内容提要: 通过聚焦于政府退隐、企业退却、家庭退让以及中间替补效应，本文系统分析和深入检视了宏观的经济社会变革及微观的家庭转变与托儿所体系消失之间的关系，试图建构诠释市场化改革过程中托儿所体系消失的“供给-需求”理论分析框架。托儿所体系的消失并非简单的市场自发的逻辑秩序或内在动力之结果，而是深受这场变革中各方主体的主观能动性、多维政策要素之间的关联性以及制度与结构因素的互动性的影响，呈现出前因后果杂糅的历史深刻性与复杂性。政府支持下的企业改制剥离了“从摇篮到坟墓”的职工福利和待遇给付，托儿服务供给全面撤离，而更具安全性的公立机构的撤退、子女数量的减少和以“以质量换数量”的主观诉求，推动家庭被动或主动降低对社会托儿服务的需求；制度与结构空间的变革和家庭诉求的转变带来社会关系的嬗变，调节供需失衡矛盾。多重要素同步或先后交叠交织与博弈，共同导致了托儿所体系的消失。

关键词：托儿所；托儿所体系；企业改制；托育服务；供给与需求

作者简介：杨菊华，中央民族大学民族学与社会学学院、人口与民族发展研究中心

中国的托儿所（本文也称“托育”）服务诞生于五四运动后的风云际会之期，成熟于社会主义大家庭实行举国体制之时，崩塌于政府意志让位于市场效率的社会大变革之日，重生于千年未有之人口大变局之际。在改革开放以来40多年的时间内，托育服务发展几经周折。一个总的趋势是，政府从对公共托育事业的高度关注走向全方位的忽视，计划经济时代发育良好的托儿所体系逐渐瓦解并最终全面解体。那么，一个问题自然而然地浮出水面：为何在20世纪90年代市场化改革后短短10余年的时间内，遍布城乡的托儿所纷纷关闭？

相关研究分别从公私责任的分配（胡敏洁，2019）、性别观念的回潮（顾 辉，2013）、照料劳动的女性化（佟新，2017）等角度，探讨了托儿所体系消失之因，但却缺乏系统分析托儿所体系消失的学术文献。作为一项曾被赋予 推动妇女解放（陶行知，1944/2015：166；谢觉哉，1937）、促进儿童发展并夯 实祖国未来发展基础（张逸园，1951；邹韬奋，1935/1987：277、278）、助力“ 科教兴国”战略（《人民日报》，1980）等重大历史和现实意义的公共服务体系，托儿所从一开始就被烙上了政治、经济、社会与文化的深刻印记。故此，系统分析托儿所体系消失的原因，其意义就超出了事理和学理本身，成为检视公共空间对育儿责任认知逻辑话语的切入点，以及了解和认识彼时各种交织、博弈的社会思潮及其实践的新窗口。

本文从托育服务供给、需求和中间要素三个方面，从政府、企业、家庭三 个层面，聚焦城镇地区，探讨托儿所体系消失的多重要因，旨在形成一个更加系统的理论分析框架，弥补现有研究略显片面的认知。具体回应以下研究问题：如何认识和理解托儿所体系消失和社会育儿服务退隐背后的动因？更进一步讲，在国家对教育、养老、医疗等民生问题越发重视且其公共化属性越发明显的背景下，托育服务却为何遭遇冷落？在托儿所体系消失过程中，政府、企业、家庭等不同主体分别扮演了怎样的角色？为此，本文首先简要回顾改革开放以来，政府对托育服务的态度转向与托儿所体系的消失历程；继而专注于市场化改革时期，详细检视托儿所体系消失的供给、需求及供需中间要素中政府、企业、家庭等主体所起的作用；最后，基于文献分析和学理思考，提出托儿所体系消失的“供给-需求”理论解释框架。

现有为数不多的研究倾向于将托儿所消失现象归因于企业改制，却大多忽视同期其他社会制度及其效应。这好比 X 光透视，于骨骼格外清晰，而丰满的血肉则不免被过滤。显然，从婴幼儿抚育市场化机构的组织形式来看，若仅从空间组织自身的变革来分析公共服务空间的消失，则“未能敏锐地洞察构成社会空间统一体的统一性和矛盾性综合特征”（吴启焰等，2000）。本文将托儿所体系的消失置于经济制度、住房制度、生育政策、家政服务等多重体制改革的宏大场景和家庭变迁的微观情境中，沿着供给、需求和中介因素这条脉络，检视其与宏观层面的社会变革和微观层面的家庭变迁的关系，补充和丰富对遍布城镇的托儿所体系消失原因的认知，尝试还原当时的实态，并以此透视中国社会、家庭变迁的方向性表征与印迹。

一、托儿所体系消失的简要历程与经验依据

据现有资料，中国真正意义上的托儿所始见于 20 世纪 20 年代。在大革命和抗战期间，更多妇女被“拉上战场，拉进机构工厂”（夏蓉，2009），为使她们安心从事革命工作与社会劳动，政府开始开办托儿所，帮助她们分担子女的养育责任，由此出现了劳工托儿所、农村托儿所、职业妇女托儿所和工厂托儿所等（杨津涛，2017）。婴幼儿照护费用或由工厂负担，或向社会募集，或向个人收缴。1949 年 10 月前，全国共有 119 所托儿所（周君尚，1952：30-34）。此后，苏联“老大哥”的经验，以及妇女解放的价值性理念和对女性劳动力的工具性需求等，驱动中国大规模配置公立性质的托儿所，或平地起建，或收编民国遗留，收托出生 56 天后婴幼儿的托儿所数量日增，成为单位的标配。这给家庭尤其是女性的社会生产与生活带来极大便利，在很大程度上将妇女从家务中解放出来。发达、较为完善且深具福利性的托儿所体系，一直存续到20世纪90年代企业改制之时。

（一）简要历程

改革开放后，政府对托儿所的态度与行为经历了高度重视—思路转向—日渐退场—彻底消亡—重新建构的发展历程。

在经济体制改革之初，邓小平的“三个面向，科教兴国”战略方针，引领了中国积极探索学前教育发展的政策制度。1979 年的《政府工作报告》指出，“要十分重视发展托儿所、幼儿园，加强幼儿教育”；1979 年 7—8 月，教育部等13个单位联合召开全国托幼工作会议，成立国务院托幼工作领导小组，负责研究和贯彻有关托幼工作的方针、指示，制定事业发展规划等，并明确了有关部门的工作职责；同年10月，中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》，明确“坚持‘两条腿走路’的方针，恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织”。1980 年 11 月，卫生部颁发的《城市托儿所工作条例（试行草案）》确定托儿所制度是一项旨在为把儿童培育成体格健壮、品德良好、智力发达的下一代而打下基础的制度。同年 12 月，国务院托幼领导工作小组会议进一步强调“要从战略的高度来认识托幼工作的意义”，提出“托幼事业是一项需要全党全社会的重视和关心的社会性事业”，必须“加强婴幼儿教养的科研工作，广泛宣传科学育儿知识和早期教育的重要性”（《人民日报》，1980） ，彰显出政府对婴幼儿抚育事业的高度重视。

然而，此后不久，全国托幼工作领导小组及其办事机构在国务院机构改革中被撤销，体现出政府对托幼等社会公共福利事业责任认知的转向，曾在婴幼儿照护方面扮演重要角色的政府已露出退隐的端倪。此后，各部门对托幼工作的管理分工不清、职责不明，影响了托幼事业的发展。而在1987年国家教委等8部门联合呈交《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》后，托儿所和幼儿园政策明显分化，幼儿园体系得到进一步发展，托儿所体系则逐渐消失在公共政策的视野之中。

政策转向给托儿机构的覆盖面带来深刻影响。1980 年 ，22 个 省（市 、自治区）共有各类托儿所、幼儿园98.8万多所，入托儿童有3400多万人，入托率高达 28.2%；1993 年全国第一次第三产业普查数据显示，1991 年尚有独立设置的托儿所 9714 所，1992 年有 10628 所；换言之，直到 20 世纪 90 年代早中期，托儿所尚在发展中。而随着市场化改革的深入推进，托儿所持续减少。起初是独立设置的托儿所减少，继而是公立等普惠性幼儿园的托班也逐渐消失。在2000—2005年间，集体幼儿园减少56668所，降幅达70.2%，托儿所的消失比重更远大于幼儿园（教育部基础教育司，2005） ；2010 年，国家和集体办托儿所近乎消失；城镇孩子在 3 岁以前的入托率仅为 0.9%（向小丹，2018）。计划经济时期建立起的托儿所体系在经历了市场经济早期短暂的繁荣后，最终走向没落。

（二）经验依据

尽管不同来源的数据存在差异，但都证明了托儿所趋于消亡、入托儿童比例越来越低。然而，相关研究多是定性叙事，（公立）托儿所究竟消失到什么程度，缺乏系统性和连续性的数据支撑。就城市地区有3岁以下婴幼儿家庭的托育服务需求与供给情况而言，2016年，国家卫生和计划生育委员会十城市调查资料显示，有此需求的家庭略超 1/3，但入托占比不到 5%；2017 年，国务院妇女儿童工作委员会与笔者联合进行的四省市调查结果表明，超过40%的家庭有此需求，但入托比例不过 5%；2019 年年底，全国人口与家庭动态监测数据显示，3岁以下婴幼儿入托率仅为5.5%，供需之间严重失衡。

“中国健康与营养调查”纵向追踪数据表明，1991 年，尚有近 12%的 3 岁以下婴幼儿入托公立机构，但该比例持续降低，2000年开始为0。同样，市场机构的占比也在 2000 年达到顶峰后下降，2015 年仅占 0.8%，托儿所体系近乎崩溃。相反，在这 25 年间，家庭成员等非正规照料的占比显著上升，由1991 年的 86.5%升至 2015 年的98.8%，数据清晰地展现出公私责任此消彼长的过程。教育部公布的宏观汇总统计数据也显示，在2012—2018年间，在教育部门托幼机构入托的孩子的占比逐年下降，从 16.04%降至 13.33%，而在民办机构入托的孩子的比例从 74.14%升至80.63%。

从公办与民办收托占比的一降一升可以看出，不同于问题积重难返与身份复杂的公办机构，“轻盈灵活”的民办机构成为社会托育服务的最后力量，虽然该力量已然十分微弱。其中，提供托儿服务的主体是幼儿园而非托儿所。幼儿园若生源不足，会接受 2 岁的孩子入园，但这一行为也受到学龄前教育政策的抑制：即便过去部分公办幼儿园设有托班，招收2岁幼儿，但因学前教育资源总量不足，为达到《学前教育三年行动计划》入园率的要求，公办幼儿园减少了托班数量，甚至拒收 3 岁以下婴幼儿，普惠型的民办园也受此规制的影响。

尽管在市场化改革进程中，计划经济时代发育良好的托儿所体系逐渐退出了历史舞台，但国家对托育服务的重视并未随着改革开放政策的实施戛然而止；相反，在改革开放初期，在科教兴国和培育社会主义接班人的发展战略的引领下，政府加大了对托育服务的政策支持，更重视婴幼儿早期教育。然而，在市场经济时期，托儿所体系的消失既是企业改制的必然结果，也与单位制下其他福利领域一样，成为市场改革不可分割的一部分。包括托儿所在内的企业福利或转为民办，或对外承包，或与社会合办，最后与企业完全脱钩；继而，遍及城乡的其他各级各类公共托儿所纷纷关闭，婴幼儿抚育的公共性逐渐退隐，抚育责任完全回归家庭。

那么，为什么在确立了社会主义市场经济体制后，社会未能有效承接发育良好的托儿所体系，并形成社会化的托育服务体系？笔者认为，托儿所体系的解体和社会化育儿服务的退隐，是多个利益相关主体互动博弈、共同形塑之果，下节对此进行详细阐述。

二、托儿所服务退场背后的多重动因

托儿所体系最终消失，关涉到需求的降低和转向、供给的退隐以及中间要素的调节，而在这些因素的背后，又隐含着发展理念、经济、人口、社会、家庭等领域的深刻变化以及要素之间的相互作用。

（一）供给的消减

1. 政府隐退

改革开放前，托儿所服务一直是在政府主导和大力推动下，作为推进妇女解放和性别平等、助力儿童发展、达成“为了生产”目的的重要抓手；而改革开放后，政府扮演的角色逐渐退隐。起初，主流话语从关注妇女转变为关注 儿童发展、培养社会主义接班人，性别平等话语逐渐退场；继而，公共托育服务被视为制约市场改革与经济发展之障，故不可避免地与单位制度下职工的公共福利一样，必须为经济发展让路。概而言之，在市场改革过程中，政府逐渐从部分公共事务中抽离、从育儿服务中退隐。这主要表现在三个方面。  

一是理念的转向。改革开放后，中国确立了“以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放”的基本路线，由社会主义计划经济转向社会主义市场经济；大力推动经济发展、提高人民群众的收入水平，成为时代发展理念。为此，政府的工作重心开始转移，逐渐降低对公共责任的重视、对社会福祉的关照，在推进性别平等方面也有所松懈，履责的力度较小、承担的责任较少。如前所言，1982 年后，托育服务的管理工作就开始松懈；随着时间的推移，政府逐渐从3岁以下婴幼儿托育服务责任中脱离出来。其中一个重要表征是，当托儿所作为企业福利被剥离后，尚存的托育机构一直没有明确的主管部门：以3岁为界，教育部负责接收 3周岁以上幼儿的幼儿园，卫健委主要负责 3 岁以下婴幼儿的健康，工商部门只管机构注册而疏于管理， 管理体制具有明显的条块分割特征。

二是对市场化服务的强调。1988 年，国家教委等 8 部门联合制定、由国 务院办公厅转发的《关于加强幼儿教育工作的意见》明确指出，养育子女是家长依法应尽的社会义务，幼儿教育不属于义务教育，不具有普惠性或免费性，家长需要支付子女入园的保育、教育费用。这给托幼机构的市场化改革提供了直接的政策依据；幼儿园不再是由单位提供的一项集体福利，而是家庭需要向市场购买的服务。1997 年，国家教委印发《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》，再次重申幼儿教育属非义务教育，发展幼儿教育事业应坚持政府拨款、主办单位和个人投入、幼儿家长缴费、社会广泛捐助和幼儿园自筹等多种渠道，体现出明显的托育服务“去义务化”的倾向。2003 年，国务院办公厅转发教育部等部门《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，强调了要为0~6岁婴幼儿的抚育者提供科学育儿指导，全面提升他们的科学育儿能力，而 3 岁以下婴幼儿的照料责任则完全由家庭承担。2010 年颁发的被称为“国十条”的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，把发展学前教育摆在更加重要的位置，强调学前三年教育的公益性和普惠性，解决老百姓入园难、入园贵的问题，完全没有言及3岁以下婴幼儿。  

显然，20世纪90年代以来与学前儿童相关的公共政策，或对3岁以下婴 幼儿的保育服务只字不提，或仅强调剥离企业社会责任的重要性和家庭所应承担的养育责任。即便是“国十条”这样在学前儿童保教史上占据重要位置、具有里程碑意义的文件，亦未涉及 3 岁以下婴幼儿的托育议题。这反映了托儿所已全然被排斥在公共政策视野外，淡出了国家福利保障制度的考量范围。政策制度支持的空白和育儿责任理念的转向，使托儿所体系失去了制度依托与依据。

三是投入的减少。发展理念的转向和育儿思路的转变，直接影响公共财政投入。在单位制时代，托儿所的成本主要由单位承担；随着改革开放的深入推进，中国社会的劳动生产力得到很大释放，城乡经济得到快速发展，国家财政对经济建设项目的投入比例很大，公共财政对社会事业的投入总额虽然逐年增长，但占财政支出总额的比重偏低，增长幅度低于同期经济增长速度。相反，在市场化改革早期，由于对基础教育不重视，对其投入少之又少，一些地方甚至盲目变卖公办学校、公办幼儿园（罗若飞，2008）。托幼机构从公共事业向社会化发展：1995 年，国家教委等 7 个部门联合发布的《关于企业办幼儿园的若干意见》提出，要“推进幼儿教育逐步走向社会化” “改革现行幼儿园收费制度”，由此确立了托幼服务由公共提供为主转向公共和市场共同提供的发展思路与原则，国家直接或间接资助的托幼服务进一步减少。

2. 企业改制

企业改制亦与政府隐退有关，政府不再干涉企业的用人制度。计划经济时代的单位多具国有性质，由国家委派官员经营管理，在某种程度上成为国家的附属机构，既经营企业，也承担诸多本应由国家承担的事务或应由社会提供的服务。这种“企业办社会”模式意味着，企业承担着职工“从摇篮到坟墓”的全部福利和待遇给付责任，背负着产前产后服务和职工生活、福利、社会保障等社会职能。作为特定历史时期的产物，企业办社会在保障城市居民生活方面发挥了重要作用。彼时因有国家支持，企业之间无须竞争，故企业背负的社会负担尚可承受；然而，随着社会主义市场经济体制的确立，大力发展经济成为国家的首要任务，故企业的传统经营模式不再适应市场经济发展的要求。特别是1993年后，企业办社会的必要性被重新诠释，其被视为影响企业走向市场、获得更快发展、与其他市场主体一较短长的包袱和绊脚石。一方面，企业办社会面临项目多、摊子大，资产占用多、资金投入多，消耗的人力资源大、牵扯企业管理者的精力等诸多问题，加重了企业负担，使得企业在剧烈的市场竞争中竞争乏力，妨碍了劳动生产率的提高（董建才、姜奔东，1994）。另一方面，企业办社会的专业化程度低、经济效益低， 人员闲置状况十分严重。早在 20 世纪 50 年代，“企业办社会”成本高的问题就已初见端倪。1955年，中华全国总工会在一份报告中指出，由于企业行政经常随意安插编余人员，托儿所的编制一般大于实际需要。由于编制冗余，人事费用开支也就多，工薪支出一般占到常规支出的 75%~85%，有的超过 90%（杨津涛，2017）。

因此，“减负”成为国有企业改革的核心议题。当时，对企业剥离社会责任的基本态度是，早解决比晚解决好。1992 年 1 月邓小平南方谈话后，就出现了“企业不再办社会”的提法，为后来企业急剧剥离社会责任做好了舆论铺垫；同年10月，党的十四大明确提出经济体制改革的目标是，建立“社会主义市场经济体制”，改掉企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”的局面，减轻单位承担的社会责任；1993 年，第十四届三中全会确立了市场在“资源配置中的基础性作用”，“减轻企业办社会的负担”成为“企业组织结构调整”的方向。分离国有企业办社会职能成为企业进行市场化体制改革的重要手段和目标。“企业的归企业、社会的归社会”的改革思路，使企业获得了剥离社会责任的“尚方宝剑”，不断与过去承担的社会责任脱钩，以提升市场竞争力。于是，机关和企事业单位的托儿所、幼儿园等在短时间内纷纷被剥离，关停并转。

进入新纪元后，有关女性生育权益和劳动保护的政策条文也在减少；在2011 年开始实施的《中华人民共和国社会保险法》和 2012 年新修订的《女职工劳动保护特别规定》中，相关的文字也已消失。种种迹象表明，为适应市场竞争的需要、实现经济利益最大化的诉求，企业通过改革卸去了包括托儿所在内的福利包袱，不再承担提供公共托育服务责任，托儿所体系在失去了政策支撑后，又失去了机构的依托和安身之所，婴幼儿的养育只能另谋出路，最终再次“家庭化”。

3. 住房改革

计划经济时代的托儿所体系之所以能取得巨大成功，除了国家意志和国家机器的强大力量外，还得到很多结构性因素的支撑。比如，婴幼儿入托接送的便利性。单位制时代的托儿所设在单位内，且居住区与工作区毗邻，甚至就在单位大院内，类似于传统社会的“前堂后室”格局，故父母在上班时可便利地将孩子带到托儿所。彼时，托儿所招收出生56天后的婴儿，很多孩子尚在哺乳期，母亲可在固定时间前往托儿所喂奶或探视。又如，托管的信任性。单位是一个“熟人社会”，保育员和教师都是同事，彼此熟悉，相互信任，家长 不必担心孩子在托儿所受虐待等安全问题，可放心地将孩子交由机构照护。

住房制度改革本身就是市场体制改革的重要部分。1980 年，邓小平就提出，要不断推进住房的商品化改革。1993 年中共中央确定建立社会主义市场经济体制后，住房制度改革进入实质性突破阶段，单位不再承担为职工分配住房的责任。1994 年出台的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出，要改变计划经济体制下的福利性旧体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，即由原来国家或单位统包的投资体制转变为国家、单位、个人三者合理负担的投资体制。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的颁布，则标志着中国城镇住房制度的根本性转变：全面停止住房的实物分配，实行住房分配货币化政策。企业将原来单位分配给职工的公有住房出售给相应的职工；职工也基于自身经济能力向市场购买或租赁住房。

于是，人们有了对居住空间的选择自由（张文馨，2019），同一单位之人 不再集中居住（方长春，2011）。城市社会地理空间的重构（吴启焰等，2000） 带来职住分离，职工不得不花费大量时间通勤（杨菊华，2018）。2014年北京师范大学发布的《中国劳动力市场发展报告》显示，北京人的通勤时间长达97分钟，上海人、深圳人、广州人的通勤时间也接近或超过 90 分钟。通勤时间如此之长，固然与交通拥堵等因素相关，但“长途奔袭”的背后，更是大城市“职住分离”的直接结果。

企业改制与城镇住房制度改革的叠加给托儿所服务带来了连锁反应。一个明显的特征是，住房的市场化和职住空间的分异与托儿所的迅速减少同步；作为经济体制改革的重要一项，住房改革降低了托育场所的可及性和市场化托育机构的信任度，从而减弱了家庭对托育服务的需求。比如，因当时交通尚不便利、家庭汽车保有量极低，职住分离后，单位托儿所显得遥不可及。又如，职住分离带来居住的分散导致难以形成具有一定购买力的消费市场（张文馨，2019），从而使得脱胎于单位托儿所的社会化服务机构难以成活。再如，即便社会化或市场化机构承接了托儿服务，但因社会化机构更似陌生人社会，家长的信任度和安全感较低，从而降低了家庭购买市场服务的意愿。最后，囿于彼时的发展理念、城市建设规划和经济发展条件，新建小区的服务配套设施不完善，缺乏育儿服务的供给。

（二）需求遮蔽与家庭需求的转向

政府的隐退与企业的改制，使得单位托儿所失去了供给依托，但为何市场化的托育体系未能建立？为何在企业改制早期，外包或改制后的市场化托儿所不久便淹没于市场大潮之中？其中一个重要原因在于社会制度的变革 ：1982 年，中国将计划生育确定为基本国策，生育控制更为严厉。在经济社会发展刚刚起步之期，“以质量换数量”的生育理念通过“优生优育”思想的灌输和行政力量的加持，逐渐被内化为个体和家庭的生育意愿与行为准则，家庭子女数量持续走低，对养育子女质量的追求持续提升，构成托儿所体系瓦解的内生基础，形成与政府-市场供给侧相对应的需求侧要因。

20 世纪 90 年代企业改制大潮兴起前后，也正是生育政策推行如火如荼的年代。子女数量断崖式减少，客观上降低了家庭对托儿所服务“量”的需求，进而使得社会化机构缺乏足够生源以维持正常运营——20 世纪 90 年代中期后，很多托儿所或幼儿园改作他用或被变卖便是明证。而在超低生育率背景下，每个孩子都弥足珍贵，过去以“孩子有人看”为主的托儿服务模式难以满足“优生优育”的诉求。孩子的安全、健康与早教都为家长重点关注，而在转型时期，家庭对机构的信任度大大降低，不放心将孩子送到机构。

1. 子女数量减少效应

新中国成立早期，“人多力量大”是主导性的人口思潮，故没有实施以控制生育为目标的计划生育政策。三年自然灾害后，补偿性生育带来的出生高峰，使得中国人口的增长达到前所未有的速度，物资供应捉襟见肘。1962—1969年，中国年均出生人数2700万人，每年净增人口超过2300万人，人口增长率高达2.5%。

此时也正值国际社会在普遍经历了婴儿潮之后对“人口爆炸”的反思与焦虑之期，控制人口成为在全球弥漫的主要人口思潮（杨菊华，2014：41-60）。这种焦虑思潮输入中国后，与以经济改革为主要目标的国家发展战略交相作用，对中国政府和社会产生了巨大而深远的影响。实际上，早在1962年年底，中共中央、国务院就发布了我国计划生育的一个里程碑式文件《关于认真提倡计划生育的指示》；1971 年，国务院批转的卫生部军管会、商业部、燃料化学工业部《关于做好计划生育工作的报告》，对城乡人口增长率提出了明确的控制要求，由此改变了此前生育无计划的状态，也成为新中国第一个旨在控制生育的政府条文。1973 年 12 月，中国第一次计划生育工作汇报会明确提出，计划生育要提倡实行“晚、稀、少”政策，出现了“一个不少、两个正好、三个多了”的宣传口号。继而，1980年《中共中央关于控制中国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》发表，这标志着中国对生育的控制进一步加强，也成为所谓的独生子女政策的起点，开启了长达30多年的严格生育限制。再加上行之有效的行政手段和奖惩措施，中国的出生人口总量持续走低，并长期处于低位。

在 1970—1980 年间、1990—1995 年间，3 岁以下婴幼儿的数量和在总人口中的占比都呈断崖式下降；1995 年及以后，二者均在低位波动，并成为主要趋势。该群体总量在 20 世纪 90 年代达到高峰后总体趋降，除 2000 年外，总量累计不到5500万人；2020年，其绝对量不到4300万人。值得注意的是，1950 年和 2020 年 ，3 岁以下婴幼儿的绝对数量大体持平，均不到 5000 万人，但在这 70 年间，少儿人口在总人口中的占比从近一成（9%）降 至 3.4%；由于严格的生育政策带来的长波效应和经济社会发展带来的主动选择，婴幼儿人口的增速大大慢于总人口的增速。

婴幼儿人口绝对数量的降低或低位持平，是家庭子女数量减少的宏观映射。这与企业改制的过程相叠加，成为抑制公共托育服务需求的重要内生因素之一，形成需求侧的“子女数量减少效应”。

2. 子女质量追求效应

宏观层面婴幼儿数量的减少折射出的是微观家庭的少子化，是家庭生育理念和行为的嬗变。子女数量减少本身并不必然构成托儿所体系消亡的需求侧充分条件，但当数量减少与质量提升需求——“少生优生”“优生优育”等追求子女质量的育儿理念——共同作用时，就对传统的托儿所服务造成巨大冲击。1980 年国家出台独生子女政策的目的在于减少生育；而“少生”的一个前提同时也是一种预期后果是“优生优育”——优生优育既是生育政策的重要组成部分和核心目标，也是生育政策落地的宣教手段与实现路径，还是当时“科教兴国”国家战略的重要凭靠。1992 年，国务院发布的《九十年代中国儿童发展规划纲要》提出，广泛深入宣传、普及优生、优育、优教的基本知识，向不同年龄段儿童的家长提供较全面的家庭教育知识和方法。“为中华腾飞，优生优育从我做起”“幸福生活从优生优育开始”“子女不优、父母必忧”“优生优育优教、利国利民利家”等口号在全国各地纷纷涌现；通过强大的国家机器的宣传倡导，优生优育理念得以全面传播，并被内化于心、外显于形。

“优生优育”深层次的意涵是，孩子不仅不能有任何安全、健康方面的闪失，还须享受最优资源，得到最优结果。就安全与健康而言，市场化改革过程中，托儿所与单位脱钩，“一切向钱看”的社会思潮使得服务提供者的责任感和服务购买者的信任感双双下滑，父母难以放心将为数极少故更加“金贵”的子女交由社会机构照护。就资源享有来看，家庭逐渐形成了“以孩子为中心”的育儿理念，让孩子获得最好的营养、接受最好的教育、为他们营造最好的生活和发展环境等，成为弥漫于社会的普遍共识和家庭的行动指南。于是，单位制下主要以保育为主的传统托育服务便显得“不合时宜”“供给低效”，难以满足“优育”“善育”的高标准要求。

可以说，生育政策对“量”的严控和家庭子女数量的低无可低、国家和家庭对孩子“质”的强化，逐渐侵蚀了城镇地区庞大的托儿所体系持续存在的内在基础。城镇家庭托育需求的降低，源于家庭对社会服务消退而不得已做出的自我调节和对孩子质量的主动追求。育儿观念的转变，带来了家庭需求的转向。同时，新世纪后，西方关于家庭是比机构更理想的育儿场域的观念也开始传入；0~3岁婴幼儿因生长发育特点，更需家庭精细呵护，由此强化了对“亲职”的要求，并对将婴幼儿送去托儿所形成社会伦理压力。这些因素加上家长对市场机构的不信任，共同助推了婴幼儿抚育的再家庭化，成为托儿所体系解体不可忽视的需求侧动因。

（三）供需关系的调节

然而，需求转向并不意味着家庭没有需求——只要有孩子，育儿需求必然存在；那为何在单位托儿所体系解体后，社会化服务未能承接而终致托儿所体系彻底崩溃呢？本节从家庭内外的替代视角，考量供需调节效应。如果说家庭需求和社会供给是供需两端的要素，家庭内部的变化、家政服务业的兴起等则对供需关系起到重要的调节作用。正是各类替补的调节效应，降低了市场机构面对托育需求转向时的竞争力，遮蔽了家庭的托育服务需求，促成了托儿所体系的消失。

1. 隔代照料的替补

在某种意义上，即便是在计划经济时代，将出生后56天的婴儿送往托儿所，对很多家庭尤其是母亲来说也是迫不得已；若家庭有人代为照看，则是更优选择。在市场改革过程中，家庭内部替代的可及性恰恰得以强化，与托育服务供需变革共显，由此对托育服务的供需矛盾形成调节。

家庭自身的替代性主要通过隔代照料和母亲回归家庭来实现。一方面，大量研究证实，在市场改革过程中，作为企业改制的重要手段，城市大量的“4050”人员下岗、内退或转岗。由于被“劣汰”之人多为女性，也由于女性是传统家庭照护的主要人群，这在客观上让她们有了更多的时间经营家庭、照看孙辈，由此提升了家庭婴幼儿抚育的可能性。她们较好地承接了企业改制造成的婴幼儿无人照看的责任，缓解了孩子父母的抚育压力。

另一方面，中国长久以来已然存在的隔代照料模式，在一定程度上弥补了社会服务的不足。隔代照料受多重因素的影响，比如，含饴弄孙的心理情结（Hayslip et al.，2014）、家族延绵的传统伦理（宋璐、冯雪，2018）、代际互惠的责任规范（何圆、王伊攀，2015）。若健康状况和时间允许，祖辈照料孙辈似乎天经地义。面对托育服务逐渐退场的现实困局，当子女因工作而无法顾及孩子时，祖辈便承担起孙辈的照料责任，甚至出现“父母管生、祖辈管养”的现象（陈友华、苗国，2015）。同时，在进入新世纪前后，广场舞和老年旅游尚未流行，中年和低龄女性老年人生活单调，故照料孙辈或被视为一种乐趣，成为社会角色缺损后的重要角色补偿（Hayslip et al.，2014）。研究发现，参与孙辈养育不仅有利于老年人维持心理健康，其年龄认同也更为积极（程新峰、姜全保，2019），而且提升了她们的满足感、生活满意度（Balukoniset al.，2008）和成就感（Lo & Liu，2009）。事实上，祖辈的替代效应不管在过去还是当下，都是调节托育服务量供需关系和是否生育二孩的要因。

2. 社会服务的替代

家政服务业的兴起，本身就是市场经济、户籍制度改革的产物；而其发展与繁荣在一定程度上弥补了社会化托育服务的不足，对托育服务的供需关系起到调节作用。特别是保姆市场的发育，使得育儿责任的外包制得以在家庭形成，家庭通过将照料劳动打包给保姆而实现对社会劳动的购买，在家庭中即可实现社会化服务的替代。

1958 年正式形成的户籍制度，通过各种配套政策限制了人们的空间流动，除少数情况外，人们过着生于斯、长于斯、老于斯、死于斯的生活。改革开放后，这一格局彻底扭转。起初是农村地区开始推行联产承包责任制，释放出大量的剩余劳动力，继而是城镇地区经济的发展带来对劳动力的巨大需求。这一多一需形成推拉之力，倒逼政府进行户籍改革，放宽粮油等基本生活资源的分配制度。人们可以不再局限于一村一城，为了追求美好的生活，他们从乡到镇、由镇到县，又由县到市，由小城到大城，人口的空间流动愈发活跃。

在改革开放后得以发展的家政服务业中，最早兴起和最普遍的服务即是家庭保姆。在计划经济时代，家庭对保姆的需求业已存在，但彼时的工资水平难以支持普通家庭雇用保姆，且保姆资源多不可及。20 世纪 80 年代初，托儿所数量持续增长，但收托容量远远不能满足需求，北京更有“进托儿所比进大学难”之说；在北京、上海、成都等地，家长为给孩子入托报名，连续两三夜不眠不休排队取号，“婴儿哺育这个包袱在城市里实在是过于沉重了”（吴锦才，1987：16）。市场改革打破了大锅饭、铁饭碗，为不被“劣汰”“下岗”，企业职工不得不投入更多时间和精力于工作之中，“时间就是金钱，效率就是生命”成为当时的标志性口号。“理想员工”和“理想母亲”的双重期待，使得双职工家庭普遍感到时间与精力的不济，工作-家庭之间的张力日益突出。而托儿所体系的退场更是雪上加霜，家庭迫切需要可令家长放心的社会育儿服务。城市家庭的这种主观诉求与家庭收入增加、农村剩余劳动力大量出现的客观现实相契合，为保姆行业的发展创造了条件（陈瑞鼎等，1986）。

可见，人口大规模的地域流动与市场改革、企业改制同步交叠，亦与城市家庭对保姆的客观需求相契合，家庭保姆市场日渐发展，并逐渐形成一个巨大的产业。20 世纪 80 年代中期，北京约有 2 万来自安徽的保姆（陈瑞鼎等，1986），其中约 70%是看护婴幼儿（吴锦才，1987）。1984 年上映的电影《黄山来的姑娘》讲述的两代保姆的故事，就是现实生活的一种影像呈现；1993 年由陈晓卿执导的《远在北京的家》，真实地记录了这一群体在北京人日常生活中的重要性。数量庞大的流动人口促进了家庭保姆行业的繁荣；反过来，家庭保姆因其更能满足育儿的便捷性与信任度（尽管保姆虐童事件也屡见报端）而受到欢迎。保姆市场的形成和发展，降低了市场机构的竞争力，弱化了公共服务供给退隐和职住分离带来的负面效应。

当然，家庭内外替代效应是有前提的，隔代照料需要有可及的长辈，购买家政服务要求家庭有相应的支付能力；若二者均不可行，则基于家庭整体策略的考虑，可能会选择另一种替代方式：女性暂停就业、回归家庭——这从育有 3 岁以下孩子的女性就业率最低、育有 6 岁以下孩子的女性就业率次低中可见一斑。不同模式对托幼机构的替代作用亦不相同，但在当时，隔代照料和保姆的替代作用更大。

三、托儿所体系消失的“供需”解释框架

由前面的分析可知，3 岁以下婴幼儿公私照护责任的重新洗牌、托儿所体系的解体，非市场化进程这一单一因素可完全解释。它发生于市场化和现代化进程之中，与改革开放时期企业改制和经济、社会、人口和家庭结构的多元复合转型同步，也与国家对托儿所发展理念的转向和具体政策的转变同步，是制度性、结构性、家庭主观能动性（需求）等多重宏观和微观因素综合作用的结果。

基于这样的分析思路和前面对供给、需求和中介因素的分析与总结，笔者将一些重要但零散的认知加以统合，找出多维因素之间的介质和媒介，形成一个相对系统的托儿所体系消失的理论分析框架（见图1），以获得对该问题更丰富和更具有立体性的解释。市场改革既带来托育服务供给的消退，也与同样旨在推进经济发展的严格的生育政策交叠互动，导致了家庭需求的减弱；而需求之所以减弱，又与市场化过程中家庭内外的替代密不可分，由此将退隐的政府、退却的企业和退让的家庭这三个主体彼此之间的行动逻辑勾连在一起。

首先，公共供给的退却是托儿所体系消失的供给侧主因。托儿所建立的初衷是，从工具理性和价值理性角度，解放妇女，推进性别平等、推动女性的社会劳动参与，培养社会主义接班人，从而达成“为了生产”的目的，而这一切具有国家主导、企业落实的性质。但是，改革开放后，社会发展让位于经济发展，提高经济效率成为主要的政策遵循。政府的工作重心和中心之一就是支持、推动国有企业改制，把用工权交回企业；企业改制的一个重要任务是，剥离其社会责任，从而轻装上阵。托儿所作为单位的一项基本服务设施，内嵌为“企业办社会”的一项福利，与幼儿园、医务室等非经营性资产设施及服务一样，自然也在剥离之列。同时，作为市场改革的重要部分，住房制度改革带来就业与居住地点的分离，每天早出晚归，将弱小婴儿带到单位入托极其不便甚至不可行。经济发展与社会发展之间的利益博弈以及企业与市场的合谋等，使得政府和企业都逐渐从托育服务的责任主体中抽离出来，托儿所失去了制度保障与安身之所。

其次，家庭对托育服务需求被动和主动的降低和转向是托儿所体系消失的需求侧主因。企业改制和政府从公共事务中抽离出来是宏观层次之因，虽然重要，但并非全因。这是因为企业改制时成立了诸多独立或半独立的社会化托幼服务公司，承接与原企业单位脱钩的托幼服务，但是受制于家庭需求的降低，这些公司存活的时间都不长。一方面，需求降低具有受迫性，刚从企业脱离出来的市场化机构受到“一切向钱看”氛围的影响，而婴幼儿健康、安全等相关制度又尚未建立，家长与市场机构之间的信任亦未形成，不放心将婴幼儿送去市场机构。另一方面，需求降低也带有主动色彩：托育服务供给渐行消退之时也正是生育政策严格施行之期；生育政策强调生育数量限制（“控量”）和质量提升（“提质”），家庭子女数量大大减少，对孩子质量的诉求却大大增强。换言之，国家为落实生育政策而进行的无处不在的“少生优生”“优生优育”的宣传，以及“以质量换数量”的养育理念，都被内化并落实到行动中，从而使得以保育为主的托儿服务难以满足家庭高质量育儿之需，由此遮蔽或降低了家庭的托育服务需求。这既促成了育儿责任的再家庭化，也成为社会化托育机构快速消亡或功能转向的推手。  

最后，从中介要素看，家庭内外的替代效应在一定程度上缓解了需求与供给的失衡矛盾。即便子女数量低无可低，出生的孩子需要人照护总是客观现实。如果说家庭对托育服务需求的减弱具有主观意蕴，而市场改革所致的托育服务供给消退是客观现实的话，大量“4050”人员的内退和回归家庭、家政服务业的兴起、对女性劳动就业政策支持力度降低，以及由此发生的外部环境的变化等，则调节了需求与供给之间的关系。

分析框架的一端是供给的减少，另一端是需求的遮蔽或降低，二者具有相互倚持的关系。但是，只要有孩子，就会有社会化的照护需求，故公立机构供给的减少当先发于家庭需求的降低；在一定程度上，需求降低是家庭对正式的尤其是被视为更具安全性的公立机构供给减少的一种被动的自我调节，在只能生育一个孩子的情境下，通过家庭自我服务或市场化服务来实现。同时，托儿所体系的消失并非出现于一夜之间，而是一个动态历史过程，在不同时段，无论是供给、需求还是中间调节要素，作用力的大小亦有差别。不过，因该过程本身也是高度压缩的（仅发生于市场经济改革后的10余 年间），各种因素交织纠缠，限于篇幅，本文不做进一步细分。

由此可见，托儿问题看似琐碎日常，实则与宏大的经济、社会、人口结构 变迁以及微观的家庭旨趣有着千丝万缕的联系。在国家集体主义或“举国体制”的牵引下，家庭主要是国家安排或支持的一个受体，政府替家庭做主，企业为家庭服务；反过来，家庭通过社会再生产和人口再生产行为，反馈于国家（和企业）。公私边界比较模糊，“家国同构”，国就是“大家”、家就是“小国”，企业则是家国之间的桥梁。而在市场经济时代，政府、企业与家庭关系深受资本的“污染”；政企之间的主导-代理性质发生变化，政府对家庭福祉的关注让渡于经济发展。家国之间依然“同构”，但“同构”的是家庭对政府、对社会、对国家的责任；企业也从过去通过分担家庭责任而代表国家或政府来服务于家庭演变为完全从家庭责任中脱身，故“个体家庭”概念得以强调，私人领域的生育责任从“去家庭化”到“再家庭化”，传统家庭伦理在资本裹挟下实现纵向延伸。

但是，强调托幼服务体系解体过程中制度和结构因素的作用，并不等于结构决定论，也不应遮蔽社会转型过程中某些具有前因后果关系的强势的主导性力量。虽然需求方（家庭）对托育服务需求的降低在一定程度上是一种被动调适，我们也不能脱离人口结构和经济结构的变迁来理解这种调适，但毫无疑问，家庭需求的降低也是现代化进程中，少子化时代家庭因对市场机构不信任、对子女身心安全保障和质量诉求提升而做出的一种主动选择。反过来，家庭的这一行为决定了在市场改革初期，市场化托育机构难以存活并日渐消亡。换言之，托育服务体系解体本身，就展现了在这场历史变革中各方主体的主观能动性，以及它们之间的博弈与斗争。从对孩子质量和安全的追求视角进行检视，家庭结构的嬗变和改革开放带来的视界扩大，既彰显出“以养为主”的单位托育服务供不应求、供非所求，也使得市场化的托儿所服务难以满足家庭对孩子健康安全的诉求。

因此，市场化改革进程中托儿服务空间的流变，折射出引领行动逻辑的社会思潮、各种结构要素嬗变甚至资本接入的驱动力。过去包管一切的单位制度及其生产方式、生活模式都发生了根本性变革，再造了制度空间、结构空间与传统文化空间，由此影响了政府、企业、家庭等行动者在这一变迁中的博弈与进退。

四、结语

托儿所这个“小切口”，折射出的是市场化、城镇化、现代化过程中社会变迁的大议题。市场改革时期托儿所服务体系的消失（或今天的重建）并非简单的市场自发秩序内在动力之结果，而是深受这场历史变革中各方主体的主观能动性、多维政策要素之间的关联性以及制度与结构因素的互动性的影响。虽然其前因后果呈现出的历史变化的深刻性与复杂性尚需后续研究的精细深描，但笔者希望，本文的探讨能够有助于增进学界和社会对其彻底退隐背后的驱动要素更全面、更系统的认识。

市场经济时代的单位不是计划经济时期那种集生产、居住、生活于一体的物理空间，也不再是职工从出生到死亡都可依托的社会空间了。供给的退隐、需求的降低与转向，是托儿所体系消失的两端要因；而隔代照料与保姆市场的发育形成的育儿替补效应，对供需关系进行调节，共推曾作为单位福利供给的成熟托儿所体系逐渐解体；而在“社会”尚不发达的情境中，从企业剥离出来的社会化托儿服务亦因家庭对孩子养育质量和健康安全的诉求而难以存活，社会服务体系终究未能形成。这些因素或同步或先后交叠、交织发生，导致公共领域的托育服务几成空白，育儿服务彻底回归家庭。  

总之，托儿所体系的消失与婴幼儿抚育责任的再家庭化发生在经济社会转型的宏大情境中：城市地区施行严格的独生子女政策（“一切为了孩子、为了孩子的一切”的育儿理念由此激化），彼时人们的生活节奏相对缓慢且对时间具有更大的自主权（即工作-家庭平衡相对较易），家政服务相对可以信赖且有能力偿付（即在私人领域可实现照料社会化）等。与企业改制同步，中国的人口形势、家庭结构与家庭诉求等都发生了颠覆性变化：人口的结构问题代替总量问题，成为人口发展的突出矛盾；以孩子的“质量换数量”成为家庭的不二选择。面对新的人口和家庭情势，中国的生育政策日渐宽松，子女数量有所增长。而市场对效率的唯一强调，工作与生活节奏加快，女性因教育改善而对职场发展的高期待等，都激化了工作与家庭责任之间的张力，育儿的经济、时间与机会成本非理性提升。于是，已经坍塌的托育服务体系亟须并开始再度登场。如果说20多年前托儿所体系开始解体主要是为了“更好地生产”的话，在新的历史征程中，政府反复强调“增强生育政策包容性”，发展普惠式托育服务，降低生育、养育、教育成本，则是出于促进人口再生产和社会再生产同步发展的双重目的。然而，尽管在改革开放初期政府能有效限制人们的生育行为，今天的家庭是否会“承政府之情”“买政府之账”，生育二孩乃至三孩，尚需拭目以待。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会学评论》2022年第4期)