步增大。但行动者只有在特定利益动机驱动下,才会实施制度创新。新制度安排成败与否取决于创新的绩效; 而后者又受原有制度环境的约束(戴维斯、诺斯,1996) 。制度安排具有路径依赖特性,即制度变迁方向受制于初始选择。初始制度具有报酬递增特性,并形成一些该安排下的受益群体;后者进而支持和强化该制度。由此,制度就会沿着原有路径不断地自我强化。结果是制度变迁可能进入良性循环,也可能形成恶性循环或“闭锁”。（注6）在初始选择后,要扭转制度安排,就必须借助于政权或其他外部力量(诺斯,1994) 。

制度有不同层次,前面曾提及政治和经济体制那样的宏观层次上的制度对基层政治所形成的决定性影响;而本文则主要致力于探索现行城市管理体制这样的微观层次“制度”变迁如何影响街区民主化进程或社区权力结构的建构。在笔者看来,在国家主导现代化建设的背景下,城市基层社区管理体制转型实际上是一个动态的强制性制度变迁过程。制度变迁的内在规律也必定制约着管理体制和权力结构的重新建构。如忽视这一点,将无法完全揭示当下城市街区中的权力运行机制。

因而,本文将在分析城市微型社区管理体制改革的基础上,考察行政体系和社区的互动关系以及相应的社区权力结构,并从制度的视角出发对这些互动关系进行解释。具体而言,本研究将对绿街四村居委会的改革背景、成效及其制约因素作一全面分析。我们不仅考察各种行政或社区组织的行为和动机,同样关注普通市民的参与和感受。社区管理体制和权力结构乃是由社区互动各方之间的权力关系“固定化”而形成的,这种关系反过来规范着人们的社区行动。因为居委会改革是一项集体行动推动的制度创新,因此须要比较全面地考察社区行动和社区关系对社区制度变迁的影响和制约,并探讨三者之间的关系。

二、上海街居制改革缘起

(一) 行政体系推动居委会改革的动因分析

1 、居委会改革是为了进行基层民主建设,增强政权合法性

我国目前正处于现代化的加速发展阶段,主要社会群体的民主参与期望也日益增强。因此,要实现长治久安,避免因阻碍民众参与而导致的合法性危机(李普塞特,1993) ,就必须进行民主化改革。另一方面,如果能够对大众参与进行有效吸纳,则可能为实现“善治”奠定坚实的基础。

发轫于上世纪八十年代初的农村村民自治改革所取得的一些成就使得国家决策层认识到,在城市中可以同样推行基层民主建设。因为这种制度创新成本较低,可以把市民政治参与的要求诱导到基层的社区参与之中,使之不至于对上层行政体系造成太大的压力(王刚等,1999) 。换言之,国家决策层希望通过基层民主建设,一方面部分满足民众的参与要求,另一方面促进对城市基层社会的有效治理。

近年来,上海在经济建设和改革开放方面取得了突出成就,因而在国家中的地位显得越来越重要。如何响应中央的号召,在政治发展上谋求突破,以进一步巩固和加强上海在国内的地位以及国际上的影响,就必然成为市政府的现实考虑。因此,近年来上海逐步加快了基层民主建设的步伐。

2 、居委会改革是为了解决原有街区管理体制存在的问题

自上世纪九十年代以来,随着城市管理事务的激增和管理重心的下移,街道将原来由自身所承接的大量行政事务转给了居委会;另一方面,由于街道负责向居委会提供经费,由此控制了居委会人事任免和工作任务分配等权力,从而使居委会偏离了自治方向,走上了“行政化”轨道。由于居委会不得不将主要的精力用于应付政府行政事务,所以,一方面,其承接的工作大大超出其职责范围和承受能力,另一方面也导致居民对其认同感越来越差。这些问题严重削弱了居委会的管理能力。居委会的“行政化”还使得一些居民将其视作基层政府机构,对其提出种种要求,一旦得不到满足,就对居委会甚至政府产生怨恨情绪。城市居民区管理体制由此而陷入“闭锁”化的困境。

另一方面,城市基层社会又面临着新的治理要求日益增长的态势:首先,由于原有政府包揽式的管理模式已无法应付激增的城市公共事务,因而需要基层机构能够切实管理好居民区事务,使政府致力于宏观调控。其次,随着国有企业改革和流动人口的大量增加,原有的“单位制”管理模式已无法适应新的社会整合和保障要求,因而需要居民区发挥更多的治理功能。再次,市民生活水平的提高也需要居委会提供相应的服务(徐中振等,2000) 。也就是说,原有的社区管理体制一方面有悖于自治理念和居民利益,另一方面又面临着新的治理需求的压力。因此,政府不得不对此进行改革以解决这些问题。

3 、居委会改革是为了加强社区群众组织建设,提高政策贯彻执行能力

虽然中国仍然是一个威权主义特征较为明显的国家,但是整个行政体系并非铁板一块;各级政府和部门分别具有不同的利益取向(参见Lieberthal & Lampton , 1992 ;应星,2001) 。基层政府既有通过履行国家指令而实现自己一般利益的取向,也有通过违背国家指令来满足自己特殊利益的可能。尤其是随着改革开放以来,基层政府拥有越来越多的自我支配的资源和特殊利益,以致于出现有些基层组织屡屡违背国家政策,与民争利甚至直接侵占民众利益的现象(参见Lu ,1997 ;应星,2001) 。在大规模的城市建设中,这种情况更是屡有发生,如有的基层政府机构在街区中搭建违章建筑开展商业活动就是其中比较突出的表现之一。上级政府尽管意识到了这些问题,但由于监管能力有限,其政策往往被基层政府的“对策”化解,以至于此类违规现象屡禁不止。这些情况的存在严重损害了政权的合法性。由此可见,上海市政府启动基层民主化改革、加强社区组织建设的一个用意显然在于希望通过赋予民众一些权力,以制约基层政府的违规行为,提高政策贯彻能力。而在城市中,当前发育较好并可以利用来组织居民的基层社区组织当属居委会。

总之,在市政府决策层看来,在城市中推行基层民主建设可以增强政权合法性,动员社会资源参与治理,并提高国家的政策贯彻能力。概言之,政府开展居委会改革的根本目的就是希望在转变政府职能的同时,加强基层政权建设,确保基层社会的稳定。

绿街街道办事处能积极参与居委会改革,首先主要是因为上级政府的要求。由于N 区确定了四家试点单位,因而如何在改革中表现更突出以获取上级的肯定就成了街道干部们主要关心的问题。实际上,街道对基层民主建设本身并不感兴趣,有些人担心真正实施居民自治会影响街道对居委会的支配。绿街街道办事处的一位负责人曾透露:“我熟悉的街道主任多了,可以说没有什么人对搞基层民主真正感兴趣,他们只关心搞经济开发”。另一方面,街道参与居委会改革一定程度上也受经济利益的驱动。进行“三自”改革后,街道就可相应削减聘用专职居委干部的支出。

总之,由于社会发展导致了城市基层社会治理的要求和现状发生了相应的变化,使得原有的制度安排由均衡转向非均衡,大大影响了政府对基层社会的控制和政权合法性。因此,行政体系不得不进行制度创新。

(二) 社区组织参与动机

在绿街街道的此次居委会改革中,居民区党组织负责在小区中具体组织实施选举工作。在绿街四村,居委会党支部书记朱女士在该小区工作已达八年之久, “表现优异”,颇得街道赏识。所以在接到改革试点任务时,朱感到很受器重,希望能够顺利完成试点工作,以向上级“交待”。如果改革失败的话,她将为此承担很大的压力。由于朱的身份和个人威望,所以基本上足以左右小区的集体行动。在选举过程中,朱一方面以党支部的名义动员一些党员参加了选举的筹备工作和正式竞选。另一方面,她也在街道的支持下较圆满地做好了原居委会成员的“安抚”工作。

随着新居委会的当选和运行,其本身也逐渐成为制度创新的主体之一。新居委会的成员原先大多具有党员身份,也是社区活动积极分子,长期协助居委会工作。所以,这批人自然成了党支部动员参与竞选的主要对象。他们大多本来不愿做全职居委工作。但在街道许诺新居委会将作为“议事机构”后,这些积极分子觉得既然只是议议小区事务,花费精力不多,于是同意参选。在党支部支持下,他们顺利当选。但后来当街道要求他们参与具体工作后,他们开始有一定的疑虑,觉得这些要求超出了自己原先的预想。但是,出于“面子”、责任心以及与支部书记的关系等方面的考虑,他们还是比较积极地参与了居委会工作。然而,他们中的部分成员也表示下一届不愿再连任。可以说,这些居委会成员参与社区管理工作主要是基层党组织动员的结果。

(三) 社区居民参与动机

在支部书记朱女士的主持下,绿街四村一些居民“积极分子”组成了选举委员会。该小组的期望就是按照街道和党支部的要求,顺利地把新居委会选出来。选举委员会成立后,开始在街道和党支部的领导下开展工作,并挑选候选人。正如他们所说:“当时我们只知道把(候选) 人产生了,把工作做起来。街道里一步步布置下来,等于剧本都编好了,我们像演员一样照着去做,也就是说按照上面的要求把新居委选出来就行了,其他的也没考虑太多。”可以看出,选举委员会主要是按照基层政府指令组织选举。

在选举之前,居民们并不了解“三自”改革的含义,以为选举又是象以前一样“走过场”。另一方面,原居委会的一些成员给居民的印象还不错。所以,有些居民不太情愿参加选举,认为没有改选的必要。随着选举工作的逐步深入和扩大宣传,一些居民开始逐渐关注此事。他们对改革开始产生一定的期望,希望新的居委会能够解决小区长期存在的如物业管理、社区治安以及违章建筑等“老大难”问题。居民代表们还对将来的新居委会提出了关于社区发展的142 条意见。至此,居民对新居委寄予了很大的期望和支持。

总之,这些创新主体之所以参与改革,是因为他们都希望通过相同的获取收益的途径——创新居民区管理体制——来满足各自的期望。但是,三个主要创新主体的利益期望又有着很大的不同:各级政府主要希望通过创新加强基层政权建设,并实现各自的政绩;社区组织则有两重性,组织的“行政性”决定它们必须服从政府指令,参与创新。组织的“社区性”又使它们希望尽量满足居民的期求,以博取政府和民众的双重认同;居民们则希望改革能够解决自己的基本需要如物业服务和社区治安等。就目前而言,政治民主仍非当地大部分居民主要追求的目标。上述创新主体期望的不一致使得相关人员对创新绩效作出了不同评价和反应。

三、居委会“三自”改革历程

(一) 居委会选举过程中各创新主体的参与

1998 年9 月,为了探索新形势下的居委会组织体制和运作机制,上海市有关部门制订了《加强居委会管理试点方案》。在此基础上,N区于1999 年4 月制定了《N 区居委会改革试点工作方案》。绿街街道办事处据此于当年5 月制订了《绿街四村居委会改革试点方案》,并要求四村居委会党支部遵照执行。有关部门还筹集了试点经费。

在各级政府部门的要求和“指导”下,绿街四村居委会党支部具体组织了选举工作。其他各方在如从选举委员会的成立,到候选人的产生和居民代表参加选举等的活动中,都是在四村党支部的主导下进行的。

(二) 新体制运作过程中各创新主体的参与

基层政府　选举结束后,为加强“指导”,绿街街道办事处主要开展了以下工作: ①成立了绿街基层工作指导小组,多次到四村进行“指导”,并对新居委会成员进行培训; ②制订了有关居委会工作的规章制度和居委会运作的具体意见; ③街道表明今后将放弃对四村居委会的“考核”,而由小区居民代表对其工作进行“评估”; ④帮助新居委会建立了五个小组委员会,作为居委会的执行机构; ⑤将四村党支部升格为党总支,并由居委会副主任任第二党支部书记,以“加强基层党组织对居委会的领导”。

居民区党总支　自1999 年8 月四村新居委会正式运转后,随着新居委会成员工作逐渐步入“正轨”,党总支书记得以能够逐渐集中精力着手党务工作,并负责居委会的重大事务决策。党总支还多次召集党员会议,要求党员发挥带头作用,支持新居委会工作。改革后,剩余三名老居委会干部被街道聘为社工,（注7）主要在党总支领导下负责完成街道分派给居委会的具体行政事务,如优抚救济、治保和宣传等。

新居委会　它是制度创新的成果。但自正式运转后,新居委会本身也成了制度创新的主体之一。他们主要开展了以下工作: ①建构组织,在街道的要求和帮助下,成立了小区发展、保障、物业管理、综合治理以及经费审查等五个小组委员会,吸纳居民代表参与。②确立制度,将街道所制订的工作制度等一一附诸实施,主要有居委会月度工作例会制度、一周学习工作例会制度、居委会成员轮流值班制度、五个小组委员会月度工作例会制度等。③制订社区发展规划,如制订《四村居委会2000 年小区实事项目分解表》等。④努力为居民办“实事”,如联系、协调物业管理工作等。⑤支持和参与群众文体团队活动。⑥召开居民代表大会,汇报工作。⑦组织各种社区活动,如慈善募捐、文艺活动等。

普通居民　目前,绿街四村居民参与社区事务的主要方式和内容有: ①参加一些社区管理事务,如参加居民代表大会、五个小组委员会月度例会,向居委会、居民代表和楼组长反映各种问题等; ②相对固定地参与社区文体锻炼团队,并通过这些团队的负责人向政府和居委会反映意见等; ③比较零散地参加居委会举办的各项社会活动,如募捐、文艺活动等。

从上述各个方面的情况可以看出,这次改革是政府主导下的多元主体参与的强制性制度变迁。政府组织是体制创新的启动性行动团体,发挥了主导作用。社区组织是体制创新的继动性行动团体,发挥了实际操作作用。尤其是新居委会的成立,标志着一个重要的新的创新主体的形成。它一方面实际承担了其后的改革工作;另一方面,其运行状况则是制度创新绩效的表征。社区居民则发挥了参与和支持的作用,没有他们参与,改革就没有任何意义,而且实际上也不可能成功。

从理想目标来说,改革就是要使居委会和居民成为管理体制创新的主体以分享社区权力。因此,这种权力转移是否真正实现,决定了城市社区管理体制改革是否能够成功,并将对中国城市治理乃至国家和社会关系产生重大影响。下文将对绿街四村改革的效果和社区权力关系状况进行评估。

四、居委会改革绩效评价

对一项科学实验的成效进行评价,须要将实验结果与实验方案所提出的目标进行对照考察。由于本研究的对象是社会实验,其目的是为了满足实验主体的利益诉求。因此,对实验效果的考察还须参考实验主体的主观感受。因此,本文对制度创新的成效考察具体拟从理想改革目标的实现程度以及各创新主体的评价这两方面来进行。

(一) 制度创新实效与理想化目标之比较

1 、居委会组织体制、运作机制有所改善

本次改革方案把居委会组织体制、运作机制的健全和完善作为居委会“三自”建设的主要目标之一。就绿街四村试点情况来看,居委会选举后,建立了下属的五个小组委员会和一系列规章制度。同时,街道将对居委会工作成绩认定的权力从形式上交给了居民。此后,党支部和新居委会采用多种方式,使新居委会成员尽快熟识居民并参与实际工作。五个小组委员会的成立使得二十余名居民代表有了制度化的参与渠道。走访制度的推行使得居委会能够了解一些民情。社区团队的组建不仅使部分老年居民有更多机会可以参与文体活动,而且成为居委和居民之间沟通的重要渠道。概言之,行政约束的相对弱化、参与渠道的建设、部分社区问题的解决,尤其是团队活动的开展在一定程度上提高了居民的参与积极性。这些可以看作是四村居委会改革的主要成果。但是,改革没有解决当前城市社区发展面临的主要问题。

2 、居委会的自治化程度难以提高

改革方案声称要回归居委会的“自治”性质,把居委会的自治化当作改革的重要目标。那么,四村居委会的自治化发展程度如何呢? 在研究社团自治化程度时,康晓光(1999) 曾提出过一套测评指标: ���法律框架,有关法规对社团的自治地位是如何界定的? ②章程制订,谁决定了自治组织的组织制度、组织目标和活动领域? ③人事权的归属。④经费来源。⑤日常决策权归属。⑥运行方式,是以行政化方式为主,还是以社会化方式为主? ⑦激励机制,推动自治组织发展的动力来自哪里? 是政府还是社会? ⑧监督制度,谁监督自治组织,是政府、社会还是自己? ⑨自治组织的主观倾向,是希望强化对政府的依附,还是追求自治? 根据有关法律规定,居委会和社团都是社会中介组织,具有社会成员自治并代表民众与政府沟通的功能,性质相似。因此本文将改造利用上述指标,对改革后四村居委会自治化程度进行考察。

法律框架　根据1982 年颁布的《中华人民共和国宪法》和1989 年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称《居组法》)规定,居委会的性质是“基层群众性自治组织”,其主要功能是组织居民开展自我管理、自我教育、自我服务活动。此点各方均无异议。

章程　《绿街四村居民自治章程》规定,居民会议是居委会决策机构,其主要职权是:讨论决定涉及全体居民利益的重要问题;听取并审议居委会的工作报告;选举、撤换居委会的成员。但是,这个章程是街道办事处制订的,基本重述了有关法规,而没有反映居民关于自治的主张和要求。实际上,居民会议难以真正行使上述权力,原因将在后文详述。

人事权归属　虽然根据上述规定,居委会的人事权归属于小区居民会议。但实际上,街道办事处和居民区党组织可以运用各种方式影响和控制选举结果。事实上,本次选举就是居委会党支部动员的结果。在2003 年的换届选举中,四村党总支再次极力控制选举结果。为此,落选的候选人层层上诉至各级政府。尽管这次选举在居民中引起很大不满,上级政府还是认可了选举结果。所以,从根本上来看,居民会议对居委会的人事权是不完整的。

经费来源　《居组法》规定:居委会的工作经费和居委会成员的生活补贴的范围、标准和来源,由当地政府规定并拨付。由于在经费和工资上依赖街道,居委会不得不依附于前者。

日常决策权归属　在社区日常事务管理中,主要由党总支书记和居委会主任共同决策并交其他委员具体执行。其中党总支书记具有最终决策权,实际上控制了居委的日常运行。但对比较重大的事务,仍由街道办事处决定。也就是说,在社区管理中,街道办事处没有想到的或者不想管的可由居委会自行处理,但其可以任意进行干预。

运行方式　按照居委会规章,有关涉及小区建设的大事,由居委会向居民代表大会提议,经大会审议后再执行。日常社区管理中涉及全面工作的事宜由党总支书记和居委会主任协商决定。分属各小组委员会职责范畴的日常事务,由其负责人和居民代表商议处理。但实际上,由于居委会的主要工作安排和节奏都来自于街道的指令,居委会的运行仍是以行政化为主。

激励机制　一般地说,自治组织的动力包括有形的物质激励(如工资、补贴、福利等) 和无形的精神激励(如声望、荣誉和自我实现感等) 。目前居委会从办公经费到工作人员工资等都来源于街道办事处。虽然新居委表明希望“为居民办实事”并以居民的满意率作为自己的工作取向,但由于领取街道办事处的津贴以及传统的“官本位”意识影响,他们仍然十分重视基层政府对自己的态度和评价。换言之,居委会成员的积极性很大程度上受街道激励影响。此次选举之后,绿街街道办事处对民选居委会委员的物质和精神鼓励都一降再降。作为此种激励机制变化的反映,此后几年绿街地区新当选的居委会成员很多对街道相当不满,对参加居委会工作有消极情绪。

监督制度　根据《绿街街道办事处对四村居委会改革试点运作的指导意见》规定, “对居委会的工作认定,运用体外两大机制,即小区事务监督委员会和居民代表,实行对下向居民负责,对上向党支部负责,定期(3 至6 个月) 进行一次居委会工作评估。”实际上,小区事务监督委员会自成立之后从未开展过任何活动,其成员甚至互不相识。所以,居委会目前主要由党总支书记对其进行监督和实行内部自律。

自治组织的主观倾向　这是自治组织自主性能否成长的决定性因素之一。目前四村居委会主任一方面认为:“我理解三自模式应该赋予居委会更大的权力”。但是同时又坚持:“(街道与居委会) 应该是领导与被领导关系……如果没有领导关系的话,那么居委它是空的。”他还表示:“居委会的日常工作要围绕党总支。”部分居委会成员也持有与其相似的观点。由此可以看出,目前居委会从总的来说还是希望依附政府及其代理机构。

从上述分析可以看出,虽然就法律规定而言,居委会具有自治性质;但无论从章程制订、人事权归属、经费来源、日常决策权归属方面,还是从激励机制、监督制度以及其主观倾向等方面来看,居委会都对基层政府具有极大的依附性。这种依附性在短期内是难以改变的,而居委会的自治性也由此可知。这种自治性的阙如使得城市社区民主化很难实现。

3 、居委会的自治功能难以拓展

此次改革把拓展居委会功能作为试点探索的重要目标。改革方案规定居委会的功能开发包括:规划、议事、决策、协调、监督、协助、沟通和组织。下文将逐条对这些功能开发状况进行分析:

按规定, “(居委会) 结合本社区的实际情况,关注居民的需求,对社区发展作统筹规划,确定社区的远、中、近期发展目标。”在新居委会开始运作后,曾经制订了详细的工作规划,并实际完成了其中部分项目。但对于那些居民最为关切的如物业管理、社区治安以及违章建筑等现存的主要问题,虽然新居委会将其列入规划,但都因无法获得相关方,如物业公司、警署、街道等单位的合作而沦为一纸空文。

按规定, “(居委会) 定期召开居民(代表) 会议,汇报居委会工作,商议有关本居住区全体居民的重大事项和公益事业。”“(居委会) 决定本居住区内公共事务和公益事业的有关事项。”四村居委会确实每年都召开居民代表大会。但由于公共事务决策权掌握在街道和党总支手中,居民代表大会和居委会难以真正发挥其议事和决策功能。

按规定, “(居委会) 作为居民利益的代理人,协调与社会各方的关系。”自新居委会正式运作以后,确实按照居民提议花费了大量精力协调与物业公司、警署等单位的关系。但是由于现有不合理的社区管理体制的羁绊,后者对于居委会提出的要求重视程度有限,有时候纯粹是出于个人情面的考虑以及不得不求助于居委会才给予有限的配合。这就使得居委会的协调功能大打折扣。

按规定, “(居委会) 定期听取社会工作者的工作汇报,检查工作落实情况,开展工作评议,并提出工作建议。”但是,由于社工是领取街道工资的雇用人员,主要依据街道指令行事;民选委员很难真正干预社工工作。实际上,社工和民选居委会委员之间的矛盾是目前绿街街道许多居委会中普遍存在的问题。

按规定, “(居委会) 协助人民政府或它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。”本来,居委会改革的主要目的是恢复其自治性质,让居委会能够将主要精力用于处理居民事务,而对于基层政府所布置的相关工作只是予以“协助”。按此规定,如果新居委会觉得街道布置的任务与居民利益无关的话,是可以拒绝的。但是,正如四村居委会主任所指出的,“现在街道布置给我们的事情,基本上是都要干的……要马上转过来说不干,很困难,惯性是很大的。”

按规定, “(居委会) 经常走访社区居民”,实现下情上答和上情下达,为政府和居民“构筑良好的沟通渠道”。但是,由于居委会代表居民所反映的问题有很多涉及到体制原因而难以解决,以至于部分居民丧失了对新当选的居委会的信任感,使得居委会的沟通功能大大削弱。

按规定, “(居委会) 组织居民开展自我管理、自我教育、自我服务的活动。”因很多居民对新居委会不再抱有多大期望,后者难以充分发挥组织动员功能。

根据以上分析可以看出,居委会的功能拓展目标实现程度相当有限。目前,居委会最主要的功能仍是办理街道交办的行政事务,其次才是处理一些简单的居民事务。

4 、居委会与各类社区组织关系难以理顺

改革方案要求理顺居委会和街道办事处、物业公司、业主委员会、居民区党支部、警署等其他政府组织以及社区企事业组织的关系。虽然改革方案提到“要改变街道办事处给居委会硬性工作任务和指标而造成的事实上‘上下级’关系”。但实际上,这一点根本没有落实,街道仍然随意摊派任务。时至今日,几乎所有居委会成员都认为,“现在实际上还是领导和被领导关系,跟以前没有什么区别的。”

按规定,居委会对物业公司进行监督,后者应该配合和支持居委会工作。但实际上,虽然很多居民对物业公司的管理不满,但居委会只能在有限程度上督促物业公司开展工作。很多本该物业公司负责的事务反过来被转嫁到了居委会头上。居委会为了照顾双方情面和服务居民,不得不做大量的额外工作。

按规定,居委会和业主委员会(简称业委会) 互相补充和配合。四村小区早在1997 年就成立了业委会。虽然按法规业委会可以“选聘或者解聘物业管理企业”。但实际上,由于四村小区物业公司是由原来国营房管所转制而成的,拥有对小区将近一半的公房产业管理权,因而在业委会占有将近一半的委员名额。正是这个原因,虽然小区居民对物业管理十分不满,但却无法利用业委会保护自己的利益。因而,居委会不得不代替业委会去和物业公司打交道。

按规定,居委会的工作要接受居民区党组织的领导。实际上,党总支在居委会运作过程中起着主导作用。这一点和改革前没有任何差别。

按规定,居委会和警署等职能部门的关系是配合和指导关系,后者不得给居委会分派工作任务。但实际上,绿街警署以“居委会和警署必须相互配合工作,否则会造成损害”为由,经常给居委会指派工作任务。由于居委会在不合理的体制下实际担负着社区治安责任,需要依靠警署的支持,因而只有经常花费大量时间应付警署分派的工作。

由此看来,和改革前相比,绿街四村居委会与其他社区行动者之间的关系并没有什么显著改善。

总之,绿街四村居委会改革虽然有一定的成绩,但与理想状况有相当大的差距,或者说其成效远没有达到改革方案所设定的主要目标。

(二) 各创新主体的评价

由于制度创新主体各方的利益动机各不相同,因而各自根据自己期望得到满足的程度对“三自”改革成效作出了不同的评价。

1 、各级政府

就居委会改革而言,市、区两级政府主要是把握试点方向,而在具体操作方面则寄希望于基层创新。然而,来自基层政府部门的“报喜不报忧”信息使得他们很难了解实际存在的问题,以为改革取得了良好成效。对于绿街街道办事处而言,由于试点事关“政绩”,所以选举前他们最担心两个问题:选举时是否有足够的居民参与率;当选的新居委会班子是否能够按照街道的意愿顺利运转。但在四村党支部动员下,选举参与率相当高。当选的新居委会从表面上看来运转也相当顺利。这两点都使得街道方面十分满意。尤其令绿街街道主要干部高兴的是,从2000 年3 月N 区有关部门召开的试点工作座谈会交流情况来看,四村居委会运转最为顺利。这就使得有关上级部门认为四村居委会试点已经“成功”,络绎不绝的参观团更使他们陶醉于这种“成功”之中。至于改革方案中所提目标的真正落实情况,他们并不在意。在接下来的一年里,绿街街道办事处致力于推广所谓的“四村模式”,对实际上存在的问题并没有引起足够的重视。（注8）

2 、社区组织

对于目前社区管理中所存在的问题,总支书记朱女士也深有感受,但却无可奈何。另一方面,其身份也决定了其实际取向,即按照街道的要求行事。正如她所说, “虽然说我们现在是“三自”居委会,对街道的有些事情可以不做了,但是总不好为我们一家影响街道的工作,所以街道的事情,我要求他们(居委会委员——作者注) 都做的。”

自新居委会运转之后,街道给每个居委会都配备了多名社工,主要负责街道指派的工作。改革四年之后,大部分社工认为民选委员在社区管理中并不能发挥什么作用;社区工作仍然主要靠社工负责。因此,很多社工们认为搞选举是多此一举,甚至干扰了日常的社区管理。

四村居委会委员们在当选之初,由于觉得自己是居民选举出来的,应该为居民办事,积极性颇高。但由于社区管理体制不顺等种种原因,居民托付的一些问题在经过他们多次与有关部门协调之后,仍无法解决。这就使得部分居民开始对他们颇有微词。对此,他们觉得很有点泄气,感觉“三自”建设效果不理想, “为居民办点事情太难了”。

3 、社区居民

很多居民对改革绩效评价则更低。改革之初,他们对新居委会寄予了很大期望,希望他们能够解决小区长期存在的问题。但新居委会对诸如物业管理、治安保卫等需要其他社区单位配合的问题心有余而力不足。这导致居民产生了失望情绪,觉得新居委会“不能解决问题,我们反映了也没用”;他们进而对支持居委会工作失去兴趣。由此, “三自”改革并没有解决居民对居委会的认同危机和社区参与冷漠问题。

根据以上分析,经过此次改革,尽管居委会和居民在社区中也发挥着一定的能动作用,但城市微型社区管理主导权仍然掌握在基层政府机构手中。由于社区外界体制环境的制约,使得居委会的自治性难以提高、自治功能难以拓展,和街道等行政单位的关系也无法理顺。居委会和居民的权力并未因为民主改革而得到显著增强,以至无法对行政权力形成制约。结果是,新居委会在履行社区管理职能时,对上负责的成分仍然高于对下负责,难以代表居民的利益。换言之,街道办事处等基层政府机构在社区权力结构中仍然占据着主导地位,使得居委会难以发育为真正的城市社区居民自治组织;居民也无法掌握自己社区发展的决策权力。上述状况使原有的城市微型社区管理体制“闭锁”困境仍然得不到化解。

五、社区民主和治理面临的制度约束

社区“善治”理念要求政府和公众以民主化的方式合作开展公共事务管理以使公共利益最大化。但当前售后公房社区中民主建设和治理绩效低下。具体表现在物业管理、社区治安等公共管理问题重重积压,所谓“看得见(问题) 的管不着,管得着的‘看不见’”的管理混乱现象普遍存在。从表面上看来,这些问题的存在是职能和专业管理部门作用不力,对具体街区管理事务相互推诿、拖拉的结果;实际上,其背后隐藏着特定的制度根源。本文认为,城市管理制度缺陷是导致目前城市基层民主建设和治理绩效低下的主要原因。

(一) 城市管理体制的“逐利”性导向与基层管理者的“逐利”趋向

改革开放尤其是九十年代以来,随着市场经济体制改革的深化和意识形态的衰退, “效益”观念被有所歪曲并被得到过度的宣扬,以至于具体的或经济的“效益”成为很多社会行动的主要指向目标。甚至很多管理机构都表现出强烈的“逐利”趋向,在管理中极力追求具体的“效益”(参见Lu ,1999) 。

在进行城市管理体制设计时,高层管理机构或明或暗地设定了“逐利”性的导向,往往以具体的或者“看得见”的“效益”作为对基层管理者业绩考核的主要标准。在综合性管理上,市、区政府对街道办事处考核的重要标准是街区经济总量的增长规模、社会活动举办的次数多少或规模大小等显性的“效益”指标。此外,它们还制定税收返还制度,使得街道办事处工作人员的收入福利直接和本街区的经济发展状况挂钩。在这种导向的影响和刺激下, 很多街道自然在工作中表现出强烈的“逐利”趋向。它们因此多将主要精力放在招商引资和发展经济上;即便是有限的投入社区发展的管理力量,也往往集中于大搞“政绩”项目。（注9）这种“逐利”趋向和“政绩”项目的开展,从根本上忽视了基层管理能力的加强,而且使得与国家政策和市民利益无关的事务急剧膨胀。

在专业性管理上,目前大多数售后公房街区中存在的物业管理问题是个典型的例子。这些售后公房一般由房管所改制而成的国有物业公司分割管理,后者又多由国有房地产开发公司主管。当前,这些主管公司多对下属物业公司提出明确的“效益”目标。由于售后公房的物业管理费较低,物业公司在其管理上便往往任由专业素质低下的员工对此敷衍了事,而将主要财力和人力投入利润高的中高档商品房管理。另一方面,这些物业公司为了保住员工的工作,又不愿将自己视之为“鸡肋”的小片售后公房转交其他公司实行规模化管理。因此,售后公房区域的物业管理问题积重难返(参见曹锦清等,2000) 。但这些类型的物业公司由其上级开发公司考核,所以它们并不太在乎社区民众的抱怨。社区治安问题也类似于此,警署通常只执行其直属上级部门的指令。总之,在“效益”驱动下,很多基层管理机构不愿以全部精力投入社区治理。

(二) 城市管理体制与居委会“行政化”

1 、基层管理机构控制居委会的“必要性”

在“逐利”取向的影响下,“条”(职能部门)“块”(街道办事处) 管理者都倾向于将一些“吃力不讨好”的具体管理事务转嫁他人。但当前的城市管理体制和相关法律制度缺陷的存在决定了这些任务必将最终落到居委会身上。具体而言,现行城市管理体制没有厘清权责关系。在职责上,有关规章先后明确了“条包块管”和“条块结合,以块为主”的管理原则,并规定街道办事处拥有街区综合协调权和职能部门领导的人事会签权以督促这些部门共同进行街区公共事务管理,但却没有明确相应的保障措施。这些部门的业绩考核还是由区主管部门负责。因此,街道的“协调”权力往往落空。另一方面,有关考核制度要求街道办事处为地区所有公共事务包括社区治安和物业管理等负主要责任,以至于相关职能部门如派出所和国有物业公司等反倒因缺少压力而消极应付,往往将本应由自己承担的事务推卸到街道和居委会身上。在政绩考核的压力下,街道办事处由于难以协调职能和专业管理部门来解决城市管理问题,自己又“精力有限”,自然“不得不”将急剧膨胀的具体事务转嫁到居委会身上。因此,街道办事处“有必要”控制、利用居委会作为自己的依托。它们根本上不愿意让居委会真正转变为居民自治组织,因为这将使得其无法再任意利用居委会作为自己的“腿脚”。职能和专业管理部门成为现行街区管理体制的受益者,也自然不愿意在实质上变革这种体制和改变居委会的属性。

正因为如此,虽然本来“三自”改革的一个重要目标就是改变原来的街道和居委会之间的“上下级”支配关系,使居委会回归法律所规定的自治地位,但街道办事处并没有因改革而改变支配观念,实际上仍然一如既往地向居委会摊派大量的任务。其借口是, “因为目前在过渡时期,条件不允许,所以有的事情仍不得不做。”总之,目前街道办事处极力控制和利用居委会的局面尚未有大的改观。

2 、基层政府机构控制居委会的“可行性”

基层政府机构尤其是街道办事处之所以能够控制居委会,主要是因为有关成文制度存在欠缺使其能够实施制度侵权。（注10）目前,有关的基层民主建设法规存在很多缺陷。首先, 《居组法》规定的居委会行为模式蕴含着产生角色冲突的可能性。它规定居委会“向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、建议和提出要求”;“向居民会议负责并报告工作。”据此,居委会作为居民自治组织,应代表居民的利益并向政府提出居民的要求。但该法又规定,“居民委员会协助不辖区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”据此条款,居委会则应听从基层政府指令。这样,一旦居民要求与政府指令相冲突,就会导致居委会左右为难,无法同时满足两种角色要求。实际上,当前的居委会就常常处于这种尴尬境地,因而发出了“一头是老虎(居民) ,一头是狮子(街道) ,我们是夹在其中的小绵羊”的感叹。其次, 《居组法》没有规定居委会与居民区党组织以及其他群众组织的关系。政府强调党组织拥有领导权,但法律对这种领导权和居委会的自治权力界限并无明确划分。这样在实践中就导致了居民区党组织凌驾于居委会之上。居民区党组织依靠行政体系的支持,控制了公共资源和决策权力,往往把居委会当作了其执行机构。实际上,基层党组织的职责本应是贯彻党的路线、方针和政策,其对街区的领导应该主要是思想和政治上的领导,而非对社区公共事务的直接控制。当下城市社区党组织的过度干预将有碍社区自治和基层民主建设。所以, 《居组法》没有明确规范其与居委会之间的关系,不能不说是一个缺陷。综上所述,虽然《居组法》强调发展基层民主,但上述缺陷说明其目前尚很不完备,需要加以完善。

由于现行法规存在上述漏洞,又没有制定针对违规的制裁措施,以致遗留了很大的制度空隙。基层政府则可以充分地利用这些制度空隙控制居委会。具体而言,如《居组法》规定了居民有权选举、撤换居委会成员等大致的原则,却没有制订具体可操作的居委会选举和罢免程序,同样也没有制订针对干预选举的制裁措施。因此,基层政府和党支部可以操纵选举。纵使居民感觉到舞弊的存在,却没有法律依据来指控这些违规行为。

除了利用制度空隙外,基层政府机构还利用优势资源进行控制。由于基层政府机构相对于居民来说拥有绝对的资源优势,以至实现制度侵权变得轻而易举。基层政府可以利用高度组织化的政治资源——居民区党组织作为变相的控制手段。依据有关规章,街道党工委可以指派居民区党组织书记;这样,街道办事处就可通过党工委对后者实现有效控制。居民区党组织面对分散化的居民又显示出了政治和组织优势,从而可以秉承基层政府的旨意控制或影响居委会选举——四村1999 年和2003 年居委会两次选举都体现了党支部的意图。也就是说,居民区党组织给基层政府实施对居委会的制度侵权提供了组织依托。由此,居民没有什么有效的手段可以“迫使”居委会为居民服务;而基层政府则可以利用党支部来保证居委会服从自己的指令。基层政府还可以利用经济资源作为自己的控制手段。由于居委会成员的工作经费、津贴、福利都依赖于基层政府提供,自然不得不听从其指令。

同样地,受旧体制荫蔽的物业公司、警署等其他职能和专业管理部门也会或多或少利用行政权力对居委会进行制度侵权。它们随意给居委会摊派各种任务,而且很少予以配合。也就是说,制度空隙和基层政府机构所拥有的资源优势使得各种制度侵权行为大量存在,并进而“固定化”为这些机构和居委会之间的支配关系。上述各种陈旧体制互相缠绕,难以厘清,形成垄断街区公共事务的权力的“体制”网络。由于居委会本身权能有限,不但不能摆脱这个网络的羁縻,反而被改造成利用工具,并成为该网络的一部分。在这种城市管理体制(如不合理的考核机制) 得不到变革的情况下,单纯企望通过居委会选举改革来解决微型社区管理问题和发展社区民主,形同缘木求鱼。从根本上说,这种困境是由于行政权力在社区权力结构中占垄断地位,社区组织和公众无权参与社区公共事务决策造成的。

总之,基层政府机构的制度侵权使得城市微型社区管理陷入了“闭锁”困境。而现行的“三自”改革未能制止这种侵权行为,因而难以取得成效。陈旧的城市管理体制和相关的制度侵权是导致街区民主化难以真正实现的主要原因。

(三) 城市管理体制与社区中介组织发育不全

除了妨碍居委会回归居民自治组织属性外,现行城市管理体制还阻碍了其他社区组织的发育。最典型的是业委会问题。按照有关法规,业委会本可以发展成为代表居民利益并推动基层民主建设的重要社区组织(参见Read ,2003) 。但目前很多售后公房区域的业委会发育不完善。导致这种状况的一个重要原因,是现有社区权力结构的既得利益者不愿意新的能够代表居民利益的社区组织发育并动摇现有的权力格局。因此,它们极力阻止业委会的正常发展。如目前四村小区管理存在的一个重要问题是物业管理差。按法规,业委会有权选聘物业管理企业,并监督其服务。但四村业委会成立之后,由于物业公司的制约而长期难以开展有效的管理活动。很多业主根本不知道它的存在,所以就更谈不上利用它来有效地监督物业公司了。物业公司之所以极力压制业委会发展,是因为其担心发育良好的业委会将对其实施严格监督。街道办事处等基层行政管理部门也不希望业委会这样的居民自治组织充分发展,以免影响自己和居委会在居民中的号召力。在实践中,基层政府机构往往采用类似操纵居委会选举的手法操纵业委会选举,力图将其纳入自己的控制轨道。和上述关于居委会的法律缺陷相似,物业管理方面的法规所存在的制度缺陷,使得基层政府机构的控制往往能得以顺利施行。这些压制和操纵使得业委会这样的自治组织难以健康发展,从而导致了居民利益表达渠道的稀缺和社区管理的落后。

(四) 城市管理体制与社区参与不足

现行的管理体制也造成了居民社区参与严重不足。实现基层社会“善治”和促进社区发展的内在动力在于社区居民参与。只有大多数居民积极参与社区治理,社区发展才能获得持续不断的动力资源,从而实现可持续发展。但目前城市居民社区参与水平低;参与主体不足且结构失衡;回报性参与多,奉献性参与少;文体型参与多,政治型参与少;参与内在动力多是基于人际关系,公共参与精神尚未形成(参见王刚等,1999) 。

造成居民参与水平低的主要原因在于: ①行政化影响。现行管理体制使得居委会的干部仍将主要精力用于应付行政事务,因而大多数的居民仍旧把居委会看作基层行政机构。由于行政依赖性影响(顾骏,2000) ,他们认为社区所有事务理所当然地应该由居委会负责。这种意识自然影响居民对社区事务的主动参与。②参与效能感差。如前所述,由于居委会因体制原因无法解决居民反映热切的社区问题,使得居民不相信自己的参与能够影响社区公共事务。就绿街四村而言,目前社区居民意见最大的是物业公司和警署。但由于管理体制的缺陷,街区对其缺乏有效的监督手段,以至居委会代表居民向这些单位反映的许多问题得不到解决。居民由此对基层管理十分不满,以至进一步丧失了反映或参与的积极性。③缺少共同利益基础。由于管理体制和资金的制约,居委会无法满足一些居民的迫切需求,因而难以形成共同的社区利益。居民也因而缺乏对社区的依赖感和认同感。④传统政治文化的歪曲利用。中国传统政治文化一直将基层管理者视为“父母官”,再加上共产主��革命胜利的影响,很多老年市民对基层管理者具有根深蒂固的信任情结。但这种对基层管理机构的充分信任,并不能自动地达到社区权力的共享和基层民主的发育,有时还可能出现相反的情况。如在居委会和业委会选举中,街道和党支部往往“诱导”居民支持那些“内定对象”。很多居民之所以服从“诱导”,并非是基于其理性的思考而赞成基层政府的选择,实际上可以说这不过是“臣民”心理的惯性反映罢了。这样的“诱导型”参与自然有悖于促使真正的基层民主予以发育的初衷。

概言之,由于当前城市管理体制的制约,使得居委会在很大程度上仍继续保持着“行政化”,并使得其他社区组织发育不全,居民参与不足,其结果是社区自治和自理能力不足。另一方面,当前城市管理体制本身的“逐利”性导向又使得基层管理机构不愿或不能真正承担社区发展的责任。因此,我们认为城市管理体制的制约阻碍着社区民主化和善治的顺利实现。

六、简要结论

本文通过透视一个居委会改革的案例,考察了当前上海社区民主建设的成效。中国城市街区管理体制变革是政府主导下的强制性变迁。本研究发现,在当前的改革中,社区组织和居民尽管多少发挥了一些作用,但改革进程一直由政府主导和控制;创新绩效与理想目标之间存在着相当大的差距。也就是说,行政权力在微型社区权力结构中仍然占据着主导地位,居委会也难以顺利成长为真正的居民自治组织。现有城市管理体制存在的问题和相关的制度缺陷,不仅使得基层政府机构控制居委会具有“必要性”和“可行性”,而且还抑制了社区中介组织的发育和居民参与。换言之,基层民主建设受路径依赖的制约。由于制度变迁的报酬递增性质,使得基层政府机构成了居委会“行政化”的受益群体并不断强化其“行政性”。这种基层政府机构和居委会之间控制关系的“固定化”,使得城市微型社区治理陷入“闭锁”的困境。制度变迁是一个整体推进的过程,在整个城市管理体制没有相应的相革的情况下,要使单项的制度创新取得实质性的进展是相当困难的。因此,进行微型社区管理体制改革尤其是仅仅进行选举改革是难以从根本上实现基层民主化和社区善治的。N 区的四个改革试点居委会就出现了两个改革完全失败、另两个矛盾重重的结局。这表明,这种制度“闭锁”导致的后果可能使社区发展难以实现,政府希望通过社区建设加强基层社会整合和增强自身合法性的目标也难以达成;而国家与社会良性关系的建构也将难以跨越一个长期而艰难的过程。

 

注释：

* 本文系在我硕士学位论文的基础上改写而成。我的导师沈关宝教授对本研究给予了多方指导和帮助。我的学位答辩委员会成员仇立平教授、徐中振研究员、刘豪兴教授对论文提出了宝贵的评论意见。上海市社会科学界联合会科研处和N 区有关政府部门、街道办事处资助了本研究。我的项目合作者宋娟小姐和同学黄玮小姐参加了部分访谈。本研究的受访者们对本研究给与了很好的配合。《社会》杂志匿名评审人对本文提出了非常有益的评论。谨在此对以上各方一并致谢。

注1：有关研究认为,“善治”指政府和公众合作开展公共事务管理以使公共利益最大化的社会管理过程。治理与传统的“管理”区别在于其实施主体不但指政府,而且包括民众。“善治”体现在以下几个方面:社会秩序和权威被自觉认可和服从;与公民利益相关的政府政策信息公开;公众和管理机构必须履行与职位相应的责任和义务;实行法治;管理者须对民众需求作出及时、负责的反应(唐娟,2002) 。

注2：此处讨论的主要是“文革”前后“正常时期”的城市基层政治状况。

注3：鉴于学术规范,本文中有关调查地点和对象名字均用学名代替。

注4：尽管这种街区与中国其他城市社区可能有着一定的差别,但本研究的重心在于考察微型社区管理体制改革面临的制度制约。就这一点而言,绿街四村无疑同上海和中国其他城市微型社区一样面临着大体相同的体制制约因素。因而,本研究的结论对于其他社区可能也具有一定的普适性。

注5：有的研究将制度变迁(institutional change) 和制度创新(institutional innovation) 区分开来。但制度变迁实际上就是一种创新活动(林毅夫,1994) ,所以本文在同一意义上使用这两个概念。

注6：指制度安排固定于低效率状态中。

注7：指社区工作者,其工作性质完全不同于西方和香港地区的社工。

注8：绿街街道办事处在2000 年秋季即进行了选举推广工作。虽然选出了一大批新的居委会,但正如四村居委会改革一样,遇到了许多实际问题,很多新当选的成员甚至不愿到居委会就职。

注9：很多街道办事处为突出自己的工作成绩,相互之间攀比竞争。如果一个街道强调自己街区的“群众文化建设成就”而发动居委会搞“千人赛歌会”并请报纸做宣传,处于竞争位置的街道办事处就可能会发动“万人秧歌舞”之类的活动并请电视台作现场报道,以求在“气势”上压倒对方。这些类型的组织任务通常都摊派给居委会,如搞大型活动时规定每个居委会一定要动员多少居民参与,以至于许多居委会工作人员常常叫苦不迭。

注10：在研究农村村级组织制度安排时,贺雪峰(1998) 发现《中华人民共和国村民委员会组织法》在行为模式、制裁手段规定和非正式制度安排等方面存在制度空隙,导致乡镇政府可能进行制度侵权。他还提出了乡镇政府制度侵权的“资源不对称”和“制度短缺”解释。在当下中国,无论是农村还是城市,国家关于基层政府和民众自治组织的性质、功能和关系界定都很相似。由于城市居民自治和农村村民自治面临相似的国家制度背景,贺雪峰关于《村组法》的讨论对于本研究中关于《居组法》的制度空隙以及相关的制度侵权讨论具有很大的启发。

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