社区福利建构的理念与实践

——基于广州市的实证分析

杨发祥

原文载于《社会主义研究》2010年第6期

【摘要】 社区福利是测量社区居民生活质量的重要指标。社会建设是社区福利建构的理念情境，政府、社区集体、居民个人和民间组织等，是社区福利的多元供给主体，普惠制福利、差异性福利、选择性福利与特殊性福利等福利形态是社区福利建构的实践维度，而公共财政、普遍福利与体制和谐则是考量社区福利建构的核心变量。

【关键词】 社会建设；社区福利；福利形态；公共财政；体制和谐

广东是我国改革开放的前沿阵地。作为我国南方最大的省会城市和广东省政治、文化、经济与交通中心，广州市以其显著的区位特色与优势，彰显出强劲的发展势头和地区魅力。广州社区建设的经验与社区活力，在全国其他地区难以复制。而所谓社区福利，是指在政府相关部门的指导下，以社区为主体，发挥社区自主性，充分利用社区内外的一切资源，为解决社区居民生活问题及提高居民生活质量所采取措施的总和。^[①]本文在对广州市实地调查的基础上，探讨社区福利建构的理念与实践，这对于全国的社区建设，在理论与实践上都具有重要的借鉴意义。

一、社会建设：社区福利建构的理念情境

所谓社会建设，从正向说，就是要在社会领域或社会发展领域建立起各种能够合理配置社会资源、社会机会的社会结构和社会机制，并相应地形成各种能够良性调节社会关系的社会组织和社会力量；从逆向说，就是不断地研究社会矛盾、社会问题和社会风险的新表现、新特点和新趋势，创造正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体和新主体，通过这样的新机制、新实体和新主体，更好地弥合分歧，化解矛盾，控制冲突，降低风险，增加安全，增进团结，改善民生。社会建设的根本，是社会资源和社会机会的合理配置。[②]社会建设是社区福利建构的理念情境，而社区特质、民生取向与深圳经验，是广州社区福利建构的现实基础、价值前提和重要推力。

1.社区特质：广州社区福利建构的现实基础

作为联结居民与社会的中介，社区是国家与社会的接口。在新的历史时期，社区是基层民主政治的练兵场，也是各种社会矛盾的交汇点。广州社区层次分明、特质各异，主要有地缘型（如越秀区洪桥街三眼井社区、荔湾区逢源街耀华社区等）、单元型（如天河区骏景社区等）、单位型（如天河区车陂街广氮社区等）和综合型（如越秀区黄华南社区和、海珠区南华西街聚龙社区等）四种类型。[③]截止2005年，全市共有247个社区分别被评为国家、省、市文明社区、绿色社区，其中海珠区南华西街龙武里社区被命名为“全国绿色社区示范点”，越秀区洪桥街三眼井社区被命名为“全国绿色社区”，荔湾区逢源街耀华社区被命名为“广东省平安和谐红旗社区”。^[④]2007年，全市12个区县将原有的1923个社区调整为1457个，每个社区平均管辖人口1800户左右。广州的社区特质，是其社会福利建构的现实基础。

2.民生取向：广州社区福利建构的价值选择

管理学家西蒙（H Simon）认为，任何一项决策都包含着事实要素与价值要素，事实要素是对可观察世界及其运作方式的陈述，而价值因素则是对不同行为和方案的偏好。[⑤]广州社区建设的核心内容，正是在现有社区特质这个事实要素的基础上，着力建设以民生为重点的社区福利。所谓民生问题，通俗地说，就是老百姓遇到的与衣食住行、生老病死等日常生活相关的问题，也可以说是老百姓过日子所遇到的种种问题。用社会学的术语说，就是社会成员如何从社会和政府那里获得自己生存和发展的社会资源和社会机会，来支撑自己的物质生活和精神生活的问题。[⑥]社区建设是中国社会建设的新起点。从与民生问题的关系来看，社会建设与老百姓的日常生活和民生问题联系最密切、最直接。改善民生既是社会建设的重点，也是社区建设的重点。[⑦]民生取向，是新时期广州社区福利建构的价值选择。

3.深圳经验：广州社区福利建构的重要推力

深圳市是我国最早设立的经济特区之一，与广州毗邻。经过改革开放30余年，深圳已由一个20万人口的边陲穷县，发展成为一座具有强劲经济实力的新型现代化大都市，成为整个广东省乃至南方城市群中的排头兵。2009年，深圳的GDP产值为8277.2亿元，位居全国各大中城市第四位，人均GDP达9.3万元，更是高居全国各大中城市的首位。深圳的社区建设在理论创新与实践策略方面都走在全国前列，积累了许多成功的经验，如一站多居、一会两站、集体股份公司、盐田模式等。深圳的移民人口特质、空间功能特质、经济结构特质及社会结构特质等总体区位特征，是其社区建设的情境预设。深圳市在社区建设过程中，以民生取向为着力点，通过对社区物理空间、经济空间和精神空间等生活空间的打造，彰显出社区居民生活质量的多重维度。[⑧]深圳社区建设的新鲜经验与改革开放的前沿成果，为广州社区建设提供了很好的参照系，这也是广州社区福利建构的重要推力。

二、政社合作：社区福利建构的多元主体

建构社区福利，离不开一定的人力、物力、财力。广州在政府主导下，整合政府、市场与民间资源，共同打造政府、社区集体、居民个人和民间组织等社区福利的多元供给主体。雄厚的地方财政收入、灵活的社区集体收入、殷实的居民个人收入和常态的慈善基金收入，为社区福利建构准备了充裕的福利源泉。

1.政府：社区福利建构的主导力量

政府是社区福利供给的首要主体。雄厚的地方财政收入，是社区福利的主要来源。政府要为老百姓办事，提高居民的幸福指数GHP，手头没有足够的财力可不行。广州市场经济活力强劲，区域财政实力雄厚，GDP产值位居全国前列。据广州市统计局核算，2009年，广州市实现地区生产总值（GDP）9112.76亿元，经济总量在全国主要城市中位居第三，人均生产总值88834元，综合经济实力迈上新台阶。第一、二、三次产业增加值的比例为1.9:37.2:60.9，经济发展呈现二、三次产业双轮驱动、互相促进的格局。全市经济的快速增长，有力地促进了税收和财政收入的快速增加。2009年，全年来源于广州地区的财政一般预算收入2656亿元，地方财政一般预算收入达702.58亿元[⑨]，连年保持高速增长。

2.社区集体：社区福利建构的骨干力量

社区集体是社区福利供给的有机构成。社区集体收入是社区福利来源的重要组成部分，直接影响到社区成员的整体福利水平。针对经济发展的区位失衡，广州市已连续6年在全市范围内实施市、区（县）、街道（乡镇）三级财政转移支付制度，力度很大，即对集体经济收入不足6万元的社区（村委），由市、区（县）、街道（乡镇）按5：3：2的比例补足6万元，盘活了全市基层集体经济。番禺区更是走在广州各区县的前列，该区对集体经济收入不足50万元的社区（村委），由区、街道（乡镇）按相应比例补足50万元。除了纵向财政转移支付之外，广州还在全市范围内开展横向财政转移支付与一对一的对口帮扶，并通过专款专项与体制补助等方式，有力地实现了社区之间的财力调剂，从而平抑了福利来源的地区失衡，推动了社会发展进程中区域协调、城乡统筹和社区联动，社区福利建构有了强力的财政支撑。[⑩]

3.居民个人：社区福利建构的基础力量

普遍主义福利模式认为，享受福利不仅是一种个人权利，也是一种个人义务，个人必须通过缴纳赋税的方式承担一定的福利费用。广州市市场经济较为发达，社区居民自身经济实力雄厚，近年来城乡居民人均收入水平不断上升，人均可支配收入较高，个人主体消费力强劲。2009年，全年城镇单位职工平均工资为49215元，城市居民家庭人均可支配收入27610元，农村居民家庭人均纯收入11067元。社区居民的人均可支配收入，为社区福利的建构奠定了较高的基点，也为发展性福利提供了很好的资金来源。

4.民间组织：社区福利建构的社会力量

民间组织是社区福利供给的社会来源。近年来，随着全国首个省级地方性志愿服务法规《广东省青年志愿服务条例》的出台，广州慈善事业健康发展。通过建立慈善机构、非公募基金会、“慈善超市”、捐助接收点等，逐步健全了覆盖全市的各级各类慈善机构网络。慈善活动日趋活跃，“千间敬老福星工程”、“南粤助残工程”、“慈善万人行”等一批慈善品牌形成。慈善社会氛围日渐浓厚，全体市民及海外侨胞、港澳台同胞为善不甘人后，涌现出一大批慷慨解囊、造福桑梓的大慈善家和慈善集体，慈善捐赠规模不断扩大。截止目前，广东全省累计筹集善款600多亿元，注册志愿者达300多万人，累计共提供4.6亿小时的志愿服务，受益人数达5000多万人次。广州所募得的慈善基金收入占了广东全省相当的比重，这是广州社区居民选择性福利的体制保障。

三、福利形态：社区福利建构的实践维度

通常说来，普遍性与选择性是社会福利的两种基本形态。广州社区福利分为普惠制福利、差异性福利、选择性福利和特殊性福利等多个层次，它们是生存性福利、安全性福利与发展性福利的交叉呈现，也是广州社区福利建构的实践维度。

1.普惠制福利：公共产品与服务供给

普惠制福利，主要体现为公共产品与公共服务体系的建构。广州市通过市政建设、社区服务与文化建设，为社区居民打造了舒适的物理空间、便利的生活空间和品质精神空间。

（1）市政建设：打造舒适的物理空间。以亚运会建设为契机，广州市政建设投资增幅较快。2009年，全社会基本建设投资额和更新改造投资额分别为1290.26亿元和541.72亿元，分别比2000年的308.58亿元和158.52亿元增加了318.13%和241.74%，全年市区（十区）完成城市建设固定资产投资424.2亿元（不含城市维护费），在供水、燃气、公共交通、道路桥梁、排水、防洪、园林绿化、市容环境卫生（垃圾处理）等方面的市政建设获得快速发展。^[11]在基础设施与公用事业快速发展的同时，环境保护与治理也取得明显成效。2009年，全年城市空气污染指数为一级的天数有126天，为二级的天数有221天，合计占全年天数的95.07%。珠江广州河段水质属Ⅳ类，丰水期达到Ⅲ类标准。按指标权重法和“一票否决法”，集中式饮用水源地水质达标率分别为98.8%和80.96%。

（2）社区服务：营造便利的生活空间。以服务社群为理念，广州社区服务在老龄人社区照顾、职能部门服务进社区等方面表现突出。广州市现有老年人口96.14万，占全市总户籍人口的12.8%，发展以社区为重点依托的老年服务事业成为社区服务的重要内容。全市先后投资3.3亿元，实施三批“星光计划”项目建设，建成街道和社区两级星光老年之家共1231个，建筑面积23万多平方米，覆盖面达78%。全市126条街道和1060个社区建立了退休管理机构，配套建设了201个社区卫生服务中心（站），全面完成了1421个社区警务室的建设。社区服务中心、服务站点和服务场所组成了一个覆盖面很广的服务网络，社区服务设施的快速增量，社区服务体系的日趋完善，为社区居民营造了便利的生活空间。

（3）文化建设：构建品质精神空间。文化，是一个社区的品味与灵魂。广州在社区建设中，以岭南文化为依托，以文化设施、文化网络、文化站建设为载体，着力开展文化建设，积极开展文艺活动，激励社区居民的文化参与，构建品质精神空间。从2005年起，全市有671所学校向社区开放了文化、体育设施，初步建立了社区资源共享制度，产生了良好的经济和社会效益。2009年末，全市有各类专业艺术表演团体15个，文化馆14个，文化站164个，公共图书馆15间，图书馆总藏量1685.96万册，博物馆、纪念馆31个���举办陈列、展览398个，参观人数723.9万人次。随着文化设施不断改善与文化活动的广泛开展，广州的社区文化内涵日渐提升。

2.差异性福利：多层次的社会保障

差异性福利，主要表现为针对不同目标人群的多层次的社会保障，如低保与救助、社会保险、社会优抚与社会福利等，这也是生存性福利和保障性福利的主要内容。

（1）低保与社会救助。为提升中低收入群体家庭的福利水平，广州市分别从1995年和1997年开始实施城镇和农村居民最低生活保障制度。10多年间，低保标准有过5次较大的调整。从2010年1月1日起，广州城镇和农村平均低保标准分别为月收入398.75元和303.57元。低收入困难家庭认定标准按低保标准的1.2倍同步提高。[12]2009年，全市城乡居民享受最低生活保障的人员分别为4.54万人和7.06万人。在城乡社会救济方面，临时救济人次和农村定期救济户数有较大波动，但社会救济福利事业费用稳中有升。

（2）社会保险与退休人员服务。近年来，广州社会保险五大险种年末参保人数和全年享受人数均有较大幅度上升，保险事业进展顺利。如基本养老保险年末参保人数和全年享受人数分别由2001年的157.55万人和45.45万人增加到2009年的415.34万人和62.69万人，增幅分别达163.62%和37.05%。2005年，广州全市51.14万退休人员中已有48.6万人实行了社会化管理，其中社区管理的退休人员29.25万名，社区管理率达60.2%。全市行政街道全部建立了退休人员管理所，各个社区也相应成立了退管服务站，大大方便了退休人员社会保障事务的办理。[13]

（3）社会优抚与社会福利。2007年，广州市抚恤补助优抚对象总人数和优待优抚对象户数分别为13403人和13135户，较2000年分别增长88.03%和65.28%，抚恤事业费18887万元，较2000年增长了275.71%，社会福利性收养单位床位20585张，较2000年增幅达66.40%。目前大约有80个社会福利企业单位，可容纳一定数量的残疾职工。从2009年10月起，广州市调整部分优抚对象抚恤补助和优待金标准，广州市和各级财政增加抚恤经费每年1959万元，惠及全市18000多名优抚对象。[14]2009年末，全市共有社会福利机构178间，床位2.43万张。全年安置残疾人就业1.92万人，残疾人接受职业技能培训2081人次。

3.选择性福利：慈善组织服务

选择性福利，主要通过慈善组织的第三次社会分配来实现，在市场和政府失灵区，满足某些目标人群的服务需求，以减轻社会管理的成本。第三次分配是克服第一次分配的弊端，以及弥补第二次分配不足的重要社会分配方式。^[15]作为民间组织较为活跃的地区，近年来广州市注册登记的各类民间组织不断上升。截至2006年，广东已注册登记的各类民间组织共19771个，其数量和质量都居全国前列。“十一五”期间，全省民间组织以每年10%左右的幅度增长，2010年达3.2万个。广州在社区建设过程中，重点扶持为社区老年人、妇女、儿童、残疾人、失业人员等特殊群体服务的公益性社区组织，着重解决社区服务组织在税收减免、票据使用等方面存在的问题。在政府资助和社会捐赠的基础上，建立社区服务组织发展专项基金，为社区服务组织发展提供长期的资金来源，并采取有力措施，在房屋租赁、场地使用、设施配备等方面给予扶持。民间组织的健康发育，为活跃第三部门、规范第三次分配，准备了组织载体和社会氛围，并通过慈善帮扶、结队子与义工、社工等形式，有力地支持了社区建设中服务体系的构建，为社区居民搭建了选择性福利的平台。如耀华街道逢源社区以文昌慈善会为支点，构建社区服务网络，在社区老人日常照顾方面成效显著。^[16]

4.特殊性福利：物业管理的公私合作

物业管理是公与私合作的重要领域，也是广州社区居民的特殊性福利之一。广州实施街区住宅物管化较早，并有一套相当成熟的经验。无论是覆盖面、行业规模还是市场化程度，广州的社区物业管理均走在全国前列。物管运作比较成功的有越秀区农林街、广卫街等街道。广州市的物业管理，在新老城区采取不同的模式。新城区物业管理采取市场化运作模式，实行“建管分离”。早在2007年，广州市就以金沙洲社区为试点，在物业管理方面有了新突破，由街道组织业主成立业主委员会，由社区的业主委员会自行招聘物业管理公司，取消保安由物业公司管理的做法，改由街道、居委会管理。根据规划，新社区预留社区居委会、活动中心、学校等公共配套设施的用地，由政府统一建设。这样，新社区的物业管理更加规范，住户入住的费用更低，切实维护了业主的切身利益，便于在其他新社区逐步推广。老城区社区改善物业服务不宜照搬商品房小区的集中购买模式，而适宜采取分散提供模式。[17]从2005年起，广州在老城区以社区为单位进行环境改善和社区整治后，引进小区物业管理，通过完善以“属地管理、立足基层”为特征的社区物业管理运行机制，实行居民自治与政府指导监督的有效结合，引导树立“重公益、守合同、重民意”的物业管理新风尚。2006年，广州市老城区631个社区的物业管理工作逐步推开。2007和2008年，全市老城区物业管理覆盖率分别达到50%和75%[18]，2009年基本实现全覆盖。老城区实行（准）物业管理，由政府承担转制成本，居民的居住成本跟以前相差无几。

四、结论

作为我国社会福利制度改革的产物，社区福利建构必须从中国社会转型这一宏大社会背景出发，在充分考量社区居民实际福利需求与供给体系结构状态的前提下，以社区作为社会福利资源整合的平台和载体，从国家（政府）与社会之间的动态关系向度来分析其发展背景和现状，并在此基础上合理预设社区福利的未来发展走向。[19]公共财政、普遍福利与体制和谐，是社区福利建构中的核心变量。

第一，公共财政是社区福利建构的主要支柱。

公共财政是构建社会主义和谐社会的物质基础、政策手段和体制保障，也是社区福利建构的重要支撑和检验社区建设的一个重要指标。公共财政以市场失灵作为财政职能定位的经济依据，以公共需要作为财政支出定位的前提，以公共权力作为财政收入定位的法律依据，而以公共选择作为财政决策定位的理论依据。[20]作为社区福利制度建设的核心，社区福利财政是社会公共福利财政和公共财政制度框架的基础与主体部分，其实质是由政府承担福利责任。[21]一般来说，经济状况较好的地区或城市，社区建设开展得也较好，资金也能够得到基本保障。[22]公共财政“蛋糕”较大，可以为社区居民提供较为优质的公共产品服务。公共财政的支出结构，直接关系到其惠民的力度、广度与深度。广州市通过加大公共财政投入，在公共产品与公共服务以及社会保障方面，提高了社区居民的普惠制福利与差异性福利，彰显出社区建设的民生蕴味。

第二，普遍福利是社区福利建构的发展方向。

我国建构的社会福利观念既有福利世界的普遍性特征，又充分反映中国福利文化的内涵外延与制度安排特征。[23]在我国经济社会发展快速转型的当下，日益需要加强对经济建设与社会建设的并重，社会福利目标定位也需要从国家为本转型到需要为本。在需要为本的原则下，社会福利体系要进行发展创新，转型到适度普惠型社会福利。[24]随着社会建设的广泛推进，以公共产品与公共服务均等化为入口的普遍福利，应是社区福利增进的发展方向，即从面向特殊群体的“小福利”朝面向所有社会成员多方面福利需求的“大福利”的转型。[25]当然，普遍福利的建构，应建立与经济社会发展水平相协调和适应的跟踪监测与动态调整机制。

第三，体制和谐是社区福利建构的持续动力。

在政府、市场和市民社会这个基本福利三角的框架下[26]，政府应适应国家、市场、社区之间功能分化的需要，走出“全能政府模式”的困境。[27]为更好地完成社区管理和服务任务，辖区人口较多、社区管理和服务任务较重的社区，根据工作需要可建立社区服务站（或称社区工作站、社会工作站）等专业服务机构。按照专干不单干、分工不分家的原则，社区专业服务机构在社区党组织和社区居民委员会统一领导和管理下开展工作，以形成工作合力。同时，积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织。[28]因此，如何通过社区管理体制改革与创新，切实转变政府的社会职能，积极培育民间社会组织，建立现代公共财政体系，努力构建现代性的、政府与社会的分工合作体制[29]，妥善处理好社区福利建构中政府与市场、政府与社会、自治与他治的关系，建立三大部门之间的体制和谐，打造宜居社区环境，营建平安和谐社区，增强社区居民的幸福感，是社区福利建构的持续动力。