一、 前言
中国大陆的城市基层民主主要表现于居委会或社区的自治与选举。这是继村委会自治与选举之后，另一项受到关注的中国政治改革的一部份。学者们也关心其对于中国民主化前景的影响。作为中国政治改革的一部份，居委会自治其实也反映了中国的国家社会在政治改革中所面临的一些共同问题，因此本文希望借着回顾居委会运作中所面临之问题、既有改革不足之处，将某些中国各种政改问题的共性呈现出来。然后本文希望透过一些理论上的视角，来检视中国城市基层民主在民主化方面的意涵，最后并就中国城市基层民主对中国整体民主化的影响做出一些观察。
整体而言，本文认为中国城市基层民主仍处于尚未成熟的阶段，制度上仍存在不少缺陷。可是，随着市场经济的发展，民间社会力量的参与已经隐然胎动。在中国居委会中所见到的许多现象，如国家与社会影响力的拉扯、民间权利意识的觉醒、党国对于多元社会一方面控制下降、另一方面却仍希望加强控制的矛盾，俨然就是整个中国民主化过程的缩影。从理论的角度思考，中国城市基层民主虽然不能说是对中国民主化具有关键性意义，但其所接橥的理论意涵，却可以作为思考观察中国未来民主化的切入点。
二、 目前居委会运作所存在的问题
1. 观念认知上的问题：
中国的城市基层民主是不是应该用选举的方式来推动，各地的意见不同，有的地区认为以党的「民主管理」方式组织起来就行了，有的认为要采用选举，不过，怎样选举又是一个问题，有的地区认为以「户」为代表就是直接选举了，有的则是主张一人一票，有关选举制度的问题同样各地意见也不同，有些地区的居委会选举是由居民代表进行选出，而居民代表的产生并不是由人民选出，而是由街道指定派任的，而这些另外延伸出的问题就是群众参与的积极程度，这种由上而下的民主方式，民众往往是被动的，即使上级机关认知到直选的必要，不过因为地方与许多部门对此的担忧与看法不一致，加上直选所需的成本增高，所以要下令全面直选，对中国目前而言还很困难 。
2. 制度上的问题：
选举法下的程序问题，如何维持公平、公开、公正的原则，目前社区选举的办法是在社区中成立居民所组成的选举委员会来主持选举，若遇到选委会成员要参选的情况下，要实行候选人回避制度，但实际上选委会就是选举的主持人，而选委会的成员与工作人员都是由选委会委派，所以往往会产生亲友、家族的问题，而使选举有不公平的做票可能，另外是「提名制度」的问题，目前有关如何提名候选人，有的是由街道任命，有的可以让民众自愿报名，各地都存有很大的差异，另外一个程序上的问题就是投票时的混乱场面，像委托投票、流动票箱、秘密投票等都没有办法好好规范 。
而法律法规上的不足也是居委会选举的另外一个制度上的问题，由于《城市居委会组织法》是1989年所制订的，目前已经不适合现况，而地方的选举办法大部分又是根据传统的代表选举和户代表选举方式制订，对于直选的方式规定不清，有关提名制度、竞争方式、秘密投票都没有加以规定，地区对于居委会的选举甚至有法不依，以惯例或政策取代法律上的规定，居委会成员或用法律来维护自身利益，建构有利己身的组织，这对于居委会选举的发展，其实都是阻碍 。
3. 居委会的组织生态：
居委会能不能产生有效的自治能力，也受外部其它组织结构的影响，首先就「中国共产党」来看，中国基层政权普遍存在中国共产党的基层组织，党扮演的角色应是有效的主导基层自治，也就是保障群众自治的利益，但这并不是指政党控制，两者是有所差异的。在中国改革开放后，经济的冲击对过去以单位为组织的结构产生变化，党在社区所扮演的领导角色也面临改变，党如果要领导出好的基层自治，那么它必须在社区中获得群众的支持，党如何解决对基层工作的领导这个问题？就必须视党如何定位自身与社区的关系，是否从过去位于基层之上的命令者转为共同维持基层自治的工作中 。
就「行政机关」对居委会的影响来看，按照《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定，居民委员会并非一级政权机构，也不是政府的派驻机关，而是民间组织与自治组织，是属于自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不过实际上居委会却还称不上所谓的自我管理的自治组织，还是存有官民双重性，虽然民间组织确实还在形成中，但基本上还是会受到政府的控制与领导 ，且居委会的角色长期被视为是行政机构，是街道的派驻机构，所以即使现在在城市社区举办基层选举，居委会仍然带有行政性角色，居委会的行政职权严重泛化，不单负责本身居委会的职责，还要承担街道政府机关所下交的行政事务，且业绩的决定者是政府，政绩由上认定，使居委会没办法完全脱离行政机构的力量，这因素确实会影响到居委会实际自治功能的弱化 。
另外，使居委会没办法脱离行政机关的重要因素，也就是经费上必须仰赖行政机关的提供，一方面政府提供居委会经费，希望其能成为基层自治组织，不过却又向居委会下命令与任务，而居委会因为必须依赖上面的经费，所以也形成了浓厚的行政组织管理化的味道，并没有办法确实达到民众自我自治的能力 。
再者，「居民会议的运作」和居委会的关系也影响到居委会的运作是否有效，居民会议与居民代表会议是决定地区大事的机构，居委会虽然是群众性的组织，不过最高的权力机构是居民会议，遇到重要的地区大事，还是要由居民会议上讨论决定，居委会应该要向居民会议负责，不过居民会议在实际上却只流于形式，居民会议其实难以达成决议，现况是居委会既管决策又管执行，且在居委会的改革中，设立了所谓「议事层 」，也就是在居民大会和居委会间设立「社区议事委员会」，由此委员会取代居委会的决策职权，也就是议行分离的形式，由居民会议承担起决策功能，居委会负责执行功能，在上海、浙江宁波都有朝往议行分离的案例，在中国基层治理的现况上是制度上的进步，不过这还是难以让居民发挥其决策权，居民还是没有获得决策权，这样的此举并没有将权力还给居民，而且议事层的设立也没有合法性，这样的环节只能说是政府害怕将权还民，害怕进行实质改革，居委会要有实质的自治意义，首先还是必须先定期召开居民会议与居民代表会议 。
「其它自治性民间组织」对居委会的冲击，也是对居委会是否能完全达到组织目标的另一项问题，在改革开放后，城市社区出现了很多民间自助式的组织，重要的如「业主委员会」、「物业委员会」等，在城市社区的住屋商品化的过程中，这两个委员会对居委会造成的影响甚大，「物业委员会」是管理个人买卖商品，而「业主委员会」则是业主维护住宅房地产产权人和使用人的合法权益的组织，在城市越发展的社区中，房屋商品化下，这些委员会反而可能有重复的辖区，互相抗衡的能力可能相当，造成社区中，可能产生这三者相互的竞争、冲突 。这些自治性组织对居委会造成一定的冲击，最典型的是业主委员会，由于业主委员会与居民自身利益更为密切，故居民对业主委员会认同会加强，同时业主委员会也承担起居委会传统的保洁、保绿、保安的功能，故在一定的功能上有取代了居委会的倾向，当然，部分居委会也主动将业主委员会被入居委会中，不过这某程度上是影响了居委会性质，甚至社会出现「有了业主委员会，可以不要居委会」的主张 ，这都是居委会必须面对的问题。
居委会扮演基层自治组织，透过选举方式来达成最基层的民主，不过也因为居委会本身有浓厚的行政味道，并没有办法达到有效的自治与自主性，在利益联系不高的情况下，社区民众参与的意愿不高，社区发展下，这些其它性质的民间自助组织的出现，反而社区民众会加入这些与其利益较符合的委员会，居委会的发展当然更受到限制 。
4. 群众的参与意愿：
群众的参与意愿如何，很多都是因为前面几项问题而产生的，首先是过去的观念认为以民主管理方式就能达成基层民主，所以居民代表由街道指派，或是选举时以「户」为单位，这些都会让群众感觉有没有投票都是一样，而参与程度低落，且在选举过程中，候选人是否能做承诺、有竞争性，这些都会影响居民对手上的选票有无重要性，而认为自己有参与的责任，但实际上，居委会的选举制度与过程并不完善 。
除了选举上的问题，在居委会本身组织上也同样会让居民觉得参与程度低，一是居委会摆脱不了行政机关，往往被视为是街道的派驻机构，无法有自治的功能，二是居民会议的议事功能流于形式，居委会既能决议又能执行，一手包办下，居民并不会意识到自己参与的重要性，当然会让居民参与的热情减少 ，而居委会想要达成自治功能就更困难了。
再者是利益连结的因素，人们的利益与社区的关连薄弱，居委会缺乏村委会与农民的经济利害关系此特色，社区自治对居民并没有吸引力 ，加上其它民间组织的出现，居民更可能参与利益与其相符的委员会，当然居委会若与居民的切身利益不相近的话，要实现居委会的功能可能更加困难。
三、 既有改革与改革不足之处：
居委会作为一自治组织，目前面临最严重的问题，可以说是行政化的问题，使得居委会一直无法成为真正自治组织，针对此种体制的改革，目前中国大陆仍在进行试点的改革：
1. 针对行政化的改革
首先是「以法改选居委会」，确实按照居委会组织法所规定的民众自治精神，选举程序确实以法规定，其次候选人必须是本居委会居民，且必须进行选民登记或登记选民，让全体选民都了解选举工作与过程 。
其次是「实行居民代表会议常任制」，居民代表会议是由居民选举出的居民代表所组成，居委会组织法中明订，居委会需向居民代表负责、报告工作，但却没有明订居民代表的任期，反而无法有效监督居委会，故采取常任制，才是有利于居民对居委会工作的参与与监督 。
部分地区为了让社区更有效的决策、讨论事项，设立了「社区议事会体制」，也就是「议事层」的设立，此体制下有社区成员代表大会、及社区议事协商委员会（议事会）、社区管理委员会（社管会），社区成员代表大会可以选出议事会和社管会的成员，议事会是在居民代表大会闭会时的议事协商机构，对社管会、物业公司、和其它服务性机构进行监督，而社管会是执行议事会的决策，虽然议事会和社管会的主任互不兼任，议事会的副主任却可以兼任社管会的主任。议事层的设立也就是议事会和社管会接管了居委会部分的职责，在部分学者中认为议事层的设立可以让决策更民主，可以补居委会太过行政化的缺失，比较有弹性，可以定期或不定期开会，是实现社区自治的重要机构 ，议事层可以说是制度上的创新，至少有朝往议行分开的方向运作，议事层目的是政府为了让居委会更有效操作，不过从具体的情况来看，议事层是否真的代表民意还是值得怀疑的，首先是它并没有合法性，居委会组织法并没有如此规定，也无法可依，且有关此类议事层的组织，其成员大会议事层、执行层等多都是由街道或居委会挑选的，成员也都是社会上高阶层的人，是否真的可以代表全体利益，还是值得思考的 ，居委会的议行分设的制度下，现况也出现种种角色冲突，居委会议事层与执行层等是各有利益关系联系的机制，当党建进入基层，社区党组织干部担任其它层面的领导角色时，其它层面能不能还保持决策独立性？这是问题 。居委政府认为议事层的设立就是将社区的决策权还给了居民，是难以成立的，为何不将权利放给居民直选，政府还是不愿意将居委会下放。
三是，明白区分街道办事处与居委会的关系，除了法规明确规定，具体建立居委会的工作制度与运作机制，如居委会的工作制度、工作条例、职责等，在财政上也让居委会也一定的自主空间，如明确规定居委会经费收支管理制度等等 。
虽说居委会行政化的问题是明显可见，也是学者普遍认为应该要解决的问题，才能还给居委会自治的真正精神，即使居委会组织法中明确规定居委会是基层群众性自治组织，市区人民政府或街道办事处对居委会只是指导、支持、协助的角色，但实际工作上还是将居委会视为派驻机关，居委会目前在人事权的选举、日常决策权的职责、经费、奖惩的考核都还是存有明显的行政化倾向，之所以不能除去行政化的影子，是因为过去计划经济下，居委会的角色就是属于政府的脚，至今上级机关对居委会的观念还是受到过去体制的惯性所影响，让居委会迟迟无法摆脱行政化，且上级机关交给居委会的行政职责多，经费大多由政府支持的情况下，更让居委会无法自治。
在居委会经费的主要来源是政府提供时，既要服从党政机关的领导，又要保持相当的独立性，为了争取到更多的经费资助，多数的民间组织都会尊重党政部门的领导，在重大的问题上向主管党政机关请示，主动接受主管部门的领导 ，像居委会这样的民间自治组织，所需的经费几乎必须仰赖政府的支持，特别是选举所需的大量经费，在居委会无法不依靠上级机关的情况下，要发挥自治的目标还���努力。
王邦佐（2003）认为，实际上居委会长期无法发挥自治作用，制度环境的缺乏是重点，因此他认为「逐步理顺街道办事处与居委会间的关系」是首先步骤，将过去领导与被领导的关系转为指导与协助、服务与监督的关系，再者，重新界定街道各行政与居委会的各自职责，哪些是街道部门职权、居委会职权、及双方共同承担的范围，改变过去街道办事处大包大揽和随意将自身任务转嫁到居委会身上的作法，同时也可以明确居委会的自主管理权利。三是放权让利，让街道办事处真正将权力下放给居委会，重点就在于居委会的经费来源，街道办事处应该将属于居委会的工权、社区资金支配权、社区资产管理权还给居委会 。
城市社区建设的改革实验中，出现了两种不同的社会整合导向。其一是行政导向，即强化基层政府的功能，主要运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合，并形成「新政府社会」。最典型的是90年代上海提出的「两级政府、三级管理、四级落实」，这一做法为北京、石家庄等地所借鉴和引用。其二是自治导向，即强化基层社区的功能，主要通过政府下放权力，建立社区自治组织，并通过这一组织动员社会参与进行社会整合，并形成「社区制」社会。最典型的是沈阳根据自治原则对微观社会的再造和武汉江汉区在"沈阳模式"基础上强调将权力下放给社区，促进政府转变职能 。
2. 党的角色
在过去计划经济体制下，中国共产党进入基层管理，构成基层领导的主要核心，而在现在市场经济冲击下，党在基层的领导地位也会受到一定影响，在社区自治的精神下，党不能在像过去的传统党建，而必须转为社区党建，也就是党转为领导民众自治的组织，在现况由党带领民众实现基层自治，而政府机关必须退出社区领域，而党必须在社区扮演领导与服务的功能，扩大党内基层民主便是关键，让基层民众自治的参与空间变大，不过在实际的情况上，当居委会真正进入直选后，往往产生两委间的矛盾，党与民选的居委会相冲突，且在现况中，党也并没有脱离政府，党对社区的领导作用还是行政化，行政事务中还是谁说了算 ，这都意味着党要作为真正领导基层自治的组织，目前都还无法实现。
在一些社区中，党透过「支部建在居委会上」的党政合一的情况来领导社区自治，也就是党直接介入治理模式，这样的模式在制度上是党政人员交叉任职，由居委会主任兼任党支部职位，两者的结合似乎兼容，透过此模式来解决两委问题，不过，党对社区治理的介入反而有可能成为行政权力干预的替代选择 ，即使中央在23号文件中要求街道党工委在社区建设中不再干预行政具体事务，但事实上街道党工委经区委授权，仍在辖区拥有重要事项的决策权、干部任免权、党风政纪监督权、基层党组织和党员的管理权，这表示党工委能够领导和监督街区行政，且街道党工委还将工作重心下移，在居委会辖区设立基层党支部，作为居委会辖区内「各种组织和各项工作的领导核心」，党在社区中的权力是不断在增强的，基层党组织的「责」减少，但是权力是在增强的，党及街道行政机关对社区控制能力远远强于社区建设提出以前 ，居委会要实现完全自治又更远了一些。
3. 选举
居委会为了达成自治的功能，选举是实现目标的重要方式，不过现在城市社区的基层民主仍然停在需不需要民主与要不要推动直接选举的问题上 ，1995年以后，在一些大中城市的居委会开始出现竞选的行为，对于选举制度、程序、候选人名额、提名办法等都有统一规范，在2002年的居委会选举中，采取直接选举的社区数量大增，如青岛、上海、北京、广西、广州、深圳、沈阳等大城市都出现了社区直选的案例，特别在广西的居委会选举中，出现了规范性的选举制度，针对选举各阶段定下明确的制度规范，在候选人的提名上，由本居委会居民自我报名，10名选民联署支持，和居民代表会进行预选来提名三种方式 。
对于选举人员的培训也出现了规范，在过程中也让候选人公开提出政见，设立单人的投票间，在近几年的选举中，部分地区开始由全体选民参与预选，按得票多少来确定正式候选人，部分地区则是由居民代表来参与预选，情况不一样，针对通过预选的候选人，还要通过竞选参加正式选举，在正式选举过程中，选举必须是差额选举，同时很多地方也规定了正式候选人必须对选民提出「施政纲领」的政见发表，这些都是目前居委会选举的革新 。
不过总体而言，城市居委会的选举制度仍是有着很大的问题，而选举制度又是对基层民主影响最大的一环，偏偏选举制度又是实际制度化程度最低的一项 ，制度化的过程往往跟不上实际发展的需要，许多地方是按照自己的利益在执行中央政策，合乎自己利益的就做，不符合的就不做，故在居委会选举中，制度化程度不高主要反映在两方面，一是人为干预很严重，二是制度的规范性不够，使得人可以利用制度的漏洞来达成干预。在人为的干预上，也就是街道对居委会的干预、或是与选举有利益关系的人企图干预选举，不过在居委会的选举中，后者对居委会选举的影响是比村委会选举小，不过居委会选举制度化的程度比较低也造成了很多问题，像委托投票、流动票箱在很多地方都很多，这都可能使得选举变的不公正 。
在当前的居委会选举，虽然也开使开放直选，虽然这提供了民众社区参与的管道途径，但是选出的居委会成员并没有实际的权力，居委会的工作人员利益还是牢牢被街道机关控制，由民众选出的成员和居委会工作人员反而出现冲突，发生内部工作人员不受民选的成员领导，造成居委会失去自治的动力 。
针对选举制度的改革，李凡（2003a）进一步提出从制度结构进行改革，一是加大对选举人员的培训，在负责选举的官员、选务人员、学者越来越多的情况下，要先做好选举的培训工作，建立一套培育制度；二是从选举的组织制度来看，也就是建立一独立于政府之外的选举委员会，独立的选委会可以主持乡镇/县级人大的代表选举，也可以组织村委会和居委会的选举，及选举后的补选、罢免等工作，平时可以进行培|和调查研究的工作；三是建立起规范性的选举制度，现今中国的基层选举所依照的规则都是基层选委会依地方情况来修改选举办法所产生的，所以每个地方的选举规则都不一样，这种选举规则弹性过大，当然漏洞也会很大，容易被人为干预介入，故在现今的中国可以由省根据自己地区的情况作修正，在乡镇、村或区的选举中使用较刚性的法规，避免下面的任意修改，如此可以提高选举的制度化过程 。
4. 居委会与业主委员会、物业公司
物业以及与物业有关的事务，在目前城市社区趋于市场经济的发展下，这些物业事务成为社区管理的重要内容，当物业产权越明显，业主权益与要求就会越凸显，物业管理对社区建设、管理就越具有重要意涵 ，这些牵涉到的居民部分利益及社区事务（保绿、保洁、保安）的管理体制，在城市发展下，为了维护房屋所有权的民间组织出现-业主委员会，业主委员会是属于完全自发性的居民利益组织，是房地产产权人维护自己合法权利的组织，代表的是业主的权益，与居委会不同的是，业主委员会是维护社区成员私人住宅的不动产利益，且具有「业主自治管理与专业管理相结合」的特点 ，业主委员会的成员是由业主自行选举产生，无须受其它人批准，也不接受政府的资助，有完全的自治能力，本身可以针对物业公司进行聘请与解聘工作 ，与现行的居委会相比，业主委员会更称得上管理居住区公共物业的群众性自治组织。
物业的管理是居委会的职责范围之一，同时也是业主委员会所管理的范围之一，在部分都市业主委员会早已合法化（如上海），被赋于跟居委会交叉的管理范围，部分社区的业主委员会已经具备管理物业公司的能力，居委会不需要直接管理物业公司，有些地方便出现业主委员会可以取代居委会的观念，或是业主委员会甚至排斥居委会，这些也许是误解，不过业主委员会与居委会的矛盾可能意味着民众其实对居委会现况并不满意，将期待放在业主委员会身上 。
居委会与业主委员会的功能并非排斥，如何调和两者关系，目前普遍的改革作法是将业主委员会和物业公司纳入居委会的管理体系中，让居委会成为两者间的协调者，保障业主权益和监督物业公司，为了强化居委会在此处的功能，不少居委会设立了物业管理委员会，让三者成为一体 。
不过在现况中并不理想，很多的小区中，业主委员会可能尚未发展或是没有发挥充分能力，还是必须依靠居委会对物业公司的管理，且在小区的经验中，最先进入小区的是开发商所委派的物业公司，而后居委会才逐渐发展起来，物业公司和居委会可能成为一套班子，两副牌子的情况，并没有办法有效监督 ，另外，即使业主委员会出现，在小区中，还是存有公有房，业主委员会就没有办法完全涵盖到物业的问题，这还是必须依靠居委会的健全不是交给业主委员会管理就行的 。
其实，针对业主委员会和物业公司的相关法规并不完善，且物业公司的定位也不明确，物业公司可以说是计划经济体制转轨的产物，所以深受过去计划经济时代的房管模式，只负责房屋维修、保养、管理，却不履行「条例」中所规定的其它工作，如保安、保绿、保洁等，物业公司和业主委员会所牵涉到的是居民财产权的事务，从古典民主理论而言，民权的概念多从财产权延伸出，不过针对这些相关民众所有权的组织，一些规章制度却形同虚设，居委会难以管理协调，物业公司究竟是管理者还是服务者？角色并不清楚，这是因为除了观念上还保有过去计划经济下的管理者认知，另外是物业公司是由行政部门管理，并不属于居委会，一旦产生摩擦，就会陷入难以协调的情况，同时有关物业公司的合同也规定不清，其中物业公司的管理、服务范围、规范、违约等责任都不明确，更使得物业公司难以管理，即使出现的业主委员会，但此种委员会并非已经普遍于大小社区，且也不见得真正有能力约束物业公司，这些问题都还必须等待制度法规的确定与规范 。
四、 从民主理论来看城市基层民主的民主化意涵：
政治发展理论
政治发展的意涵其一指涉的是法律制度、合法性的选举、与代议机制的建立，就这样政治制度化的含意，政治发展同样是民主政治中重要的概念，政治发展如何发生？理论上有两种模式，首先是以经济发展为自变量，经济发展会带动现代化，也就是都市化与社会动员，进而影响政治发展，在都市化的民众就具有越来越强的现代化信仰，而有意义参与政治，简单而言，也就是现代化理论中所强调的，经济发展会进一步带动政治上的发展，最典型的便是李普塞(Seymour Martin Lipset)的《政治人》（Political Man）所提到的经济发展与民主的关系，而Dahl、Huntington、Curtight、Lerner、Diamond、G.winham等都是赞同经济发展会带动一连串的改革，经济成长会扩大人民的政治活动与参与范围，进一步提高人民对政府决策的需求，也就会提高政治参与的欲望，促使被统治者会要求民主，达成政治发展；另一种理论则是将政治发展视为自变量，政治发展会影响经济发展、都市化、社会动员，进而产生现代化，这一个模型强调的是政治领导者的政策决定与行动，透过政治领导者明确的政策行动来创造现代型式的政治组织，并激发现代型式的政治行为，政治领导者可能运用政治结构、过程、公共政策等的制度面来动员社会、经济生活的领域，透过制度化来实施民主的政治行为，此模型简言之，就是政治领导者可以透过制度、明确的政策行为来达成政治发展，进而发展现代化，此途径的学者可以说从罗斯托(Dankwart Rustow)1970年的《民主的转型》(Transitions to democracy)为代表，认为威权政体内部的政治自由化可能开始于压制的松绑与某种公民自由的创建，但并不保证会朝向民主化，此途径强调的是政治菁英的特定行为、选择与策略，可能有助于民主化，这一类的学者包括了Guillermo O’Donnell（1986）等的《威权统治转型》(Transitions from Authoritarian Rule )、Scott Mainwaring (1992)等的《民主巩固议题》(Issues in Democratic Consolidation)、Yossi Shain 和 Juan Linz(1995)的《国家之间：临时政府与民主转型》(Between States: Interim Governments and Democratic Transition) 。
中国的城市基层民主，两种模式的影子都有。某种程度来说，由于经济发展导致中国社会利益的分殊化，而导致城市中参与需求增加，也反映出原有城市基层结构的不足，这显然是现代化理论下政治发展的轨迹。但是一旦制度的平台出现，公民开始参与，那么政治参与就成了自变项。此外，值得注意的是，中国执政当局对居委会自治的制度选择未必是以「民主化」作为主要追求目标的，而是以加强国家的「行政控制」为目标；但是民间的参与却是典型追求民主的政治参与，这两者的角力会如何，决定了未来哪一种政治发展的理论更适合用于解释中国城市基层民主的发展。
制度论
中国基层民主的发展，一方面是因为经济变迁带来的，一方面可以说是政府推动指导的结果 ，从1987全国人大通过《村委会组织法》和1989年通过《居委会组织法》，相较之下，农村的基层民主发展远超过城市的社区民主发展，但是总体而言，无论在农村或城市，基层民主的发展仍有很多问题，仅仅只是刚起步的��段，在中国基层民主的发展，是比较类似第二种模式，政治发展主要是因为政治领导者的政策或政治行为，透过制度化的过程来达成基层民主。不过，在中国大陆基层民主的发展，制度化的问题确实造成基层民主的阻碍，特别在城市社区，有关居委会的制度化更是缺乏：
（1） 法律、法规的不足：
在中国基层民主发展中，村委会算是中国基层民主发展过程中的基石 ，但在法律规定上仍然远远不足适应现况，相关村委会的法规只有《选举法》与《村委会组织法》，在《村委会组织法》中有关村委会选举的也只有6条500多字 ，此两文件也只是基本原则，并没有具体的选举操作程序与方法，具体的选举法规则交由省级人民代表大会制订，接着又根据村里的选举委员会依自己的情况制订办法，从中央越到基层，对于选举的程序、民主选举的意义和如何维持选举秩序的了解与知识越差，因此在中国的村级选举中出现的违规操作、控制操控选举以及选后随意撤换民选的村委会成员的情况就不足以为奇，除了选举程序的法规缺乏外，在村委会与党支部的矛盾问题、乡镇与村委会的关系等问题也缺乏相关的法律条文 ，而在居委会的情况，法律明文规定的程序更少，只有《居委会组织法》，对于选举程序的规定更远远比不上村委会选举，加上居委会长期有行政单位的影子，法律针对居委会的职权范围、居委会与政府、党的关系为何，皆没有明确规定，让政府、党都能任意操控居委会，在民主意涵上，居委会的现况并没有办法实现以民为主、法治的原则。
（2） 选举过程：
2002年中国村委会的选举已经全面直选，在部分省分也全面采取海选的方式，中国村委会选举已经全面由村民一人一票选举产生，不再经由村民代表或是户代表的间接选举产生 ，而城市居委会的选举发展，目前甚至停留在需不需要搞民主和需不需要推动直接选举上 。不过即使农村基层民主已经全面直选，有15年的运作经验，但有关选举的程序并不是很严格要求，所以在中国农村选举确实达到全面普及，不过却也造成地方对选举造假、或是任意撤换民选的村委会成员，虽然许多地方因为发生问题才进行纠正或重选，不过总体而言，农村基层民主虽然普及，很多却存在着严重的假民主现象 ，而居委会选举直到1995年才开始被关注，有关选举的制度化更谈不上完善，城市的选举只有少部分地区进行直选，选举的程序规定比村委会更不详细，所产生的弊端也不会少于村委会。
在居委会不够制度化的情况下，所谓基层民主的选举出现了不民主的情况，社区选举委员会、居委会成员提名方式、竞选方式、投票程序（投票、计票、流动票箱、委托投票、投票的秩序问题等）往往都会出现不够民主或是法律规定不完善的情况，各地针对居委会的法律条文规定也不一，当然居委会的发展极不平衡，在村委会选举同样也有这种现象，有的省分无论社区或村选举都表现的不错，但有的省分在居委会或村委会选举同样不民主。
有竞争性、公平的选举可以说是民主政治中很重要的特征，反观居委会选举在中国城市社区的角色，相关的法律条文并没有制度化，让人为介入的空间大增，选举的公平性、竞争性很难不受到质疑，居委会做为基层民主的意涵，在现况虽然有部分省分对此进行改善，但总体而言，居委会的发展脚步尚在民主之后。
针对选举过程中，有关候选人公开竞选的一环，对城市居民而言，可以说是十分重要的，在城市并不像农村市一熟人社会，居民和居民间不见得互动频繁，而候选人若没有一公开竞争的过程，居民对候选人并不认识，参与的动机也会降低，不过现在无论是村委会选举或是居委会选举，针对竞选环节的制度规定皆不详细，民众无法评价候选人，参与动机降低下，让民众也减少政治参与的练习机会。在中国人大最近修改「选举法」中，在第33条中增加规定：「选委会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题」 ，虽然不是硬性规定，不过总算是在人大选举中较清楚地规定在法律中，其实这样的例子也可以在基层选举中借镜，不单是在人大选举中需要这样的机制，在基层选举中同样需要，选民可以在了解候选人的情况下投票，也可以让候选人早一步提出政见，接受民众的检视。
民主化理论最初是认为民主是必然的趋势，不过在后来的新理论中也开始将焦点放在政治菁英的互动、或是制度面上的因素、或从社会学的理论切入，强调制度面的学者，认为等待社会自然去发展到适合民主的阶段，不如从制度建立的途径去切入，不仅能较快建立民主，也较可能成功，而这套民主的机制同样会反馈维护、强化政治正当性，政治菁英的角度重要，但制度结构仍是民主化最关键的因素 。
资源动员论
在民主理论中，资源动员论所强调的经济与社会资源若越平均分布在社会中，而对民主化的发展则越有利，从此点可以去衡量城市社区中的资源分布情况，或去衡量居委会资源分布的情况来看居委会可能的民主化发展，资源动员论可以是我们检视居委会民主化的介入角度之一。
基层自治民主组织，首先在财政上必须要有一定的自主空间，一组织资源必须仰赖其它团体，那么它的行为很难不受到提供资源者的介入，在中国城市社区中，从纵向层面来看，民间的组织团体大部分都是由政府资助，受到政府力量的介入，我们看到的普遍现象是居委会的资源并不像业主委员会等民间组织，拥有自主性的资源，反而大部分是需要仰赖政府的资助，政府对居委会的资源配置当然影响居委会民主化的发展，在这种情况下居委会想要摆脱过去行政影子更难上加难，且居委会要举办选举的经费庞大，这通通都必须向政府筹措，政府推动力量成为主动，当然政府以试点方式带动基层民主也是有效的模式，不过基层民主的推动应该由民众自身发动才能真正达成民主精神，在民主化的意涵上，居委会必须在某程度上不仰赖其它团体组织的资源，才有办法实现自主的精神。
而从横向层面来看，会发现在城市中的自治组织，业主委员会可以说是为一资源自立的组织，不像居委会与其它民间组织的资源大部分需要仰赖政府，业主委员会在资源可以独立、比其它民间组织拥有较多的资源下，组织的功能也比较容易展现，比起居委会更可以处理居民的物业事务，居委会扮演基层自治组织，但却因为资源需靠政府资助、在平行层级上有不如业主委员会的资源独立，让居委会可能面临无法有效解决社会问题及达成基层民主的功能目标。
在经济、社会资源普遍较高的城市里，一般而言民众参与的动机也应该较大，不过在中国城市社区中却发现居民参与的意愿并不高，这是因为居民的政治效能感较低，很大的部分在于居委会并不能发挥他本身的组织功能，居委会首先必须做好居委会选举来提高民众的参与效能感，进而提高社区资源动员程度，当民众感觉参与被尊重时，才会支持居委会，在很多的地方居委会选举只是一种形式或仪式，要提高民众的参与，需要提高选举效能，可以来实务选举基础与完善的相关法规方面进一步深入探讨 。
财产利益论
在民主理论中普遍出现在西方国家的理论：财产利益论，也就是古典民主理论着重的要素：财产权，从西方历史来看，中产阶级的出现开始向王权争取权利，民主的发展刚开始就是基于所有权而来，早从亚里斯多德起便谈到中产阶级是民主政治的动力，而洛克的学说更强调财产是民主的根本，Lipset也谈到一国的社会经济发展可以强化中产阶级，而庞大的中产阶级也利于民主的发展。中产阶级的出现是西方民主发展中的动力，那么在中国都市社区的情况呢？中产阶级的出现对于中国基层民主的伫立是如何？还是被抑制？这同样是观察中国基层民主的衡量角度之一。
在中国城市经济发展中，同样也出现一批中产阶级-业主，业主委员会主要就是所有权者组织起来的民间自治组织，当物业产权越明显，业主权益与要求就会越凸显，物业管理对社区建设、管理就越具有重要意涵，不过这种自治功能并没有完全实现在居委会，而是转为由业主委员会承担起自治功能，业主委员会的成员是由业主自行选举产生，无须受其它人批准，也不接受政府的资助，有完全的自治能力，本身可以针对物业公司进行聘请与解聘工作 ，与现行的居委会相比，业主委员会更称得上管理居住区公共物业的群众性自治组织，在中国同时也出现业主参与竞争人大选举，这些业主也争取到一批律师力量，将他们的维权活动从一般性的维权上升到试图参与法律法规的制定、规范和监督政府行为的层次上，从而将物业的维权和民主的发展结合了起来 。
在西方的历史经验中，中产阶级是一股民主发展的力量，不过在中国，类似这种所有权的业主组织，目前在中国都市社区中尚未普及，仅仅只有在大都市中才有组织完善的业主委员会，若要期待因所有权而出现的民主力量，目前在中国基层仍不足，加上居委会与业主委员会两者间的关系，其实是存有矛盾的，业主委员会的权责范围与居委会的权责部分相迭，而业主委员会往往比较能够达成管理的功能，这种现象传递出的可能是民众其实对居委会现况并不满意，将期待放在业主委员会身上 。
在现况中，除了业主委员会在大部分的小区中可能尚未发展或是没有发挥充分能力，仍然必须依靠居委会对物业公司的管理，且在小区的经验中，物业公司和居委会往往是同一班人马，所以在现况中居委会并没有办法有效监督，同时业主委员会就没有办法完全涵盖到物业的问题，这还是必须依靠居委会的健全不是交给业主委员会管理就行的 ，若要以所有权为基层民主发展基础，这是问题。
另外，针对业主委员会和物业公司的相关法规并不完善，且物业公司的定位也不明确，物业公司只负责房屋维修、保养、管理，却不履行「条例」中所规定的其它工作，物业公司和业主委员会所牵涉到的是居民财产权的事务，从古典民主理论而言，民权的概念多从财产权延伸出，不过针对这些相关民众所有权的组织，一些规章制度却形同虚设，居委会难以管理协调，物业公司究竟是管理者还是服务者？角色并不清楚，这是因为除了观念上还保有过去计划经济下的管理者认知，另外是物业公司是由行政部门管理，并不属于居委会，一旦产生摩擦，就会陷入难以协调的情况，同时有关物业公司的合同也规定不清，其中物业公司的管理、服务范围、规范、违约等责任都不明确，更使得物业公司难以管理，即使出现的业主委员会，但此种委员会并非已经普遍于大小社区，且也不见得真正有能力约束物业公司，这些问题都还必须等待制度法规的确定与规范 。
在中国所有权所引起的另一社会问题：拆迁，因为经济发展，城市的扩张与旧城的改造，使得政府与开发商结合起来，在土地所有权并不明确的情况下，造成许多民众被侵权，却没有合法管道被保护，只得用暴力、自杀等强烈手段来对抗政府与开发商，这样的拆迁问题在中国社会频繁可闻，在其中的过程中，居委会作为基层民主的角色并没有办法解决社会冲突，根据中国现有法律规定，在城市，土地为全民所有，在农村，土地属村民集体所有。那么，对于那些世代在城市里生活的人，他们对其住宅的地皮还有没有所有权及使用权呢？八十年代《宪法》宣布城镇土地所有权归国家，但有相当一些人世代住在这里，在国家拿到所有权之前，他们已经对这些财产具有所有权，如果国家要拿走这些土地所有权就应该在之前走一个买卖程序，不过在《城市房屋拆迁管理条例》在制定对房屋所有权变化的现状上反映并不充分，原来的房屋绝大部分都是单位的公房，其所有权归国家，现在绝大部分住宅的房屋所有权变成了个人的，但是在条例并没有随所有权倾向个人化而改变，条例涉及到民事基本权利与财产权的调整是违法的，这必须透过法律才能更改，所以，居委会可以从条例违宪的角度切入来保护居民，免于受强迫拆迁的侵权 ，不过在中国现况，居委会并没有有意义的政治权力去处理这样的社会矛盾，因为所有权的不明确造成社会矛盾，在基层民众开始为此向上争取权力，当然在部分的地区开始注重此问题，如河南、江苏、山东等 ，并且进一步补偿受害的民众，这种基于财产权向上争权的现象，在某程度可能是让政府必须去保障民众的压力，不过与居民切身的居委会在现况中却没有办法保护居民，居委会的基层民主在此看不到。
国家与社会互动关系
另一个在民主理论中常见的理论，便是国家与社会互动关系，在中国党政合一的情况下，国家/党对社会的控制越强，对社会的民主发展便越不利，反之，国家/党对社会的控制力减少，让社会人民有自治、组织空间，则越容易民主化，就此理论来看中国城市社区的情况，城市社区从过去以单位制为主，与居民切身相关的是所属单位，对于居委会的参与并不热衷，居委会长期成为街道办事处的派驻机关，党政的介入基层自治组织，让基层自治组织无法民主化，而现在城市社区取消了单位制，居民转为成为社会人，与居民相关的逐渐转为社区，这对社区的民主发展当然有一定的助力，不过居委会是否真能成为中国城市民主的自治组织，国家/党对居委会的控制占很大的因素，是否真正愿意将权力下放给居民，也就是居委会与上级机关、党建的关系，三者间的强弱同样会影响到城市民主化的发展。
在民主政治中，最简单的定义便是��民为主人，人民拥有有意义的政治权力，可以决定政治事务，不过在中国基层民主中，无论村委会或是居委会，看到的现在是上级机关对基层民主的干预与介入，特别在选举制度上，上级单位会按着自己的需求对选举制度加以改变，以符合自身的利益，村选举是乡镇的介入，而社区选举是街道的干预，居委会在法律上的定位是基层民主的组织，但居委会是否有自主能力解决社区问题？它是否拥有有意义的政治权力？并非受到国家、党的控制？中国居委会的现况目前仍免不了受到上级或党的介入，并没有完全自主能力来解决社区面临的问题或是居委会本身的事务。
而在村委会的情况，因为它所管理的是有关农民切身利益的事务，如土地事务等，当地方为了符合利益而不将权力交还村委会或是农民，近几年来已经遭农民越来越强的抵制，而农民的行为也得到了社会上部分的支持，产生制度上的变迁，农民因为土地等相关经济利益而向上争取村委会权力 ，制度改变的力量是由下而上的，农民结合人大代表来维护农民权益，成为推动基层民主的力量 。
村委会相对过去有进一步朝往民主的发展，但是居委会的情况便不是如此，首先是因为居委会的民主真正发展时间不长、法规规定不详，居委会与党政关系的定位有模糊的空间，让居委会比村委会更容易受到国家、党的干涉，所以居委会还是面临到许多不民主的事情，其次是部分城市出现了「业主委员会」的民间自治组织，此组织所管理的是居民切身利益的所有权问题，且此委员会不像居委会会受到其它外力（如街道办事处）的介入影响，往往在处理物业公司相关事务时，比居委会来的有效率 ，在部分城市中，居委会无法有效管理所有权的问题，居民参与居委会的意愿不高，也很难出现像村委会一样有关切身利益向上抗争的动力，较难产生制度由下向上的变迁。
五、 城市基层民主与中国民主化的前景：
中国城市社区民主仍是有所进展，在浙江宁波市海曙区在2003年推动社区直接选举，虽然只是试点性的选举，不过在社区选举制度、程序上开始探讨规范性的问题 ，在中国城市基层民主算是契机，但是，城市基层民主目前仍然是在起步阶段，法律制度不健全、制度结构不健全、公民的民主意识还不是很高以及中国很高的官僚化的政府结构都使得基层民主的发展遇到了很大的困难，中国的基层民主仅仅是刚刚开始，从基层民主的特点来看，群众的政治参与所具备的条件还不健全，没有新闻媒体的应用，政府的支持也并不充分，传统文化的教育不支持，法治条件也不具备，这样就使得基层民主的发展困难很大 。
城市的基层民主所呈现的中国民主化的前景是怎样呢？
首先，原本在农村举办的村委会选举，经过长时间的举办，从中开始慢慢出现民主的选举，虽然很多地方的村委会选举在制度上仍旧是不完善，选举过程中也出现不合乎程序、贿选做票事件，不过村委会选举在中国至少达成普遍选举，但长时间农村基层民主的运作，也慢慢浮现两委利益冲突、政府与村委会间的矛盾，基于村委会所管理的事务是农民的切身事务，农民会因切身利益而向上争取权力，引发冲突，中国当局对两委冲突的处理，采行党内民主、也提倡两委一肩挑的精神，来减少基层民主对中国政权的冲突，而在村委会运行了一段时间，中国开始进行城市社区的基层民主，居委会的民主意涵是否为中国民主化的进步？这可能是个问号，中国从强调村委会选举转为强调居委会选举，这是基层民主的进步吗？问题是，城市社区的居委会由于过去由政府指派，到现在仍存浓厚的行政色彩，且在居委会目前的现况，仍在需不需要直选的问题上走，法规也不如村委会选举的完善，在城市中与居民切身关系的可能是业主委员会影响大过居委会，居委会的不利环境也让居民政治效能感低，若中国当局因为村委会民主的运作所引起的冲突，特别在民选的村委会和党的党委会两者间的冲突，不愿让民主向上发展，而是采所谓的党内选举、两委一肩挑的提倡、甚至只是将民主焦点转为横向的城市居委会，以逃避村委会基层民主所引起的民主化趋势，那么这对中国基层民主化的前景是较不乐观的，中国并没有回答民意与党意间的冲突，只是回避了。
其次，居委会与村委会一样，都是基层自治组织，而非一级政府。村委会与居委会就算再民主，也不能等同于中国政治体制的民主。从某种程度而言，从村委会的民主转到城市基层的居委会或社区民主，是从村委会提升到乡镇民主的转近，甚至是拖延。许多学者都期盼中国采取一种由下而上，逐步民主化的过程。如果按照这一个过程，村委会的基层民主经过了二十几年的实践，照理说向上提升到乡镇长的直选，应该很难说时机尚未成熟。从这个角度而言，城市基层民主的意义与乡镇长直选、甚或基层人大选举民主改革的意义都是不可同日而语的。
再者，制度化是民主发展的要素之一，一民主的制度是否能被确定下来，与民主运作有很大的关系，而在中国基层中，无论在村委会或是居委会，法律上的规定尚未成熟，在过程中存有很大的人为操作空间，特别在选举过程中，完善的选举民主程序是第一步，另外，在选举环节中很重要的一环：「竞选」过程，在中国基层选举中对此的规定皆不明确，候选人是否可以公开发表政见？怎样的方式？这都攸关选民对候选人的认识与评价、与选民的投票行为参与意愿，且城市并非农村的「熟人社会」，若没有竞选的制度化，会使得公民集体行动困难，不易动员，另外，竞选的制度化，可以提早让候选人公开承诺政见，让选民可以认识候选人，对候选人进行评价，可以提高选民对政治的兴趣与动机，建立起选民集体行动的政治参与逻辑，这将是有助于中国民主的进展，另外在城市更有利来推动竞选的制度化，城市居民普遍教育程度较高、经济较好，在理论上也应该会有较高的政治参与动机，不过现况却是居民参与意愿不高，当然这因素很多层面，不过制度可以说是影响最大的，现况的制度不完善，让选民感到自己参与居委会选举也不会有所改变，政治效能感低的情况下，居委会的基层民主自然是不易推动。
另外，中国基层的自治组织的发展，目前在中国基层的自治组织大多还是必须依靠政府的资助，并不能「自治」，在仍然需要政府资助的环境下，组织自主的空间能有多大？居委会在这样的情况下，到底能发挥多少的组织功能？作为自治团体，它必须拥有一个有意义的政治权力，有决策、否决权的权力，可以扮演解决社会问题的组织，在中国的现况，「拆迁」是明显的社会问题，无论是村委会或是居委会，有没有能力去解决、保护民众的权益？在现况看到的是拆迁的问题是日益频繁，政府结合开发商侵犯民众的权益，没有补偿或是配套措施，且凸显的是土地所有权的不明确，让中国基层拆迁问题频繁，北京、上海、南京、江西、湖南等都有这样的情况出现 ，居委会做为城市的基层民主组织，显然没有发挥解决社会矛盾的能力。
民主发展的力量也可以从民间组织来观察，也就是NGO的发展来看，在中国城市大量出现NGO，不过这种基层社会的组织化程度不高，反而是由政府来推动的，大部分的基层群众组织都是由政府主导所建立的，所以出现的情况是群众自我组织程度低，依赖政府程度高，不管是意识型态、传统文化、政府控制的影响，都使得NGO的力量薄弱，发展缓慢，更重要的是他们缺少正当活动的渠道，在登记注册上非常困难，现实中这些自治组织的组织能力低，又要面对一个大而强的政府，这会阻碍基层民主的发展 。
也许，上述这些问题不仅存在于居委会，也存在于其它的改革中。居委会的自治是否能茁壮，其选举是否能更民主，也许未必能成为中国民主化的石蕊试纸，但是至少可以成为观察中国政治变迁的切入口。居委会所呈现出的社会新兴利益，市民社会在「业主委员会」中为维护权利所显示出的自我组织和参与动能是最值得关注的。但同时，居委会对于处理城市中真正主要矛盾的无力、其自主地位的脆弱、以及民间力量的薄弱，也反映出中国由社会主导的民主化还处在萌芽阶段。
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已收录于：朱新民编(2004)，中国大陆城市基层民主研究，台北市：远景基金会，第109-139页。
