作为一定的地缘群体和区域社会的社区，是社会赖以存在和发展的基础。通过社区发展
实现社会进步，进而实现社会现代化，已成为联合国和世界上许多国家所致力于的实践。当
前，随着市场经济体制改革的深化、职业结构的变化和社会管理体制的转轨，加强城市社区
建设和管理具有十分重要的意义。因为社区是社会的细胞，只有一个个" 细胞" 得到充分的
发展，整个城市有机体才能呈现出足够的活力，而城市的发展对于一个国家的现代化进程的
重要性几乎是不言而喻的。有关研究指出，现代社区发展的方向是" 非国家化" ，即不再是
国家行政层次，而成为同国家行政相分离的市民社会的一部分（童世骏，1999）。因此，当
下中国社区建设的理想目标指向应该是逐步实现社区自理和自治。
社区要实现自理和自治，首先需要加强基层民主建设，这是我国民主政治的基础和社区
发展的必然要求。所谓的民主，一般指人民作为社会的主人享有管理国家和社会公共事务的
权利和实现这一权利的机制，具体又可分为国家层面民主和社会层面民主（徐勇，1998）。
在我国，人民依法享有通过各级人大管理国家事务的权利，这就是国家民主；另一方面，不
同地域的人们还享有对周围与自身利益息息相关的公共事务的管理权利，这种社会层面的民
主就是我们所说的基层民主。在中国，由基层政权为主体和以基层群众自治为主体形成的政
治生活所决定的基层民主实际上是国家和社会之间的" 接点" ，其不仅关系到国家和社会的
稳定，而且关系到民主政治长期发展的动力资源（林尚立，1999）。因此，基层民主建设既
是社区发展的目标，也是社区发展的重要动力。
社区组织是基层民主建设的依托载体。有研究者指出，理想的社区组织（社区机构）应
该具有非行政性、非营利性和非竞争性三大特征（沈关宝，2000）。按照此标准，当下的城
市社区中尚不具备理想的社区组织。本文的社区组织指与城市基层社区1 相应的基层政府机
构（街道办事处）和居民区群众组织，如党支部、居委会和业主委员会等正式组织。
社区发展的内源性也决定了其最终动力来自于社区居民的广泛参与，而社区参与度的高
低则主要取决于参与环境（包括制度环境、参与渠道及利益表达机制等）和参与主体的状况。
西方研究者指出，当社群成员之间建立起互相信任和共同意识并期望他人也会积极参与社群
的集体行动时，公共物品得以被成功缔造的可能性便会提升，成员之间相互合作的可能性也
会提高。而互信的发展必须依赖于这样一种规范的形成：即社群成员相信自己此时的付出必
将得到别人他时的回报。在一个社区中，这种规范的发展必须依靠社区成员之间的不断交往，
以减少" 一次性博奕" 中的机会主义行为。要在人口众多且高异质性和高流动性的现代城市
中促进市民之间的交往并进而建立起平等交换的规范和互信，推动公共物品缔造的机会，就
需要建立市民参与的网络如社会团体和社区组织等，以促进社区居民之间的合作。因为在这
种网络中，社区居民由于持续交往而减少甚至杜绝了" 一次性博奕" 中的机会主义行为，并
在此过程中慢慢形成互惠交换的规范。这种网络还可以提供交往沟通的媒介，并有利于社群
成员改进集体行动。这种拥有人际互信、平等交换规范和成员参与网络的社区即被称之为"
市民社区".他们还发现，作为一种制度因素，" 市民社区" 发展较好的意大利北部城市政治、
经济因素发展均较南部为佳。因此，如果一个个" 充满互信、互惠和民众积极参与公益事务
" 的" 市民社区" （civic community ）得以形成和发展，必将大大推进社会发展，并有助
于提高政府的工作绩效和促进经济发展（Putnama ，1993，转引自陈健民等，1999）。
那幺，如何发展中国的" 市民社区" 以推动市民社会建构和促进政治、经济发展呢？本
文将通过对我国当前城市社区的组织关系现状进行考察，以希图对这一问题进行探讨。因为
目前上海市社区发展和基层民主建设水平在全国城市中位居前沿，可能预示着将来中国城市
社区的发展方向，故本文特以上海市社区实际状况为例。
基层民主建设：我国民主政治的基础和社区发展的必然要求
我国目前正处于现代化的加速发展阶段，现代化的一个无法遏制的后果就是社会自主性
的不断增强。因而在现代化进程中，没有民主的政治稳定是十分脆弱的。著名政治学家李普
塞特认为，新社会结构建立后，如果新制度在足够长的时间内不能满足主要群体的期望并在
新基础上树立合法性，就会产生新的合法性危机（李普塞特，1993）。随着社会自主性的增
长，我国主要社会群体的民主参与期望日益增强。所以对于中国来说，要实现长治久安，避
免合法性危机，就必须进行民主化改革。从另一方面来看，如果能够对大众参与进行有效利
用，则是政治稳定的重要来源。但是，从世界各国的实践和中国尚很落后的特有国情出发，
实行激进式的全面民主很可能会带来社会动乱和倒退。因此，面对民主化诉求的压力，选择
何种方式进行民主化改革就成了中国权力中心不得不十分谨慎的问题。
发轫于80年代初的中国农村村民自治活动所取得的一些成就使得高层权力中心认识到，
进行基层民主建设进而推动国家民主进程可能是中国民主化的适宜路径选择。因为对于中国
这样的发展中国家来说，如果贸然启动激进式的国家民主进程，将有可能付出高昂的创新成
本，甚至有可能导致政治或社会动乱。相对而言，进行基层民主建设的创新成本则较低，因
为这种政治参与是内向的，所需要的是最现实的操作化政治参与，它可以把公民政治参与的
要求诱导到居民自己身边的社区参与之中，不至于对政府造成太大的压力，并能够杜绝发展
中国家在政治民主化过程中常见的造成社会动荡的过激政治行为（王刚等，1999）。所以，
我们当下的民主建设要以基层社区为依托逐步开展，也就是说，要从基层民主建设着手。从
这一点来看，社区政治发展即成为当前社区发展的最重要内容之一。
尽管现代化进程使得民主建设成为我国政治和社会改革的重要目标之一，但是，因为民
主建设需要一定的物质基础，更重要的是需要民众具备必要的参与意识和参与能力。在条件
还不具备的情况下，急于求成反而可能导致严重的后果，前苏联改革失败的惨痛经历就说明
了这一点。当前我国生产力还不发达，民主化的物质基础还不完全具备。另一方面，建国以
来就逐步确立的" 单位" 体制使得城市居民养成了严重的依赖心理，因而大部分群众的参与
意识和参与能力还很低，绝对的" 民主" 和" 自治" 必将引起混乱和无序状态。因而，我国
的现实国情决定了我们所要进行的民主建设不同于西方式的" 大民主" ，而应该切合于当下
的中国实际情况。所以，基层民主建设要在党组织的引导下循序渐进地进行。另外，还要充
分调动社区居民的积极性，让其主动参与社区公共事务的管理。这样，通过基层社区民主建
设，一方面可以部分满足民众的参与要求，缓解国家所承受的民主化压力；同时还可以实现
对城市基层社区的有效治理，并由此逐渐培养居民的政治素质和参与能力，为国家民主建设
奠定坚实的基础。此外，对于现阶段的民众来说，也只有维护和扩大其利益，民主才具有效
用性和持久的动力。基层民主建设能够让社区居民实现对与自身利益息息相关的社区公共事
务的管理，深深植根于民众的利益结构之中，因而是我国民主政治建设的坚实基础。
进行基层民主建设也是社区发展的必然要求。社区维系着人们的生活、娱乐、休息权利
等各个方面，人们自然对社区的公共事务表示关注，积极要求参与这些事务的决策处理，并
监督社区公共权力的使用。社区参与是社会整合和稳定的基础之一，体现了社区成员对共同
利益和需求的自觉认同，有助于发挥社会成员的主动性、互助性、自觉性。只有居民广泛参
与社区事务，才能培养社区意识，形成社区范围内有效的组织结构和运作机制，切实发挥好
社区共有的各项功能，最终实现社区发展。因而，社区参与是社区发展最重要的动力。但是，
要使广大居民自觉自愿地参与社区事务，只有大力进行基层民主建设，使社区居民享有社区
公共事务的知情权、参与权和决策权，使其具有必要的效能感，才能充分调动社区成员积极
性。也只有这样，社区成员才能真正成为社区主人和发展主体，并为社区发展提供源源不绝
的动力支持。
社区群众组织是基层民主建设的依托载体
如上所述，社区基层民主建设对发展民主政治和进行社区建设具有十分重要的意义。当
前随着我国政治体制改革的深入，社区居民自治的步伐也有所加快。单位体制的松动和弱化，
使社区进一步成为居民进行社会活动的基点，激发了居民参与社区管理、追求社区民主自治
的热情。但是进行社区民主建设要具备坚实的组织依托。（1 ）社区群众组织是社区居民进
行自我组织和自我管理、整合社区力量的需要。" 市民社区" 的形成和发展必须依靠社区成
员相互之间持续交往，培养互相信任有共同意识，从而整合社区力量，缔造公共物品。另一
方面，基层民主建设和社区政治发展的要义就是培养社区居民对于社区公共事务的参与意识，
使其能够进行自我组织和自我管理。要实现这一目标，就需要由社区居民自己选举产生一定
的社区群众组织对社区公共事务进行管理，并代表全体社区居民与政府互动。因为没有一定
的社区组织，社区居民则将缺乏参与网络和沟通媒介，无法持续交往，互信互惠的规范也将
难以形成，公共物品则无从缔造；（2 ）社区群众组织是表达社区居民利益诉求和期望、维
护自己利益、制约基层政府不良侵权行为的需要。要实现社区自理和自治，要适当减少政府
对具体事务的行政干预，淡化社区行动的行政色彩。同时还需提高社区自主性和独立性，逐
步加强社区自我管理、自我协调和自我发展的能力。其中，前者是关键，" 只有国家权力对
社会的直接控制和干预有所减弱，社会才有自主性发展的基础和空间" （林尚立，1999）。
但是，作为国家代理人的各级政府尤其是基层政府，向来就不可能完全做到这一点。一方面，
各级政府作为无人格化的国家机构，有推动社会发展和进步以满足其最终代理人——全体人
民——需要的利益动机；另一方面，各级政府又是由具体的人组成的，其作为社会群体具有
各自不同甚至相互矛盾的利益期求。因而，不同层级的政府既有通过满足最终代理人的利益
而实现自己一般利益的期求，也有通过违背甚至损害最终代理人的利益来满足自己特殊利益
的可能，由此而与社会甚至在相互之间也产生了诸多矛盾甚至冲突现象。所谓" 上有政策，
下有对策" 就典型地反映了这一点。当上级政府的" 政策" 能够满足民众的利益需求但却与
下级政府的特殊利益要求相矛盾时，下级政府种种" 对策" 自然应运而生，使得" 政策" 无
法落实。实际上，由于在制度设计上没有及时对基层政权和自治组织之间的关系加以规范，
在改革开放后由中央政府下放给基层企业和社区的权力，往往被某些地方政府和基层政府所
截流，并利用这些权力满足自己的特殊利益需求。因而，有些以追求" 政绩" 和特殊利益为
目标指向的基层政府在进行社区建设时，往往违背乃至侵占社区居民利益。尤其在大规模的
城市建设中，这种情况更是屡有发生，如在社区中违章搭建搞" 三产" 就是其中比较突出的
表现之一。处于分散化状态的居民面对高度组织化的以" 国家" 和" 政府" 面目出现的侵权
行为，如果以单个的名义进行抵制，实在是微不足道。因为在政府和社区的互动中，如果社
区居民没有一定的组织依托和利益表达机构，那幺必将导致双方力量失衡和互动结构不对称。
政府可以通过官方文件和组织系统将自己的要求垂直有效地传达给社区居民，而社区居民对
自己利益和意见的诉求与表达则缺乏制度化的渠道，由此而导致互动结果的失误和不稳定。
社区群众组织的发展，可以促进参与者的相互依赖、认同和目标一致，从而将分散转化为一
致，并与" 社区外的" 政府进行互动，有效地表达自己的利益诉求和期望。因此，要维护自
己的利益，分散的居民必须组织起来，利用组织和团体的力量，方能形成对侵权行为的有效
制衡。这样，社区就能凭借一定的组织力量，加强与外部力量的对话能力，并对其侵权行为
进行更为有效的申诉与抵制。由此看来，具有足够自治性并能够充分代表社区居民利益的社
区组织是社区发展的必要条件。
基层社区组织关系现状与问题
目前在城市居民区中，主要社区群众组织包括居民区党支部、居民委员会、业主委员会
等，如何建构和处理好这些组织与政府及其相互之间的关系对基层民主建设有着重要意义。
因而有必要界定和处理好各个组织的性质、职责、任务和相互之间的关系。
1 、基层社区组织的定位
居民区党支部是党在城市的最基层组织，是基层社区的政治领导核心，其主���职责和任
务是保证党的路线方针政策在基层能够得到有效的贯彻；同时要支持和引导居委会和业主委
员会等群众自治组织在法律规定范围内积极有效地开展工作，但不能干涉它们的日常工作，
以保证其在民主和法制的轨道上自主运行。
建国后，在相当长的时间内，在我国城市社区中真正具有一定作用和地位的居民自治组
织只有居民委员会。根据我国宪法和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称
《居组法》）规定，居委会是" 基层群众性自治组织" ，其任务是组织居民" 自我教育、自
我管理、自我服务" ，并协助政府做一些群众工作。所以，居委会本来应该是由社区居民通
过民主选举的方式产生，以为社区居民提供服务并维护本居民区全体居民的利益为主要职责
的社区组织。居委会对有关本居民区的公共事务进行讨论并进行管理。
业主委员会是建立在房屋产权私有基础上的物业区域内业主自治性组织。在上海市，1997
年7 月1 日颁行的《上海市居住物业管理条例》（以下简称《物业条例》）为业主委员会的
建立和社区物业事务的自治管理提供了法律依据与保障。《物业条例》规定，业主委员会由
全体业主经民主选举的方式产生，对全体业主负责。所有有关物业管理方面的日常事务都由
业主委员会作出决策并负责协调解决。业主委员会委托物业管理公司来对物业进行专业管理，
物业管理公司对业主委员会负责。
基层社区组织性质、职责和任务界定清楚后，还要在实际运作过程中根据各自的性质和
事务分工处理好相互之间的关系。但由于目前这些组织之间的相互关系存在着一定的问题，
妨碍了城市社区基层民主建设的进一步开展。
2 、基层社区组织的相互关系现状与问题
（1 ）街道办事处和居委会关系
《居组法》规定二者之间的关系是基层政府" 指导、支持和帮助" 居委会工作，居委会
" 协助" 基层政府工作。1997年颁行的《上海市街道办事处条例》也具体规定了街道和居委
会之间的关系：街道办事处" 指导、帮助居委会开展组织建设、制度建设和其它工作。" 由
此看来，街道办事处和居委会的关系应该是指导和被指导关系，而不是任何性质的隶属关系。
但随着上海城市化进程的加快，街道办事处工作事务急剧扩展。为了完成工作和实现"
政绩" ，街道便利用自己所掌握的政治和经济资源，控制了居委会人事任免、经济分配和工
作任务等权力，将居委会" 改造" 为自己的" 派出机关" ，并将大量琐碎的行政事务交付居
委会执行。自此，基层政府与自治组织演变为行政领导和隶属关系，从而使居委会走上了"
行政化" 轨道。居委会由此逐渐变成了街道的执行机构，表现为越来越将主要精力应付基层
政府层出不穷的行政事务，而与居民实际需要相脱离，并由此而导致了一系列困难和问题。
据初步统计，目前上海市居委会的工作有十大类近百项，大大超出了其职责范围和承受能力。
随着居委会" 行政化" 而产生的一个重要后果是，对于街道或其它政府部门侵犯居民利益的
行为，居委会往往非但不愿也不敢制止，而且常常还参与其中" 分一杯羹".城市居委会的居
民自治职能由此发生严重偏离，无法满足居民的参与需求和期望，其合法性基础因而大大动
摇。由于上述原因，居民很少利用居委会维护自身的利益，也不相信自己的参与能够影响基
层政府和居委会决策。由此而导致城市居民社区参与严重稀缺，缺乏对基层政府权威的认同，
对社区公共事务和利益很少关心。再加上基层社区领域其它群众性组织也几乎阙如，这就造
成了政府权威资源的流失，使得政府难以实现对基层社区的有效整合。而在城市现代化进程
向更深层次推进时，单靠行政力量实现成功治理显然力不从心。因而，现有的政府主持、居
委操办式城市基层社区管理体制因无法得到社区居民的认同和支持而越来越不适应城市管理
的要求。
由于制度空隙和城市基层政府等体制单位所拥有的资源优势使得各种制度侵权行为大量
存在，破坏了居委会代表居民利益的功能，损害了《居组法》的权威性（石发勇，待刊稿）。
基层政府制度侵权行为是《居组法》颁布十多年来却无法得以贯彻履行的重要体制原因，而
且将继续是城市基层民主自治的重要障碍。
（2 ）党支部与居委会关系
与农村村民自治中的困境相似，当下城市基层民主建设的一个重要问题就是党、居不分，
具体表现在人员不分和职责不分。许多居委会和党支部实际上是两块牌子，一套班子。虽然
我国宪法明确规定社区党组织享有领导权，居民自治组织享有自治权力。但由于对二权并无
明确界定，这样就出现了在实践中权限不分、职责不明，两种完全不同性质的组织交合为一
体，享有领导权的党组织很容易就跨越了本来就很模糊的权力界限，由此而产生许多弊端：
一方面，党组织包办了社区居民自治事务，居委会实际上成了党支部的执行机构。更有甚者，
有很多地方甚至在居委会实现" 三自" 建设的小区中还存在着党支部书记和居委会主任" 一
肩挑" 的现象，从而严重制约了居委会自治功能的正常发挥，使得居委会的自治功能出现萎
缩并导致了普通社区居民参与积极性的降低；另一方面，党支部的过度参与也给基层政府利
用党组织实现对居委会的制度侵权提供了依托——如利用党支部控制居委会选举等。上文曾
经述及，我国的现实国情决定了基层民主建设必须在党组织的领导下进行。但基层党组织的
主要职责是贯彻党的路线、方针和政策，其对社区的领导应该主要是思想和政治上的领导，
并对居委会、业委会的工作进行引导和支持，而不是具体社区事务的直接操办。社区党组织
如负责具体社区事务将有碍于社区自治和基层民主建设。
（3 ）业主委员会和居委会自治性差异及相互关系
自我国实行住房改革后，根据相关法规的规定，业主们纷纷推选成立了业主委员会以维
护自己的利益。在上海市，《物业条例》为业主委员会的建立与小区物业的自治管理提供了
法律依据与保障。在上海市房地产管理局及其区、街道有关机构的积极推动下，业主委员会
的建立进入了法制化、规范化与普遍化的重要时期。据上海房地产管理局的统计，截止1999
年8 月，全市已成立业主委员会2603个，其中业主委员会能够按照《物业条例》和业委会章
程正常运作的907 家，占业委会总数的35% ；能够持久运作的1621家，占总数的62%.据调查
发现，居民小区中商品房比例越高，业主委员会运作状况越好（曹锦清，2000）。随着住房
改革的深化，城市居民住房将在不久的将来完全实现商品化。因此，本文对业主委员会的考
察乃是以纯商品房小区为对象。
相对于建国不久就开始建设的居委会，业委会实在是个新兴的组织，但是其很快就发展
成为在社区中发挥重要作用的居民自治组织。那幺，这个新兴组织自治性到底如何，能否代
表社区居民的利益并促进基层民主建设，其与居委会的区别何在？下文将对居委会和业主委
员会进行比较。
国内曾经有研究者提出了社团自治化程度指标：法律框架、章程制订、人事权归属、经
费来源、日常决策权归属、运行方式、激励机制、监督制度、自治组织的主观倾向等（康晓
光，1999）。根据有关法律规定，居委会、业委会都是群众自治性组织。从理论上讲，它们
和社团都是社会中介组织，具有社会成员自治并沟通政府和民众之间信息的功能，性质相似。
因此本文将改造利用上述指标，对二者自治性进行比较。
①法律框架
我国宪法规定城市居民委员会是" 基层群众性自治组织" ，为居委会建设提供了最高法
律保障。《居组法》也规定，" 居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群
众性自治组织。" 这一规定，又明确表明了居委会的功能主要是居民自我管理、自我教育、
自我服务。关于业主委员会，《物业条例》规定，" 业主委员会是在物业管理区域内代表全
体业主对物业实施自治管理的组织。" 表明业主委员会是物业区域内业主的自治性组织。由
此可见，从法律角度而言，居委会、业委会都是社区群众自治性组织。其区别在于居委会侧
重于管理" 人" ，而业主委员会则侧重于管理" 物".
②章程
由于长期在街道办事处的完全支配下运作，目前绝大部分居委会没有也不需要章程。就
是在上海市实现居民选举试点的小区，有的居委会章程本身就是街道办事处制订的，集中体
现了基层政府对居民自治的范围界定；业主委员会的章程则一般由业主大会和业主代表大会
制订，体现了全体业主对业委会的组织目标和活动范围的主张和要求。
③人事权的归属
虽然《居组法》也规定居委会由居民会议或居民代表大会选举产生，居民会议有权撤换
和补选居民委员会成员。但在实际中，城市居委会一直是由基层政府及其办事处指定居委干
部人选，有的虽经居民代表会议通过，但仅仅是一种形式而已。业委会成员则完全由业主大
会和业主代表大会选出，选举结果基本上能够反映大多数代表的意愿，新当选的业委会有相
当的群众基础。
④经费来源
《居组法》规定：居委会的工作经费和居委会成员的生活补贴的范围、标准和来源，由
基层政府规定并拨付；经居民会议通过，可以从居委会的经济收入中给予适当补助。目前由
于居委会的" 三产" 已经上交，居委会的办公经费和居委成员的工资全部由街道办事处拨给。
" 端谁的碗归谁管" ，这使得居委会从根本上仍不得不依附于街道办事处。《物业条例》则
规定，" 业主委员会的活动经费，经业主大会或业主代表大会决定，可以由业主支付，也可
以在物业管理服务用房的收益、其它收益或者物业维修基金的利息中列支。" 由于物业管理
区域内或多或少总有车棚等设施出租，因而业主委员会的活动基金有着一定的保障，无须依
靠政府或其它社会组织。
⑤日常决策权归属
在社区日常事务管理中，居委事务主要由党支部决策2.但对居委会比较重大的事务，仍
由街道办事处决定。如在近期的人口普查中，该居委会就按照指令，全部人员花了两个多月
忙于普查事务。也就是说，在小区事务中，街道没有想到的或者不想管的可由党支部负责处
理，但只要街道办事处想管就随时可以管起来。业委会则可以对有关物业管理的事务独立做
决定。
⑥运行方式
由于目前居委会的主要工作仍然是做街道办事处等其它政府部门交办的事务，在工作方
式上是按政府的指令行事，因而其运行方式是一种" 准行政化" 的运行方式。而业委会则基
本能够按照《物业条例》规定和业主授权行事，因而是一种社会化的运行方式。
⑦激励机制
自治组织的动力包括：有形的物质激励，如活动经费、工作人员的工资、福利等；无形
的精神激励，如声望、地位、荣誉、社会承认和自我实现感等。由于走上了" 行政化" 轨道，
居委会干部越来越具有职业化的倾向。而目前居委会的物质激励，包括居委会办公经费以及
居委成员的工资、福利等完全来自于街道办事处，居委会的工作成绩也完全由街道认定，因
而其可以归于" 政府激励型".业委会组成人员则基本上很少甚至没有物质上的收入，他们所
取得的激励主要是无形的精神激励，如居民的肯定和尊敬、自我价值的实现感等。他们的工
作表现主要由业主来认定，因而可归结为" 社会激励型".
⑧监督制度
由于目前居委会仍主要对政府负责，因而对其监督主要是由街道办事处施行；而根据《
物业条例》规定，" 业主委员会应当定期公布物业维修基金的收支情况，接受业主监督。"
因而对其监督实际上是社会监督。
⑨自治组织的主观倾向
自治组织的主观倾向是其自主性能否成长的根本因素，目前虽然居委会也有一定的自治
倾向，但由于资源、收益都来自政府，因而总的来说还是希望依附政府及其代理机构3.业委
会的资源、收益则主要来自于物业自治管理，因而对政府一般没有多少依赖心理。
从上述分析可以看出，虽然从法律框架来看，居委会具有自治性质，但无论从章程制订、
人事权的归属、经费来源、日常决策权归属、激励机制、监督制度还是其的主观倾向来看，
居委会都对基层政府具有严重的依附性，尤其在至关重要的人事权的归属、经费来源和监督
制度上更是如此，并且这种依附性在短期内是难以改变的，而居委会的自治性也由此可知。
本来，建国之初曾一度良性发展的居委会完全可能为城市居民提供社会参与的交往网络和沟
通媒介，从而发展为具有中国特色的" 市民社区" ，成为国家和社区之间的中介桥梁。但此
后由于大规模的经济建设、城市改造以及社会运动而导致的基层政府和党支部的制度侵权行
为，使得居委会完全逐步丧失了自身的独立性。由于业委会在上述指标中则基本均以业主的
认同为目标指向，因而相对于居委会来说具有较为充分的自治性。
���人对自治的需要是推动社会领域改革的最根本的也是最持久的动力，而居委会自主性
之难以成长必将造成社区自理和自治难以实现。业主委员会的兴起则为扫除这种障碍、推动
基层民主建设提供了重要的组织载体。实际上，业委会在建立之初就在维护居民利益、推动
社区自治方面发挥了重要作用，对僵化的街道——居委会管理体制形成了很大的冲击。在笔
者所调查的上海市一些基层社区，有的业委会能够不顾种种阻挠，毅然依据《物业条例》规
定重新选聘物业公司；还有的业主委员会不惜" 撕破脸皮" ，为维护业主和居民的利益同街
道以及其它政府部门据理力争。业主委员会之所以能够在兴起之初就能够获得很多居民的支
持，就在于其能够代表业主解决许多与改善生活环境、提高生活质量有关的问题，集中体现
了社区居民的利益倾向。还有一个重要的原因就是，业委会自成立伊始，就跟基层政府机构
基本上没有什幺瓜葛，因而可以完全摆脱其干扰而真正代表业主和居民的利益，并为社区民
众提供交往网络和沟通媒介，因而完全可能发展为新兴的" 市民社区".尽管目前在很多居民
小区中因私房比例低于公房比例等其它原因而使得业主委员会无法正常运作，但随着城市住
房私有化比率的提高，业主委员会将在社区自理和自治上发挥越来越大的作用。
由于居委会与业委会在自治性和功能实现上有着很大的差距，如果其不能回归居民自治
组织的本来面目，将有被业委会" 挤垮" 的可能。实际上，在有些社区中，有的居民因对居
委会失望转而事事求助于业委会。目前在上海市有些物业管理比较健全的小区，大多数甚至
觉得不需要居委会。
社区自治组织与基层民主建设前景
由上述分析，可以看出居委会、业委会在自治性和功能实现上存在着重要区别。那幺，
如果按照目前情况持续下去，与自治性相联系的是，这两个基层群众自治组织与城市基层社
区民主建设前景关系到底如何呢？下文将利用制度变迁的路径依赖理论对其进行分析。
所谓的路径依赖理论，系由新制度主义学派代表人物之一——道格拉斯。C.诺斯所提出。
诺斯认为，由于制度变迁过程中，存在一种报酬递增和自我强化的机制，所以制度变迁的初
始选择构成了制度变迁的初始制度条件，即人们过去的行为约束了现在所能做的选择。初始
制度选择决定了制度变迁的可能方向，而制度的报酬递增机制是自我强化的基础。制度的报
酬递增机制将规范制度变迁的路径，并形成一些该制度下的受益群体。这些受益群体进而成
为该制度强大的支持群体，并使该制度不断地自我强化，在该制度的框架内不断地进行制度
创新，由此形成一个非常复杂的互相支持的制度结构或矩阵。这些受益群体还会致力于学习
各种有关该制度的制度知识，不断降低该制度运行的制度成本，提高该制度的运行效率。在
此过程中，制度规模报酬的总量和受益群体规模的大小都是极其关键的。在初始制度条件报
酬递增和自我强化的机制作用下，制度变迁一旦转入某一路径就会沿着既定路线不断地获得
自我强化。其结果是制度变迁可能进入良性循环，也可能沿着原有的错误路径下滑，被" 闭
锁" 在某种无效率的状态中。此时，要扭转这种困难局面，就必须借助于政权等外部力量。
由于初始制度具有报酬递增特性，加上得到获利集团的支持，会沿着原有路径持续下去，由
此而影响着经济绩效和社会发展（道格拉斯。C.诺斯，1994，转引唐兴霖，1999）。
中国城市居委会建设历程从一定程度上反映了制度变迁的路径依赖特性。作为一种强制
性制度变迁，《居组法》的颁布为城市基层社区民主建设提供了初始制度条件，因为：（1 ）、
《居组法》规定居民有权选举或罢免居委会成员，从而使得居民自治具备了现代民主的初步
特征。（2 ）、选择居民自治作为城市民主化建设的初始制度条件，将有可能形成范围广大
的受益群体，进而为民主制度的规模报酬递增效应的发挥创造坚实的基础。另外，由于城市
居民相对来说素质较高，有一定的民主实践能力，能够利用自己的民主权利为社区同时也为
个人谋取利益，从而促使民主制度的规模报酬递增得以实现。但是此后由于以基层政府为代
表的体制单位制度侵权现象的存在，使得社区自治制度变迁走上了" 行政化" 路线。由于制
度变迁的报酬递增性质，基层政府成了居委会管理体制" 行政化" 的受益群体并不断强化其
" 行政性" 和设法提高其效率，如招聘下岗人员充当居委干部，使居委干部职业化都是这些
努力中的一部分。然而，由于城市管理形势的变化所带来的相对管理成本的变化——诸如居
委会" 行政化" 所带来的越来越大的副效应，使得制度报酬递增不再可能，并导致制度变迁
的" 闭锁" 局面。因而，为了扭转这种" 闭锁" 局面，我国很多城市如沈阳、青岛和上海等
不得不动用政权力量对居委会管理体制进行改革。但是，从目前笔者所调查的一些居委会改
革试点情况来看，因导致社区自治制度变迁" 闭锁" 的体制因素没有根本改变4 ，街道——
居委会管理模式依然处于" 闭锁" 困境。也就是说，过多的基层政府垂直控制削弱了居委会
与社区的横向联系，使其无法发展为" 市民社区".
业委会的兴起则对僵化的城市基层社区管理模式形成了很大冲击。业委会是个新生事物，
" 业主自治" 是一次实实在在的制度创新。在此制度创新中，既有诱致性因素，也有强制性
成分。随着住房逐步商品化，全体社区居民都将逐渐成为业主，从而为业主自治提供强大的
群众基础。业主自治和居民自治一样为城市社区民主建设提供了良好的初始制度条件。但与
居委会不同的是，业委会从建立伊始就完全脱离了行政化道路，因而完全有可能实现广大业
主（同时也是居民）自理和自治。而广大居民群众如果真正实现了当家做主，就会以民众为
主形成日趋庞大的受益群体，其为了实现报酬递增，就会不断在自治框架内进行制度创新，
提高制度运行效率，降低管理成本。这样，基层民主自治制度就会实现良性循环并不断自我
强化，并在此过程中提高社会管理效率和增进对政府的合法性支持，为实现国家民主奠定坚
实的基础。
重构社区组织关系以培育" 市民社区"
从上文分析可以看出，如果城市基层社区组织之间的关系能够理顺，并在法制化的轨道
上良性运行，实现各自的功能目标，那幺新的" 市民社区" 将有可能形成，居民区的综合管
理水平将会得到很大的提高。其必将有利于培育基层社区的民主参与、管理和监督意识，从
而大大推进社区政治发展。
尽管居委会目前已经走上" 行政化" 道路，自治功能被大大削弱，且自身组织建设上又
存在着许多问题。但是，作为成立半个世纪之久的群众组织，居委会不但具有稳定的法律地
位和强大的行政支持，而且尚有一定的群众基础。也就是说，它同时具备法律、政治、行政
和社会合法性。因而，如果能够恢复其固有性质和功能，居委会将是提供参与网络和促进社
区政治发展的重要组织依托。所以，要加强基层民主建设，必须恢复居委会的自治性，使居
委会回归本来面目。为此，要调整居委会和其它社区组织之间的关系，实现关系重构，推动
社区发展。具体而言，包括以下几个方面：
1 、调整街道和居委会关系，恢复居委会地位
要加大创新力度，理顺基层政府与居委会的关系。首先要转变政府职能，适应新形势下
的需要。基层政府对居委会只进行宏观上的指导，尽量减少摊派行政性事务，使居委会的工
作更多地来自于社区居民群众的实际需要，以增强居民对居委会的认同感。基层政府则通过
支持居委会工作，来获得威信和合法性支持，从而有利于政府对基层社区实现有效整合，并
保证国家对社会的适度介入。政府对社区建设的设想，可以通过拨款等方式来取得居委会的
配合。政府对居委会的经费支持，可由区级政府直接支付给居委会，避免街道办事处以此控
制居委会。也就是要使居委会具有相对独立性，在法律范围之内具有较强的自主活动领域，
在社区事务协调过程中发挥较大作用；另一方面，居委会也必须协助政府做一些力所能及的
并与居民相关的工作。具体可通过健全各项制度安排、制订法律规章加以界定，使街道和居
委会之间的关系制度化。同时还要加强政府权威，提高制度安排的利用程度，约束其它体制
单位对居委会的侵权行为，为居委会创造适宜的活动环境和条件，从而建立各种社区组织之
间的协同合作、互相监督的良性互动机制。
2 、调整党支部和居委会关系
进行基层民主建设要以加强社区党组织建设为依靠，这是实现对社区自治组织引导的需
要。在当前社区居民素质和社区组织建设还不能完全满足社区自治主体需要的情况下，为了
保证社区民主自治的健康、有序发展，要在社区党组织的引导下进行基层民主建设。但是，
党在社区自治建设中的作用主要是通过发动党员积极参与社区建设，发挥党员的模范带头作
用来获得社区居民的认同和支持，从而扎根于社区之中，而不是单纯依靠行政力量控制社区。
正如前文所述及，目前的党、居不分状况严重阻碍了社区自治的发展。因此，要推进基层民
主建设，还必须重构社区党组织和居委会以及新兴的业委会之间的关系。因为社区党组织和
自治组织的对应设置容易造成党、会不分，所以，要避免上述弊端，除了在法律上具体规定
二者的职责区分外，应该避免对应设置。具体而言，可考虑在几个居委会和业委会之上设立
社区党组织（如以小区为单位而不是以居委为单位）。这样既可避免直接干涉居委会、业委
会事务，又有利于对其进行监督，并可协调更大范围内的居委会、业委会相互之间的工作和
关系。
3 、调整业主委员会和居委会关系
目前有些社区尤其是在新式社区中，业委会似乎比居委会" 占了上风" ，对居委会形成
了一定的冲击，还有人对同一社区存在两个群众自治组织的必要性提出了疑问。但实际上，
居委会和业委会在性质上和职责上存在一定区别，活动重心也有所不同。根据法律规定，居
委会是社区事务管理自治，业委会只是物业管理自治，物业管理只是社区事务管理的一部分。
因而，居委会和业委会的职责、权利不同，享有物业管理自治权的业委会并不能代替享有社
区事务管理权的居委会，二者可以并行不悖。作为基层社区中两个主要的群众自治组织，应
该明确各自责任，同时还要相互配合，这样才能有利于双方的发展，共同加强对小区的管理。
根据有关条例，社区管理中属于物业管理的内容，如治安、清洁、卫生、绿化、车辆停放等
事务可以逐步由业委会通过合同委托物业管理公司管理，减轻居委会不必要的负担，使其将
主要精力放在社区居民事务管理和协调上。实际上，双方都正常运转，在某种意义上还可以
形成一定的" 竞争" 态势，或许能促使它们更好地完成各自的职责。至于二者之间关系的具
体处理方式，可以由街道办事处牵头，建立包括居委会、业委会、物业管理公司以及其它社
区组织的社区管理委员会进行协调。居委会和业主委员会也可以根据居民的意愿，建立各种
日常协同工作方式，例如举行联席工作会议、联合办公等，以在总体上形成合力，共同推进
基层社区民主建设。
总之，实现组织关系重构以恢复居委会的自治性，解除对居委会和业主委员会良性发展
的不必要的制约，可以为社区居民提供更多的参与和交往空间，有利于培育社区意识和发展
" 市民社区" ，并将最终推动社区政治、经济等诸方面快速、协调发展，加速现代化建设进
程。
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政治学研究》1999年第4 期
注释：1.指较为完备的社会生活系统，本文特指居民生活区。
2.如某" 民选" 居委会主任仍表示，" 居委会的工作要围绕党总支". 3. 上文提到的"
民选" 居委会主任就表示，" 我主观上认为，（我们）跟街道关系一定要搞好，这个关系如
果搞不好就很难办。前一阵子说街道不是居委的上级领导，我对此很有意见。我认为这种说
法很不负责，如果街道不是居委的上级，那么为什么这些社工是街道派下来的，支部书记是
街道派下来的。如果街道不是居委的上级，你说它怎么有这个人事权，这是不可思议的。所
以我觉得这种说法很不负责，应该是领导与被领导关系。" 4.如上海市居委会体制改革试点
单位普遍反映的问题就是街道束缚过多，强烈要求街道" 松绑" 见《上海市P 区" 三自" 试
点座谈会记录》（2000年3 月20日）
简介:李友梅先后师从费孝通教授和法国社会学家克罗奇耶教授，获巴黎政治研究院社会
学博士学位，现为上海大学社会学系教授，研究方向为组织社会学。
石发勇，男，出生于1974年7 月，系上海大学社会学系硕士研究生，专业方向为城市社
会学。
