棋盘：美国智库与对华决策

□王俊峰  张植荣

《中国图书评论》2012年第8期

美国是世界上智库发展最成熟的国家。智库在美国政府决策中居于举足轻重的地位，被誉为“影子内阁”、“影子政府”和“美国的大脑”。中国问题一直是美国智库研究的重点领域，其研究成果和观点对对华决策具有重要影响。

“旋转门”：美国智库的机制特色

       在美国，智库之所以能对政府决策发挥影响力，很重要的因素在于“旋转门”机制。“旋转门”机制是美国智库最具特色的现象，有利于智库研究人员和决策部门人员的自由流通和互动交流。与大多数议会制国家不同，美国的内阁部长们并非完全由议会的政党会议产生，高级部门官员也并非来自政府部门。政府换届时，有很多职位需要填补，这些职位可以通过多种途径来获取。一些前政府官员则希望“卸任”后能继续涉足政策制定。美国智库天然地适应于这样的政治体系。通过“旋转门”机制，美国智库不仅为下届政府培养人才，也为前任政府官员提供了一个养精蓄锐、休养生息或寻求再次担任决策人员的机会和平台。

       换言之，一方面，智库是政府人才的“供应商”和“蓄水池”。美国历届政府都重视吸收智库学者担任要职。卡特总统曾吸纳三边委员会、对外关系委员会、布鲁金斯学会等智库成员加入其政府。里根总统则大量启用较为保守的胡佛研究所、战略和国际问题研究中心和传统基金会等智库的学者。当今的奥巴马政府成员中就有36人来自布鲁金斯学会。另一方面，智库也是决策人员挂冠退隐后的重要“落脚点”和重新进入政策层的“过渡带”。如前国防部长佩里卸任后在著名防务智库——斯坦福大学亚太研究中心担任研究员。布鲁金斯学会现任的200多名研究人员中，有1/2的人具有政府工作背景，其中6位曾担任过驻外大使。布鲁金斯学会会长塔尔博特曾担任克林顿政府的副国务卿。现任职于奥巴马政府的杰弗里·贝德原是布鲁金斯学会的研究人员，而在加入该学会之前，曾担任过美国驻纳米比亚大使和美国国家安全委员会亚洲事务主任。

       有学者指出，“旋转门”机制主要有三方面的功能。一是构建人际传播网络。智库依靠人际关系网影响决策。人际传播通常采用的方式和渠道有：在政府中直接任职；在总统大选期间担任总统候选人的政策顾问；给政府官员直接打电话，或者邀请政策制定者参加私人午餐、内部会议；保持与国会议员的密切私人关系等。二是搭建知识和权力的桥梁。美国智库为学者们提供了与政策决策者进行紧密接触的舞台，使他们不但了解政策研究，还了解政治现实。三是推进“二轨外交”。美国智库凭借与官方决策的特殊关系以及自身非官方的身份，在国际政治中发挥着独特而又重要的第二轨道外交作用。智库就某些涉及双方利益的重大问题进行合作研究，有时会成为在幕后推动双边关系的“助推器”。此外，美国智库还通过组织对敏感问题的对华和对冲突各方提供第三方调停来承担一种更为积极的第二轨道外交角色。

多渠道影响美国对华政策

第二次世界大战以前，美国只有规模极小的传统汉学（Sinology）研究，其研究领域侧重于中国古代历史和文化而不是当代中国问题。二战后，美国由于反共反苏的意识形态偏见，尤其是麦卡锡主义的盛行，导致对华政策方面缺乏智慧，在决策上也有所失误。

       美国的当代中国研究从20世纪50年代建立之时开始，就是以服务于美国政府的政策需要为目标的。“中国研究”或“中国学”是美国在国家总体战略支配下的“地区性研究”（Regional Studies）的一个组成部分，在客观上起到了美国政府对华决策智库的作用。

       美国智库通常都以非政府组织为招牌，体制上独立于政府和财团。但是，值得注意的是，美国的当代中国研究智库主要还是靠政府和社会基金的大力支持。上世纪50年代成立的哈佛大学东亚研究中心和当代中国联合委员会（Joint Committee on Contemporary China），名义上是由卡内基基金会和福特基金会等民间基金赞助，但实际上是由美国政府掌控甚至直接出资的，这些智库实质是政府的合同型智库。

       从人员构成来看，很多从事中国问题研究的学者，特别是在专业智库的学者常常由退职的前政府官员转任。当代中国问题学者很多也都参与到了美国政府的外交决策过程之中，有些甚至离开学术岗位，担任政府要职。如密歇根大学教授李侃如，曾是兰德公司的研究人员和顾问。加州大学圣地亚哥分校的谢淑丽，斯坦福大学教授、中国问题专家奥克森伯格，曾担任过白宫国安会亚洲部资深主任、美国国家安全会议亚太事务高级主任等重要政府职位。

       美国智库除了其研究人员出任政府官员之外，还主要通过以下几条途径来影响美国对华政策。

       一是以学术成果影响决策。在美国，大多数智库都有自己的刊物，如布鲁金斯学会的《布鲁金斯评论》、卡内基基金会的《外交政策》、战略与国际研究中心的《华盛顿季刊》、外交关系委员会的《外交》季刊等。智库学者们经常在这些刊物上就某些问题发表自己的最新研究成果，以期影响政府决策。一些“中国通”还出版著作或向政府提交对策性的建议报告。建议报告通常具有针对性强、准确性强、可信度高等特点，备受执政团队的青睐。例如布鲁金斯学会的李侃如和大卫·桑德罗就美中气候变化和能源合作问题的研究报告，对奥巴马政府的决策就产生了重要影响，桑德罗已经被安排进入能源部担任助理部长。

       二是利用媒体增加影响力。大型智库都设有专门的公关部，负责与各大媒体的沟通和联络。有些智库甚至设立全天24小时的“媒体热线”。智库研究人员借助大众传媒，发表对中国问题的看法，引发公众关注，形成公众舆论，从而间接影响美国对华政策。更值得一提的是，各大主要智库都建立了自己的网站，在其网站上公布研讨会材料、视频、录音、研究报告等。不少网站还专门开辟了与网友对话的平台，直接通过网络与网友就相关问题进行交流。

       三是举办学术交流活动。美国智库经常在世界各地举办大型学术研讨会。参与者一般来自美国政府各要害部门、学术界、其他著名思想库、主要媒体的代表以及各国驻美外交官等。与会者们齐聚一堂，或高谈阔论，或唇枪舌剑，热烈辩论，产生思想的火花，对政府决策者产生潜移默化的影响。2006年以来，卡内基国际和平基金会为了增强该智库中国研究的观点在美国国会中的影响力，就在国会山多次举办有关中国问题的辩论会，极大拓展了美国政界对于中国的认识。

费正清——对华智库的良心

       提到美国的对华专家和智库学者，就不得不提起费正清（John King Fairbank）。费正清是美国当代中国问题研究的重要创立者，是公认的“中国学之父”，是“美国的中国学发展过程中，最重要的、无与匹敌的人物”。可以说，美国中国研究的成长与发展与费正清的名字是紧密联系在一起的。更值得一提的是他对中国革命的同情和在中国问题研究上的客观立场。

       1936年，费正清取得牛津大学博士学位后即返回哈佛任教，并从1939年起与赖肖尔（Edwin O.Reischauer）一起开设东亚文明课程。1942年9月—1943年12月在中国担任战略情报局官员并兼美国驻华大使特别助理。他目睹了国民党的腐败，不赞成美国站在国民党政府一边干预中国内战。他和美国国务院远东问题顾问欧文·拉铁摩尔（Owen Lattimore）等人在美国舆论界公开主张美国应该完全放弃对国民党的支持，尽快和中共取得谅解，甚至主张美国应该承认新中国。但是，费正清对中共的清新立场没有被美国当局采纳。

       1946年他重回哈佛后，立即着手进行中国研究的组织工作，创立了国家和区域研究专业委员会，以扩大对非西方世界的研究。为了充实教学队伍，他广纳人才，想方设法吸收社会科学各学科的专家，如社会学家傅高义（Ezra Vogel）、政治学家斯卡拉皮诺（Robert Scalapino）、法学家杰罗姆·科恩（Jerome Cohen）、经济学家帕金斯（Dwight Perkins）等。1956年，他在哈佛大学成立了东亚研究中心（1977年更名为“费正清东亚研究中心”，现名为“费正清中国研究中心”），并担任中心主任长达20年之久。在他的领导下，哈佛大学的东亚研究中心成为了全美中国研究的先驱，是美国中国学的“旗舰店”。

       费正清教授一生笔耕不缀，著作等身。我国美国问题研究专家、中国社科院美国所陶文钊研究员在《费正清与美国的中国学》一文中将他的作品大致分为四类：第一类是严格意义上的学术著作，如他的一些学术论文及根据博士论文改写的专著《中国沿海的贸易和外交》（Trade and Diplomacy on the China Coast: The Opening of the Treaty Ports, 1842—1854）。第二类是为从事东亚研究的学者编写的关于中国研究的提要目录和文献介绍，如他与刘广京合编的《近代中国：1898—1937年中国著述指南》（Modern China: A Bibliography Guide to Chinese Works, 1898—1937）、与邓嗣禹等合编的《中国对西方的反应：文献通考》（China’s Response to the West: A Documentary Survey）等。第三类是为教育广大公众写作的关于中国及中美关系的著作，如最广为人知的《美国与中国》（The United States and China）。这一类著作在他全部作品中所占分量最大。第四类则是直接论述中美关系、提出政策建议的文章。这些论文发表后多被汇集成册，如《中国：人民的中央王国和美国》（China: The People’s Middle Kingdom and the U.S.A）、《认识中国：中美关系中的形象与政策》（China Perceived: Images and Policies in ChineseAmerican Relations）等。

       费正清对于学术研究的基本要求是经世致用。他认为研究应当注重实效，学者的责任不仅在于知识生产，而且还在于教育公众，在于影响政策。他在自己的研究中始终强调历史与现实的关系，强调学术研究与现实政治的关系，并以这种观念影响他的学生。费正清的“经世致用”观点也成为如今美国智库研究的基本特征。值得注意的是，与大学研究重视发展学术体系、探求真理不同的是，美国智库通常以说明问题为主，缺乏学术研究所必要的严谨性。判断智库学者是否成功的评价不是看其学术成果，而是看其受美国政府重视的程度和是否在政府中担任要职。

美国经验的借鉴与超越

我国现有智库（狭义上的）400多个，居世界第二，但在世界智库50强中，仅有中国社会科学院和中国国际问题研究所榜上有名。在中国和平发展的时代背景下，学习美国智库的建设经验，加快发展中国智库，具有一定的意义。

       为确立高效、高影响力的研究与决策体系，我们应尽快建立“旋转门”机制。政府应广纳贤才，从智库、非政府组织等各行业中吸收人才，智库应为卸任后的政府官员提供研究场所和必要的基金，努力达到人尽其才、才尽其用、用得其所的理想局面。

       我们有必要确立起更紧密、更全面的交流渠道，建立长期的人员交流机制和成果分享机制，加强与外国智库的沟通与交流，加强与包括美国智库在内的外国智库之间进一步加强交流与合作，加强智库之间的人才流动，加强智库联盟，特别是加强发展中国家与发达国家之间智库联盟。请进来，可以让西方智库更客观公正地了解中国，减少对华偏见；走出去，可以让中国智库有更广阔的视野。

       在研究当中，我们必须更好地把握“独立客观”的研究精神。中国的转型和发展需要大力发展具有国际性视野、战略性思维、独立性研究的智库。中国智库发展不能仅仅停留在缺乏建设性的批评上，也不能缺少独立的分析和思考，只有真正形成与政府独立而密切的合作关系，才能发挥重要作用，从而使政府在决策层面有更多、更明确可行的意见参考。有鉴于此，我国的智库应该在政府、社会和市场三个方面构成的框架中找准自己的定位，真正做到独立性和包容性的有机统一、现实性和前瞻性的有机统一、批判性和建设性的统一，为中国和谐社会的建设与和平崛起的实现贡献特殊的智慧和力量。

作者单位：北京工商大学马克思主义学院