自治是社区发展的方向

    行政导向只是一种过渡

    中国经济时报：目前中国的城市基层管理体制改革和社区建设似乎出现了两种导向，即行政导向和自治导向，对此您怎么看？南京白下区撤消街道办事处成立社区行政事务受理中心这一改革有什么意义？

    杜钢建（以下简称杜）：中国真正发展社区只能是自治型的，而不是行政导向型。目前全国多数社区都是行政导向的，南京有两种，一种向行政导向发展，一种向自治导向发展，但行政导向占主导。深圳的社区建设是典型的行政导向型，社区的人员基本上是政府财政全包。这样一种状况应该看作是一种过渡期的现象。从今后二十年中国政治体制改革的长远发展，尤其是地方改革的发展来看，下一步不仅是社区走向自治，而且区政府、市政府，也就是整个城市政府这一级都应该是自治型的，这是今后二十年的发展方向，社区的发展也离不开这个方向。

    这几年，为了加强对社会的管理，使社会能够在比较稳定的秩序中逐步过渡，多数城市还是采取行政导向管理社区。这样做可以理解，因为对新的自治模式大家不熟悉，城市政府领导又希望对社会秩序能够严加控制，害怕出现不稳定因素。但实际上，这种担心是多余的。现在农村民主要比城市民主发展快，村民自治委员会在法律上的定性就是自治，许多地方在朝着这种自治的方向迈进，去年和前年有将近２０００个村委会主任在直接民选中被拉下来。关于乡镇长的直选问题，所有被调查的包括大学生、教师、干部等知识群体多数都认为中国不适宜搞直接选举，只有农民群体认为乡长必须直选，因为他们生活在其中，他们的权利需要保证，他们基本的人的尊严需要尊重。直接选举是民主自治的一个非常重要的特征。

    社区走向自治是发展方向，但是在近期应该允许各地城市根据自己的情况发展。但总的方向，我断定十年以后都是走向自治，这是整个中国民主化的趋势决定的。

    南京的这一改革很有意义，把街道的形式——那是典型的政府派出机构给“解决”掉，剩下的社区就纯是搞服务型了。南京多数社区都是像白下区一样搞自治。我认为，南京社区自治倾向的发展代表了中国社区发展的主流方向。

    中国经济时报：引导社区向自治方向发展，是否正是“小政府、大社会”的行政管理改革思路的体现？

    杜：现在改革的思路正是“小政府、大社会”，即政府的机构越来越精简，区政府的部门越来越少，部门很多权力要逐步下放给社区，下放给行业组织、中介组织、群团组织，该转交给市场的给市场，该下放给企业的给企业，该还给居民的还权于民，也就是要让社区自治。现在很多政府害怕社区自治，害怕居民自治，这是极不正常的心理。原来居委会还讲是自治组织，搞了社区后，反而很多部门在倒退，连自治都不说了。原因有三点，一是部门利益，管社区的部门认为有人权、财权，所以舍不得放；二是政府职能的转变不到位，政府习惯于传统的管理方式；三是怕放权以后出现管不了的情况。

    社区建设最重要的是服务

    不宜提倡“有形社区”

    中国经济时报：您认为在社区建设中最应该注重的是哪方面工作？建设“有形社区”是最关键的吗？怎样看待吉林省四平市的做法？

    杜：社区建设最重要的是抓服务。国内外所有社区最主要的是要面向居民提供有效的服务，比如孩子上幼儿园，老人的养老保险保障。社区提供服务主要应该在医疗卫生、社区安全方面。

    但是，几乎所有的社区现在都存在这样一个问题：出于部门利益、单位利益乃至个人利益，使得在社区工作的一些人总是希望通过政府财政或其他渠道修一个豪华的活动场所，有自己的办公楼或其他空间，也就是社区工作人员在为社区谋利益的同时，想到的是他们自己的办公生活条件。社区资金到位后，政府管得往往不是很严，所以，要防止社区腐败——这是一种新的腐败现象。

    社区的真正内容应该是服务，而不在于特定的建筑物质量的高低、空间的大小。当然，有地方有场所，老人妇女有条件活动，这些是需要的，但这叫基础设施，不要强调成“有形社区”。提倡“有形社区”就夸大了基础设施的重要性，而忘了服务质量的问题。有的居民也许住三五年就走了，那笔钱就没花有在居民身上，而是物化下来成了工作人员的场所。吉林省四平市的做法不是一个方向，不可取。但现在应该允许多样性，有条件的可以这样做。

    中国经济时报：您怎样看待社区建设中的党建工作？

    杜：现在很多地方都在呼吁在社区搞党建，从政党建设的角度来说，党建当然很重要，执政党必须要想办法把自己的触角、自己的管理伸到各个角落。但我认为，社区搞自治，党的组织建设也要由社区自己来搞。既然是自治，就要顺应区域内民众的想法。一个社区的党员想把这个党组织的党员活动搞好可以，但也要允许民主党派来把他们的党组织生活安排好，还要允许非政党的人员有他们的生活空间和活动空间。一个社区的设施不能变为一个党派的设施，不能为了搞党建把社区的会议厅、娱乐厅变成党组织活动的场所，要坚决防止这种现象出现。在社区建设中过度地强调党的领导作用是不正常的，市民自身的自治能力是很强的。在自治区域当中，有中共党员，也有民主党派人士，而且民主党派人士越多，意味着执政党的合法地位越强，因为其群众基础越牢固。

    中国经济时报：现在社区建设中的居民参与程度低是什么原因造成的？

    杜：关键在于居民没有感受到社区对他们带来的利益，如果有个人利益在其中，兴趣就足。比如，有的社区居民自己组成值勤队伍，因为有他的安全利益在里面。所以，关键还是服务不到家，管理的民主化不到家。居民参与程度不高的原因是参与途径不到位。美国很多社区居民自己排值班日子来维护设施、接电话，因为他感觉他能起到管理作用，他是社区的一员。而我们现在很多是行政导向型的，还是行政管理，大家觉得还是官僚主义的做法，是公家的，而我是私家的，没有融在一起，这是导向有问题。

    社区要建立在多元基础上

    社区文化应具有宽容性

    中国经济时报：您认为社区建设中还有哪些方面需要做好？

    杜：法制建设要抓紧，应该抓紧推出社区自治法。法制建设要保障民主，在坚持民主自治原则的基础上，把社区的工作纳入政府的工作范围当中，政府要对社区提供足够的财力。另外，社区一定要建立在多种利益团体的协商合作基础上，要让团体多样化多元化，没有这些，社区的生活就是死水一潭，没有真正社区意义上的生活。

    所以，要使社区制度健康地快速地发展，必须加快培育社会组织的多样性，要扩大社会空间，包括不同政治信仰思想信仰的人们也都应该让他们有自己的组织形式，让他们有合法的表达途径。多元利益的代表和团体能够有一个平等、和谐的协商合作的平台，社区应该朝这个方向发展。

    社区文化建设也很重要。社区要建设宽容的、多样性多元化的文化，一定要有包容性、宽容性。社区文化如果是一种意识形态、一种观点、一个党派主导的话，那就没意思，也没人愿意参与了。社区文化一定要倡导像大学文化一样，是一种兼容并包的文化，绝对不能搞成行政文化。现在，很多社区文化实际上在走一个行政文化的道路，单一性，官僚性，一种意见，一种声音，一个调子，一种步伐，这种文化要不得。社区文化一定是要在群众自发自愿基础上，包容性、多样性，能够提供充分的活动方式空间，要允许不同方式的表达，不同意见的表达，在社区尤其要形成一种思想交流的平台，一种大家的观点能够充分交流的平台。一个社区如果搞得很紧张，把大家都作为敌人来警惕，想着一有不同观点就会有不稳定，这就不是社区了。有些地区，好像搞社区文化就是来监督这些居民不要越雷池一步，这与社区文化建设的精神是背道而驰的。

    应该说，很多城市，比如北京、上海，人们的生活水平应该能够达到在社区中搞各种文化建设，比如建图书馆，如果一个社区中有很多兴趣爱好者还可以搞自己的小展览厅、小博物馆，这些都可以根据自己社区的情况搞得很丰富。

    中国经济时报：我们最应该借鉴国外社区建设中的哪些东西？

    杜：主要借鉴国外的自治，借鉴其自治精神、民主精神，然后再根据经济发展程度，有条件的他的活动场所设施就会自然好起来，甚至同样经济水平，民主化倾向高的话，居民自己愿意捐款去把社区办好。关键还是要以民主引导居民，让他们感受到他们是其中的一员。（文娟）

     中国经济时报 2003年4月28日