内容提要：当前基层社会治理创新在街道(乡镇)中广泛开展，其工作内容逐步由城市拓展到乡镇、城乡交界地带，上升到国家治理体系中。因而，本文将“城乡关系”的视角带入进来，基于M街道的案例展开研究。在发展中，以经济发展为取向的城乡二元分割体制衍生出以“户籍”为逻辑起点、以“产权、财政、行政”为核心特征的城乡二元分割基层社会治理体制，这制约着基层政府主导的社会治理创新进程。在社会治理创新必要性高与可行性低的悖论下，基层政府探索出一种“替代性治理”的调适行为，在不变革制度的基础上创新治理机制。替代性治理的调适行为虽在短时间内化解了治理压力，但有可能引发去制度化的后果，无法在调整规则、理念的基础上塑造良性的基层社会治理秩序。

关键词：替代性治理/社会治理创新/城乡关系/社会体制改革

作者简介：杨威威，河南师范大学社会事业学院；徐选国，华东理工大学社会与公共管理学院。

一、问题提出

基层社会治理创新的出现，从体制角度上是为了应对城市经济体制转轨带来的社会后果，调适原有单位制迈向社区制转型中出现的问题、探索新型社会组织模式与机制，从而推进基层社会再组织化，形塑出兼具秩序与活力的基层社会格局(徐永祥、侯利文，2015)。由于基层社会治理体制的构建并无普适且明确的目标与路径，中央通过社会管理创新、社会治理创新等政策信号模糊授权地方政府(黄晓春，2015)，由其引领基层政府、城乡社区、社会组织等行动者，在相关资源与规则的引领下探索创新模式。模糊授权式的创新方式秉持“试验主义”的改革思路，短时间内创设出诸多社会治理模式以供选择，也将创新的风险转移到地方或基层政府，保证创新的效率性与低风险性(韩博天，2010；冯猛，2020)。为了有效地动员地方政府对探索社会治理创新的投入，中央政府职能部门通过制定专项政策或项目、设置试验区、选拔与认定基层治理模式、强化宣传报道等方式，提高基层社会治理创新的声誉激励(何艳玲、李妮，2017)，激活地方与基层政府的创新能动性。在执行政策的压力下或为追求声誉激励，地方政府经由“选择试点—投入资金—创新治理—阐释模式”来开展行动(郭劲光、王杰，2021)。

政府主导基层社会治理创新在短时期内创设了诸多行之有效的治理模式，例如成都社区营造、广深社会工作、上海社区治理等(林梅、索南曲珍，2019)。而治理模式行之有效的关键在于将我国政治体制特别是政府体制的优势转变为治理效能(郝宇青，2020)，即发挥“财政—人事—绩效”三者的关联性，将中央的政策信号与地方基层治理行为进行有效联结。然而，政治(政府)体制驱动下的治理创新行为有可能衍生出负面效果。由于创新基层治理的目标模糊性、路径的潜在风险性、声誉绩效的激励，地方或基层政府容易陷入形式化创新、命名式创新等陷阱内，导致创新的不可持续性和无效性(高新军，2008)。另外，地方政府往往会在治理资源与重心下沉基层的过程中，同步下沉行政意图与力量(孙柏瑛，2016)，导致社区行政化、社会组织依附性、行政吸纳社会工作的程度同时加深，最终可能衍生出与“公众参与、社会协同”等初衷相悖的结果。

以往研究主要立足于城市治理场域，探索基层社会治理创新中政治(政府)体制与社会治理的关系。而当下，源于城乡关系调整的体制改革不断释放新的社会后果，例如撤村并居、土地城镇化、过渡型社区建立，这亟待拓展原有关于基层社会治理创新的目标内涵(折晓叶，2014)；同时，基层社会治理的战略位置也由城市管理上升到国家治理层面，集中表现在2021年中共中央、国务院颁发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》之中。然而，既有研究较少将“城乡关系”的视角带到“基层社会治理创新”的研究视野中，诸多研究更是将城市管理的视角应用到解释过渡型社区治理困境、社会组织参与乡村振兴困境等问题中(石伟、董国礼，2021)，无法针对原有城乡二元分割体制对城乡交界地带基层社会治理的制度性约束予以分析。

基于此，本研究围绕处于城乡一体化发展过程中M街道的基层社会治理创新案例，通过分析M街道社会治理创新举措的内容、生成逻辑与实践效果，明晰城乡关系体制与基层社会治理间的理论关联与现实意涵。

二、城乡二元分割社会治理体制的历史生成及特征

城乡关系是理解新中国建设、改革与发展历史过程的一条核心主线，包含了城乡二元分割体制、城市反哺农村、城乡一体化发展等阶段(蔡禾，2021)。而城乡关系的不断变化使得城乡交接地带尤其受到既有体制的约束，以致在实践中面临更多挑战。

(一)体制、制度与治理间的理论关联

体制(system)与制度(institution)是两个不同层次的概念。科尔奈(2007：11-12)在《社会主义体制》将体制看作一个由内部经济、政治、社会等各项制度构成的整体，制度间彼此关联且符合体制逻辑，因此特定体制具有长期性、稳定性的“刚性”特征。而其他制度社会学研究者则进一步阐明了制度间的关联缘何会导致体制的延续性：体制的持续运行依赖于制度彼此间的相互支持、相互增效(Mo，2018)，一旦各项制度基于“互补性”来发挥作用，体制便就具有了稳定性。从实践而言，变革个别制度会带来牵一发而动全身的后果，在未明晰制度变迁的收益与成本时，决策者往往不愿或不敢变革制度，多项内在逻辑相通的“体制”则就具有了刚性(Kurt，1991)。但与此同时，体制内的细微制度调整就有可能会引发相关制度变化，最终产生重大制度变迁(Amablen，2000)，刚性的体制也因而具有了脆弱性。

那么，制度与治理又具有怎样的关联?党的十九届四中全会提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的重要论断，这要求我们统筹考虑制度与治理间的关系，避免简单地将治理视为组织结构与过程、行动者意图与行动的机械组合。本质上，制度是规则与资源的集合体，管理和约束着行动者关系的互动模式(诺思等，2017：249；吉登斯，2016：26-33)，以提高治理活动的可预期性。其中，规则区分为意义构成性规则与规范制约性规则，向行动者说明何为不可为、何为能为、何为应为，将制度的含义与目标转变为行动者的认知与意图，提高治理活动的合理性与合法性。而制度若要实现再生产，则需配置分配型资源与命令型资源。其中，分配型资源促使行动者参与治理并得到回报，进而保障治理行动的再生产，而命令型资源则赋予了支配行动者参与治理的权力。然而，治理行动在过程中往往会产生诸多“意外性后果”，比如制度缺失、制度不合适等问题(王向民、许文超，2014；Cortell & Peterson，2001)。当问题出现时，制度设计者需要重新评估现有制度并对其变革。制度与治理之间呈现出互构性的关系，制度为治理提供规则与资源，而治理过程及结果检验着制度内容与目标的契合性，并为制度变迁提供合理性依据。基于上述思考，体制、制度与治理间存在复杂的互动关系(见图1)。

首先，制度的制定与治理效能的实现是在体制框架内展开的，体制规定着制度的目标与举措，而特定的制度需要体制内其他制度的配合，在制度互补性的逻辑下实现治理效能。其次，基于制度互补性，体制得以持续，但也因此使得变革困难，产生了路径依赖的制度性效应。再次，制度依赖治理来发挥效能，理想的情况是由制度提供规则与资源，保障治理活动与现实情境的契合；当契合无法实现时，治理就会产生诸多“意外性后果”，制度变革便被提上日程。最后，由于体制的束缚，对具体制度展开变革较为困难，这就使得原先隐藏不见的“体制”逐步呈现，进而制约治理效能的实现。

(二)城乡二元分割体制下的社会治理制度生成

城乡二元分割社会治理体制的生成不是一次性完成的，而是嵌入在历史发展中的总体性过程，基于“制度互补性”的逻辑渐次生成、逐步体系化。1951年，为满足“保护好人，限制坏人”的治安管理需要，新中国建立了治安户籍制度，此时的户籍制度并不限制城乡人口之间的自由流动。但由于发展中伴随的城乡关系冲突，户籍制度成为城乡分割体制的基础。首先，城市“三反五反”运动的开展破坏了原有城市工商业基础，造成大量失业人员，政务院在1953年颁发《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，限制大批农民入城参加工作。其次，1953年，新中国第一个五年计划确定了“重工业优先发展”的工业化战略，这引发了“农村人口外流动力增强”和“城镇人口容量大幅度萎缩”的城乡冲突问题(王海光，2011)。为了限制农村人口外流，国家陆续制定资助返乡、劝止进城、控制迁移证发放到后来的收容遣送等制度。最终，1958年，国家颁布的《中华人民共和国户口登记条例》标志着城乡二元户籍管理制度的正式建立。粮油供应制度、劳动就业制度、医疗保健制度、教育制度、福利制度等均附着其上，各项制度之间有着较强的“制度互补性”。

在社会层面，建立于计划经济时代的户籍制度在城乡治理空间内划分了一条隔离带，将民众的社会身份区别为农民与市民，治理空间与社会身份的不同又使得城乡采取的是两种完全不同治理方式。但是，彼时的城乡差异服从于当时“总体性支配”的社会格局(孙立平等，1994)，基层社会组织化进程大大加快，在1953-1978年，农村农业开始走向“集体化”发展道路；在城市，国有或集体的工业企业在物质生产职能外拓展社会管理、社会公共事业职能，形成了“单位制”。

1978年改革开放后，家庭承包责任制、乡镇企业异军突起，让中国经济迸发活力。乡镇企业的经济成功源于在财政包干制的支撑下实现了乡镇政府与乡镇企业的共容利益，而乡镇企业由于不受生产计划的控制，在面对市场需求时更拥有生产的灵活性与自主性(Walder，1995)。同时，国家并未建立起严格的土地管理制度，乡镇企业用地尚未得以限制，这也成为分税制改革后乡镇乃至村庄“建设用地指标”的历史来源，成为乡镇与村庄的初始产权基础。而农民在农村土地(宅基地、农田、建设用地)包产到户的承包经营权后来也不断得到部分地方的确权登记(周其仁，2017)，成为一种“准私有产权”。

1994年，为应对持续下降的“两个比重”和难以维系的财政包干制度，中国财政体制开始转向分税制。地方政府的“激励结构”由此发生变化，不再强调参与经营乡镇企业，而是更注意占有、控制与经营辖区内土地与财政的公共产权(折晓叶、艾云，2014：357)。首先，在1998年颁行的《中华人民共和国土地管理法》的“占补平衡”制度约束下，土地变成稀缺性资源，并由物理土地转变为土地指标，地方政府不断以撤村并居、土地平整、拆除乡村中小散企业政策为依据，从农村与农户获得剩余的建设用地指标(谭明智，2014)。其次，分税制改革极大地强化了中央财政所占比重和财政转移支付能力，这也生发出“中央发包—地方打包—村庄抢包”这种向上争取财政资源的项目制行为(折晓叶、陈婴婴，2011)，各层级兼有共容利益和个别利益，竭力争取项目落地和自身在项目资金分成比例的最大化。随着项目制日益成为国家治理的核心机制并拓展到社会事业的多个领域，围绕项目资金的“地方—基层—乡村”的资金分成日益呈现问题，诸多项目难以有效落地乡村，而是被地方与基层所截留(周飞舟，2012)。在当前，基层社会治理创新工作逐步由城市管理领域拓展到原有覆盖不到的乡镇领域、城乡交界地带。诸多乡镇开始推进农村社区公共服务设施建设(例如养老服务中心、社区党群服务中心)、建设社会工作站、引入社会组织开展乡村振兴，在国家要求构建城乡一体化的社会事业制度(社会保障、教育、医疗等)外仍有诸多基层创新动作。

(三)产权、财政与行政：基层社会治理中的城乡分治

城乡二元分割社会治理体制以户籍制度作为起点构建起“产权、财政、行政”结构丛。具体而言，户籍制度把人口划分为居民、农民两类群体，在“身份—权利—待遇”谱系中占据着不同位置(杨敏，2013)。同时，户籍制度也严格区别了城市与乡村两类治理区域：街道与乡镇。街道办事处是一级政府的派出性机构，而乡镇政府则属于一级政府。二者在财政制度上分别是二级财政与一级财政，相较街道依靠上级财政转移支付履行职能，乡镇政府则兼具支出与收入两类职能，因此更容易面临“收不抵支”的财政困境，进而导致其为辖区供给公共服务的意愿和能力较低，城乡公共服务水平差距较大(任宝玉，2014)。

同时，户籍制度深刻影响了城乡社区及居民的产权问题。在城市空间中，土地属于“国有土地”产权，附着其上的商品房依据市场交易原则为居民购买，一旦居民购买了住房，便拥有了住房的专有产权及小区的共有产权，城市居民可在住房市场中交易自身的产权。而在农村空间中，产权则更多地表现为“集体产权”，村民在村庄集体中所有的宅基地、农田、建设用地份额等产权并不明晰，难以在市场中出售与交易，个体产权带来的红利需要通过村庄集体经济组织进行协调与分配(宋洪远、高强，2015)。

产权制度、财政制度又使得基层政府的行政行为(主导基层社会治理创新也包含其中)及制度设置表现分殊。在城市治理空间内，街道财政更多表现财政软约束特点，借助上级财政转移支付来为居民提供公共产品，而居民的产权则更多地表现为私人性特点，并不为小区周边道路、水电、绿化等公共设施买单。当前城市基层社会治理创新所营建的大量公共服务设施及购买服务成本，均由财政负担，因此面对基层社会治理创新政策信号较为敏感。而农村则不同，公共服务与公共设施的资金供给并不由财政资金所担负，村集体需要发展壮大集体经济以担负村庄公共事业的资金支付职能，村集体经济水平直接影响着村庄治理能力(桂华，2019)。统辖乡村的乡镇政府也由于“一级财政”的属性而担负着更大的平衡财政开支压力，因此更愿意在争取上级财政转移支付的过程中，同时向下汲取村庄集体经济剩余来发展公共事业(周飞舟，2006)。

在由户籍制度导致城乡二元分割的漫长经济发展的历史进程中(1956-2003年)，城乡基层社会治理也逐步在产权、财政与行政制度上衍生出两类不同表现形式。其中，城市内以街道办事处为主导的基层社会治理，由于二级财政、私有产权属性突显、行政重点落在广义的社会治理职能上，因而更多地采取“争取项目/试点—抱团合作—创新模式—扩散声誉”的做法开展工作。乡镇政府主导下的基层社会治理，则需要在行政上平衡经济发展与社会治理，在财政上要平衡财政收入与支出，在产权上要平衡发展壮大集体经济和推进集体经济担负公共事务责任。因此，相比街道，乡镇主导的基层社会治理更容易受到制度层面的挑战与约束。

本文的研究对象M街道在2009年完成了“镇改街道”建制，近些年大力推进“基层社会治理创新”，在此过程中遭遇到一系列来自原有制度的挑战。但其并未针对性地变革具体制度，而是采取替代变革制度的治理创新行为，即“替代性治理”。具体而言，替代性治理有三个方面的含义：第一，以治理机制替代具体制度，作为回应治理实践问题的手段；第二，以制度的策略性执行替代针对具体制度的变革，作为消解制度基础与治理需要间张力的方式；第三，街道通过发挥社会组织的专业性来发起治理创新，而非由街道自身主导制定治理创新目标、机制。基于此，本文致力于探究这种“替代性治理”的基层社会治理创新行动是如何发生的，这样的“不变革制度而治理创新”会产生何种效果、有何局限。

三、城乡关系变迁中基层社会治理的制度沿袭及治理困境

(一)城乡一体化发展下的基层社会格局转变

M街道位于浙北工业较为发达的县级市H市内，H市在2009年为拓展城市版图、推进M镇“镇改街道”工作而成立了M街道办事处，但为M街道后续拥有推进土地与人口城市化的灵活性，保留了M街道的“一级财政”建制，由街道托管辖区内的省级工业园区。2016年，M街道在经济发展上启动了城乡一体化工作，制定了“东部农田、中部住宅、西部产业”的区域发展战略，包含农户搬迁拆迁、关停村庄中小散企业、农田平整、壮大农村集体经济等工作，以此从村庄内汲取建设用地指标来用于建设新住宅区与扩张产业园区规模。与此同时，M街道也在市级民政局指导下以“社区、社会组织、社会工作”为核心大力推进基层社会治理创新，建设社会组织服务中心并引入社会组织托管，孵化与培育社区社会组织、推进社区治理创新、提供便民利民服务，另外在城乡社区建设运营社区养老服务中心和居民会客厅，提升辖区内公共服务品质。

经济发展带动了基层社会治理空间格局变迁。在2009-2016年，M街道是纯农村街道，共有8个村庄，呈现出“街道管村”的特点。其中5个在东部区域，其他3个在西部区域，中部横亘大片农田。在2016年后，东部5个村庄的村民通过集中拆迁或搬迁的方式去规划点购买福利房，或是采取“以地置地”的方式建设独立住宅。为避免管理真空，M街道成立了辖区内第一个城市社区——桐社区管委会。由于M街道临近市区主城区，房产开发商也开始进驻M街道，兴建大型商品房楼盘。2018年，M街道相继从桐社区析出丰社区与经社区两个商品房构成的社区。2019年，M街道又相继完成对西部3个村庄的“村改居”工作，将西部区域所有土地变更为国土建设用地，成立先社区、柏社区、场社区。但与此同时，东部区域的5村并未裁撤，虽然其实际居住人口大多只有200余户，最少的只有20余户。

在城乡一体化发展背景下，当前11个城乡社区在居民身份、住宅产权特点、集体经济发展等方面表现出较高的异质性特点。其中，东部5村正在逐步迈入“空心村”，呈现“户在人不在”的状况。在2019年年底，西部3村的土地城市化水平达到100％，实现了“村改居”。但这三村仍存有集体经济，且辖区内居民大多数仍为农村户籍，兼管周边商品房小区。桐社区虽从常住人口治理规模上已达到3600余户，然而其中约2800户并非户籍居民，大多数居民由东部5村搬迁而来。经、丰两社区则为纯商品房社区，由M街道外居民前来购买，因M街道教育事业水平不佳(没有中学)，因此大多数常住居民不愿将户籍迁移过来，呈现“人在户不在”的状况。

(二)产权、财政与行政：城乡一体化发展背景下的制度沿袭

如果不考虑社会治理工作，M街道的基层治理工作相对简单。在2016年以前，M街道办事处的核心工作在于经营发展工业园区，8个村庄的集体经济发达并在村庄社会生活中有较强的组织力，能够自主发展村庄内的公共事业，比如在道路浇筑、管道铺设、电网入村等工作中，街道部门均较少介入。街道党委政府灵活地与乡村互动，在乡村内执行政策，并将治理成果包装成为品牌。同时在园区内，街道依托园区管委会管理与服务企业，发展街道工业经济。政府、村庄、企业等相关主体各安其职、各守其地，只需借助绩效评估、奖惩制度、财政奖励等体制机制便可完成统筹工作。

然而随着街道的土地储备指标逐渐枯竭，M街道需要从村庄内汲取更多建设用地指标以撬动资本进入和扩展工业园区、发展新型农业。在2017-2019年，M街道通过腾退“中小散企业”结余了338亩建设用地指标，每户农民通过拆迁、搬迁可平均节约110平方米宅基地建设用地指标，而平整土地工作则吸引了更多企业、种粮大户的进入。在2019年年底，M街道实现辖区内土地100％流转。

以土地为核心的经济发展工作改变了基层社会格局。居民搬迁、外来人口流入导致社区社会关系松散化。新成立的社区并无集体经济，需要得到财政支持。部分家庭的生计因搬迁后装修住房而陷入困境，“人户分离”诱发了一系列社区管理难题。这些问题迫切需要街道回应。对于M街道而言，基层社会治理创新不仅意味着“争先创优”，还是倒逼街道变革制度、创新治理的举措。然而，面对新的治理情境，M街道并未变革原有的产权、财政与行政制度。

1.产权

在产权制度上，M街道虽然在2010年依据H市颁发的制度法规，推进原有8村开展股份制改革，筹建土地股份合作社、集体经济合作社，完成了“量权入股”工作，但实质上并未将农民的经济权利从农村集体经济中脱离出来。

首先，H市并未固化宅基地使用权的再分配，农民在土地股份合作社所享有的土地流转收益也与户籍挂钩。一旦脱离农籍，农户每年便不能享受土地流转资金以及后代可能增加的宅基地使用面积。这就导致大量搬迁的农民不愿脱离农籍，桐社区的联排别墅从产权性质上就仍属于“宅基地”而不能用于买卖。只有部分无力支付建房款的农民以脱离农籍的方式来换得入社保优惠、购买商品房的福利价格。其次，街道内各村集体经济并不在年末依据股份向股民分红，相反用集体经济来加大投资、支付村庄公益事业、发放村庄工作人员奖金，只有部分资金以农户卫生年末考核奖励、节日福利等形式向居民发放。脱离农籍意味着既不能接受考核获得年末奖品，也不能在日常生活中享受村庄社会福利。这两个方面的原因将导致桐社区的“人在户不在”状况持续存在。

在2016年启动土地全域整治工作中，东部5村书记为了避免集体经济资产流失，反复与街道谈判，最终街道将腾退“中小散企业”结余的338亩中的150亩建设用地指标，用于支持各村“抱团经营”——推进发展壮大集体经济。具体而言，东部5村利用该部分土地指标向银行抵押借贷，用于在工业园区内建设厂房以招商引资，其中占比最高的利村借贷达2100万元。西部3村也同样如此，由于原先靠近工业园区，在2003年启动的土地指标转移工作中便已在工业园区内拥有固定资产，相比东部5村债务负担较轻，但仍重视投资而轻视分红。在此情况下，农民的经济权利“股份”将难以变现，虽然居住在其他地方，但并没有脱离农籍的意愿。

2.财政

延续旧有的产权制度也给街道财政制度改革带来较大困难，是要全方位财政托底辖区社会公共事业，还是仍旧强调集体经济支付社会公共事业的责任?这个问题给M街道带来不小的考验。

M街道再三思虑后，仍旧强调村庄集体经济要发挥准公共财政的功能，并未建立统筹城乡一体化的公共财政。一方面，M街道在全域土地综合整治过程中需要街道财政提前垫资拆除、平整和赔偿费用，财政支出压力较大，在未来工业园区扩建经济效应不彰的情况下，不愿意轻易扩张街道财政的支出范围。另一方面，M街道核心领导认为街道既然以“壮大发展集体经济”为宗旨，让村庄集体经济乘上街道现代化发展的快车，从情理上也需要担负相应的财政支出责任。

新建的桐社区、经社区和丰社区没有集体经济基础，街道因此全额托底三个社区的党建经费、办公经费和服务经费，并支持投资建设系列社区公共服务设施，以及社区内服务的购买费用。而村改居的先社区、柏社区、场社区则较为特殊，虽然三个社区有较为有力的集体经济，但因兼管商品房小区而拥有大量不属于本社区的户籍居民，因此与街道讨价还价，要求其同样全额托底社区财政经费。M街道自然不同意这三个社区的诉求，而是达成协议，以每年度150元/户的标准充实社区财政。但这也导致西部3村社区治理的“两本账”问题，即社区公共设施和公共服务是以常住人口来提供，然而财政经费却以户籍标准来协调集体经济与政府财政开支，两笔钱的分配就成为难题。

3.行政

为了M街道能够更好地托管发展工业园区，H市授权改组为街道的M街道可以仍旧以“镇级标准”来设置部门和维持一级财政。因此，M街道未改变行政管理制度，仍旧以经济发展作为自身核心要务。

首先，M街道的部门设置仍旧采取“职责同构”的方式，对口H市设置各个部门。相比H市其他3个街道的9个部门，M街道部门达16个之多，并将有限的街道编制用于经济部门。这就导致M街道主导基层社会治理创新的政府部门(即对口市级民政局的“基政科”的基层政府部门)力量极为短缺，其他3街道专门设置“社区治理办”科室，下设1名主任、2名副主任、3-4名办事员及少量的政府购岗人员。而M街道则是在“社会事务办”下设“基政股”，只有1名副主任(额外还担负着对接市民政局养老科的职能)、2名政府购岗人员。其次，在基层政权建制上，为了有效托管和发展集体经济，进一步推进农户搬迁以节约用地指标，M街道并未废除东部5个空心村的建制，仍旧要求其执行上级下发的各项政策。由于从建制上仍旧属于“农村”，这些村庄仍被要求执行美丽乡村、乡村振兴等政策。再次，M街道将有限的政府办事处人员大量派往园区，用于检查消防、联系企业、解决劳资纠纷。但类似组织部、妇联、残联等职能仍旧需要履行，因此这些部门只能频繁地抢夺“基政股”的业绩，而不愿意投入部门资金、人力与精力推进工作。最后，为了解决政府力量不足的困境，M街道推进城乡社区“职责同构”和“属地责任制”，一个社区工作者需要对口街道3-4个部门，帮助执行政策、填报报表甚至抽调到部门工作，并强调城乡社区“守土有责”，将市级对街道的考核指标进一步细化为街道对城乡社区考核指标，这造成城乡社区行政化水平高位运行，社区工作者无暇开展社区治理创新并不断自我行政化，也就难以争取机会进入街道部门工作。

总结来看(见图3)，M街道(镇)在产权上并未将农民的经济权利从农村集体经济中脱离出来，在财政上持续强化集体经济在公共事业的支出责任，在行政上仍旧延续旧有经济发展优先策略，而忽视在社会治理方面的投入。面临新筹建的桐社区、经社区、丰社区，以及西部3个“村改居”所出现的新情况，M街道需要临时构建新的制度要件，这就使得街道各项制度设计表现出鲜明的“城乡分治”特点。

(三)制度约束下基层社会治理创新的意外后果

在“城乡分治”的背景下，M街道也迎来越来越繁重的基层社会治理创新任务。H市民政局依托H市党委下属的社会工作委员会，要求街镇要推进建设社区公共服务设施、引入社会组织开展社会服务、推进城乡社区治理创新、以公益创投形式孵化和培育社区社会组织，这些举措对于M街道推进基层社会再组织化具有现实意义。但对街道工作者则是“增量”工作，即不属于原有政府各个部门、城乡社区需要承担的职能。因此，这些举措难以得到有效贯彻落实并在过程中产生了系列问题。

1.规则缺失：基层社会治理创新中的纵向整合困难

在H市民政局的要求下，H市的街镇需要依据“三社联动”的路径在社区层面推进街镇的基层社会治理创新，具体包含如下举措：推进建设社区服务中心供给包括养老、医疗的社会服务，党建引领下推进城乡社区治理创新以打造“一村(居)一品”的治理模式，孵化与培育社区的社会组织，接管社会组织服务中心的专业社会组织增能社区治理。作为刚刚进入“城市”的M街道，表现出较强的治理短板：欠缺本土社会组织、社区社会组织、社区治理观念与能力、社区服务中心设施等，因此需要在前期强化政府主导来筹建社会治理所要求的基础设施，并动员城乡社区将“基层社会治理创新”各项工作带到自身社区治理工作中去。但是，前期制度缺乏相应的规则设置，导致政府—社区、社区(委员会)—居民纵向整合的困难。

一方面，在社区(委员会)—居民方面，城乡社区欠缺对居民的组织动员能力。在居民那里，M街道原有居民出于经济利益的考虑大多不愿意放弃原本的农籍，并依据户籍及房屋宅基地产权性质维系其原有的身份认识，对于居住地所在的社区邀请其参与社区公益活动、成立并参与社区社会组织普遍较为抵抗，甚至不服从社区的卫生整治、绿化保洁等工作，不少居民在现有居住的社区内毁绿开荒、堆放杂物，居民之间也欠缺日常互动。在社区那里，M街道为解决行政力量不足，政府推进社区工作者行政化，导致社区工作者能自我安排的时间精力极为有限，参与社区治理工作的意愿不足。

另一方面，在政府—城乡社区方面，政府部门难以有效主导城乡社区治理创新的进程。第一，在产权方面，有集体经济的城乡社区为避免在社区治理创新工作中政府对自身集体经济收益的汲取，因此对社区治理创新这一增量任务较为反感。第二，在财政方面，街道在支付城乡社区的党建经费、服务经费和办公经费方面呈现为“非均等性”，这使得那些有集体经济的社区会产生利益剥夺感，抵抗政府安排的诸多需要集体经济垫资的事项下沉社区。第三，在行政方面，由于M街道内的核心干部及部门缺乏对城乡社区治理的重视，而主要负责社区治理的街道干部仅为科室副主任，因此在联络城乡社区一把手“书记”时普遍遭遇冷落。在2017年，M街道向XC机构购买了托管社会组织服务中心的服务后，XC机构在联系诸多社区时也遭遇冷落。XC机构无奈只将自身工作重点放在桐社区那里。

2.资源竞争：基层社会治理创新中的横向协调困难

虽然有集体经济的城乡社区普遍呈现出消极抵抗的态度，但因民政局的行政指令与考核压力，M街道仍旧需要完成基层社会治理创新工作的各项要求，并争取做出亮点成绩、避免在街镇横向竞赛中“垫底”。因此，街道试图从东部3个无集体经济的社区那里找到突破口，经、丰社区由于居住人口较少不具备治理基础。最终，M街道将分管社会事务办的党委领导——街道副主任W派遣到桐社区兼任社区书记，希望由其领导桐社区的基层社会治理创新项目，由街道财政全额垫付社区治理创新各项费用，集中力量做出创新绩效。

以桐社区为支点推进的M街道基层社会治理创新，主要是发挥社区书记在社区的统筹作用与政社的联结作用，借助社区工作者和社会组织服务中心托管机构XC机构来开展探索。由于能够临时申请到街道额外的资金支持与充足的人力资源，桐社区的社区服务中心基础设施大为优化，供给社会服务和探索系列志愿服务模式，取得了一定成效，但在过程中却也引发了一系列矛盾。

首先，桐社区的社区财政由于基层社会治理创新工作的展开，在年度财政预算与支出方面并不固化，能够根据需要以“打报告”“要项目”的形式来申请街道财政的资金支持。这实际上也为政府在主导基层社会治理创新的财政资金上开了“口子”，其余城乡社区的书记也意识到这是一个机会，因此也在日常工作中开始向街道“哭穷”，请求街道向其提供财政支持。

其次，基层社会治理创新在H市及M街道虽然是由民政条线主导完成，但是其绩效具有溢出性。当桐社区做出部分治理绩效后，街道的组织条线、妇联条线、文明办条线等科室及负责人开始选择性参与，他们并不参与投入部门资金或人力来支持创新开展，而是争取活动通讯稿的挂名、活动领导出席与讲话。这使得社会事务办的工作人员及其负责领导十分不满。

再次，社区居民利用政府对桐社区在资金、精力的持续注入，也“智慧地”参与到资源竞争的进程中。例如，社区居民拒不缴纳物业费，导致桐社区物业费收取率仅为6％左右，但为应对上级考核和同行参观，街道只得垫付剩余物业费，从而维持社区的基本卫生。此外，在社区公共基础设施供给上，居民也时常发生争抢，比如长时间占用棋牌室、影音室等。

最后，城乡社区治理的“绩效—责任”分配失灵，居民户籍地社区与居住地社区双方产生矛盾。M街道采取“属地责任制”的评估原则，对城乡社区每年度、季度进行考核，东部5村由于村庄空心化、治理负担小、考核压力小，也并不愿意派遣人员进驻桐社区参与治理工作。然而，当被通知接受上级或外地参观时，东部5个农村社区工作人员又将参观地点选定在桐社区，并将桐社区治理的绩效归属自身。

3.基层社会治理创新的意外后果

从上述来看，在2016年以前，M街道实际上仍属于“农村”，在社会管理上强调以“集体制”方式开展自治。以户籍制度为起点的“产权、财政、行政”的制度体系，导致M街道无法应对已然城市化的区域治理格局带来的新治理情境。但由于“产权、财政与行政”各项制度间的互补性效应，街道并未将制度变迁提到日程，而是继续沿袭既有制度。在此背景下对基层社会治理创新进行的资源投放，使得基层各主体的纵向整合与横向协调困境重重，政府、城乡社区、居民、外来社会组织等各主体欠缺有效关联性，在责任与行动上相互“甩包袱”，在绩效与资源上相互争夺。最终，M街道在以“再组织化”为目标开展的社会治理创新，悖论性地陷入了去制度化的松散联结困境中。

四、替代性治理的实践表征及生成机制

面临上述治理困境，XC机构在托管社会组织服务中心一年(2016-2017年)后，由于托管困难、无法实现目标而无奈离场。2017年，XD机构在M街道在“协同参与基层社会治理创新项目委托”的邀请下，联合M街道试图以“不变体制(制度)变机制”的治理创新，化解M街道所面临的治理难题。

(一)“村财居用”与强化社区动员能力

2018年，H市民政局开始通过实地走访、听取汇报、现场评价的定性方式，验收考核各街镇的基层社会治理创新绩效，并要求各街镇提交1-2个试点社区。为此，M街道在诸多城乡社区未积极开展社区治理创新的背景下，只能将桐社区作为试点，桐社区在2016-2017年度财政支持下已然创建了社会组织服务中心、社区养老服务中心基础设施，并建设了2-3个社区党员志愿者团队，创新了“弯腰一秒”社区垃圾清理志愿服务品牌，拥有一定“创新”基础。

但这些社区治理创新绩效并不是服务于社区现实生活，桐社区的社区治理短板是物业管理环节，长期的物业费收缴率低、庭院摆放杂物、居民毁绿种菜，造成社区卫生环境质量堪忧、居民由于环境恶化相互产生争执。为解决此问题，桐社区书记原本是想模仿农村社区设置“环境考核奖”，但社区自身并没有集体经济基础，而街道财政也拒绝补贴此开支。然而，影响居民维持社区卫生的最大动力均是年度奖励，而这些奖励的评估、发放权力在户籍所在的农村社区，但农村社区却并未有保障桐社区卫生的责任，因此普遍不顾实际情况、甚至未经实地评估给农户打出一样的高分，这导致了“环境考核奖”的组织动员失灵。

在M街道的协调下，桐社区与东部5村达成了“村财居用”的治理创新模式，即桐社区确定打分标准，统一对辖区居民进行打分考核，而后将部分户籍在街道其他社区的信息返回原社区，由户籍地的集体经济根据桐社区的一等奖、二等奖等评估结果来发放奖励。这个治理创新举措并未让桐社区介入到农村集体经济的运作过程中，因此既不挫伤农村社区的自主治理空间，又能减轻户籍地社区的管理事项与提升桐社区组织动员力，得到了东部5个农村社区书记与干部的欢迎。然而，桐社区在后续实践中进一步提出，邀请东部5村依据户籍人口在桐社区的人数，根据每户150元/年的标准补贴桐社区服务经费，却遭到反对。

并且，这个创新模式只是城乡社区干部之间达成的合议，并未邀请居民参与讨论，在推行过程中也受到了居民的反对与抵制。在原先均等化的“环境考核奖励”发放模式中，居民更多地将其当作“福利”而非“奖励”；而在桐社区的新举措下，那些被判定为考核不及格而不能得到奖励的农户，开始向桐社区、东部5村反映问题，要求补偿奖金，甚至在桐社区服务中心内吵闹。为避免居民投诉给市级相关部门，桐社区工作者只能弱化卫生考评工作的真实性，将农户分数打到60分以上，确保每个农户最低能拿到三等奖的奖励。

(二)“项目议价”与弹性配置财政

在新的阶段中，M街道在城乡社区内全面推进社区治理创新一方面是为了缓解市级部门对自身的政策执行绩效考核压力，争取在街镇横向竞赛中胜出，在年底获得“民政工作先进单位”的荣誉称号；另一方面也是出于对桐社区中社区工作者普遍反映工作压力过大的回应。

为此，XD机构通过三种方式来实现“增能”。第一，定期开设“书记工作坊”，邀请高校学者与其他城市知名城乡社区书记，为M街道城乡社区书记围绕垃圾分类、社会治理体系建设、组织与动员居民策略、社区志愿服务体系构建等多个角度开展授课与研讨。第二，定期走访村社区，指导挖掘社区资源、提炼社区治理模式，推进社区社会组织孵化培育来承接公益创投项目，以此激发社区治理的活力并构建社区治理的特色性逻辑。第三，围绕自上而下的政策执行与项目落实，临时性开设“政策项目研讨会”，借助专家力量来解读政策、识别关键要素及讲解如何推进政策项目的执行。依托外来治理资源和专业知识的输入，M街道短期内建设了诸多省级与国家级的治理品牌，村社所提交的案例总结专报多次获得H市领导的批示，激发M街道党政领导队伍对社区治理创新的关注。

XD机构采取的是“声誉激励”的方式，动员那些不愿参与社区治理创新的干部——尤其是其中的“一把手”——重视和响应社区治理创新工作，但这并不足以解决他们对集体经济收益损失的顾虑。因此，M街道开始将街道财政资源配置弹性化，与特定社区就特定项目根据社区情况、项目重要性进行“秘密谈判”，约定项目预算金额的街道财政与集体经济的开支比例。例如2020年年底，M街道开始依据省民政厅的政策，改造城乡社区服务中心为“居民会客厅”，首批的两个点分别选定在先社区和场社区，二者均为“村改居”类型的社区。但这两个点的街道财政出资的金额和比例有所不同：场社区刚完成社区大楼的建设工作，可以从集体收益中支取资金来添置家具，街道财政仅补贴了10万元用于购买家具；而先社区则是对原有空间改造难以单独设立新的项目，街道财政补贴了65万元，占据总金额的90％。

弹性配置财政资源从制度上源于街道“一级财政”给定的自由行动空间，因此可以同城乡社区就项目一事一议、协商出资，但其中项目的出资背后并无规则支撑。场社区在得知先社区的项目资金配置后，社区工作者普遍感受愤愤不平，认为街道出资不公平。街道创新“项目议价”治理机制的直接目的是在缓解财政压力的同时将事情做成，因此选择了秘密议价。这种资源配置方式虽然激发了原本不愿行动的城乡社区的能动性，但由于欠缺规则依据，也激发了各个社区的“利益意识”，反复就特定项目向街道申请财政补贴，使得街道财政面临超额开支的风险。

(三)“政社研讨”与弱化行政动员

在M街道内，政府与城乡社区之间并非简单的“控制—依赖”单向关系，村居具有自下而上提出意见与表达诉求的渠道及能力。一方面，在城乡一体化发展进程中，政府需要依靠村居帮助完成动员农民搬迁拆迁、拆除“中小散企业”、协助管理农业公司与种粮大户等经济发展工作。另一方面，那些有集体经济的行政村或社区具有“资源自主性”，社区工作者大多具有本村户籍并愿意担任“守家人”，政府难以通过自上而下的压力来落实上级政府交办的政策与项目。

基于此，M街道在主导基层社会治理创新过程中往往呈现为“商量着来”的现实景象，而非简单的“交办任务—要求实施—验收考核”的强制动员方式。在此政社关系下，那些自上而下难以适应本地情况的政策在执行中会衍生出政社关系矛盾，需要建构协商议事平台化解双方争议与矛盾。

在2018年6月，M街道授权XD机构在社会组织服务中心内筹划“城乡社区善治书记工作坊”，在社会组织服务中心会议室内不定时地围绕特定政策主题，邀请涉及的街道党政部门负责人及其村居书记开展议事，共同探讨上级交办的政策执行细节与方式。这一机制赢得了城乡社区书记的好感，在前期三次沟通中与部门讨价还价，以降低政策执行标准和明确政策执行关键点。

这种方式有助于破解长期基层治理中的政策执行难题，变“管理”为“治理”，但是反复地协商议事、讨价还价，却也增添了政策执行的交易成本。因此，该项机制在后期难以常规化运行，街道党政部门经常会以公务繁忙、时间冲突等理由来推脱，依旧采取政策递送、绩效评估的方式将政策执行压力传输到村居社区。

(四)替代性治理的实践可能及后果

“村财居用”“项目议价”“政社研讨”是M街道联合XD机构所创新出的基层社会治理创新机制，试图调适基层治理格局、原有体制约束、新的治理任务之间的张力。虽然M街道在土地城市化、常住人口城市化的发展趋势中已然成为“城市”，但其产权、财政与行政制度则仍旧保持着“乡土底蕴”。面临着自上而下交办的诸多新政策、项目，M街道只能在不根本改变原有制度的基础上，创新出诸多治理机制予以回应。然而，这些治理创新机制并不是“机制—目标”的线性决策实践，相反呈现为多主体特别是街道部门间、政府与(城乡)社区间、城乡社区间多个治理主体反复博弈的产物，本质在于原有制度所塑造的利益与认知间的妥协与均衡。

治理创新机制的引入可以模糊化原有刚性的制度设置、策略性地调动各个行动主体的资源，也会在过程中刺激各行动主体的意识觉醒与认知学习，为后续的基层社会治理提供了更大的可能空间。然而，治理创新的过程也会不断激活各个主体的“利益意识”，多方治理行动者实际上是想从“基层社会治理创新”中进一步满足自身利益诉求与降低职责压力，在欠缺明晰且稳定的制度规则约束下可能会导致无序博弈，加剧了组织与个体行动者之间的矛盾。“名不正则言不顺，言不顺则事不成”(《论语·子路》)，制度规定了治理活动的合法性与合理性，且通过资源配置支撑治理可能。替代性治理仅从事本主义、便利主义着眼，建设不完全制度化的治理机制，来回应治理问题，虽具有社会性与专业性，但缺乏制度依据，治理行动难以得到“正名”，进而使得治理无法持续“事成”。

替代性治理之所以可能，首先，源于所创新的治理机制是在原有制度基础上做加法，未实质性变革原有各项制度，因此没有损害到其中治理行动者的原有利益。其次，基层社会治理创新虽然为街道及城乡社区提供了诸多新任务，但也同步建立了新的激励结构，例如社会(社区)治理创新成功带来的声誉、横向竞争中的优势、创新资金的汲取等，这有助于调动参与者的投入热情。再次，专业社会组织作为一个外来的基层治理主体，在基层政府授权下能够发挥专业知识的优势、中介协调者的作用，在给定的行动空间中更新治理行动者、参与者的能力与认知结构。其所搭建的教育培训平台与政社研讨平台表征为“社会属性”，而非原有的“政治—行政”属性，这有助于降低基层政府与城乡社区关于治理创新风险水平的判断，让其以“试一试、看一看”的心态尝试性接纳治理创新机制的应用。最后，基于政治体制的支撑，一方面国家治理给基层治理提供了灵活的执行空间，另一方面基层党委政府在辖区内统筹着人力、人事与资金等资源，拥有着多元主体协商互动的边界及最终决策权(见图4)，替代性治理得以可能。

五、结论与讨论

21世纪以来，我国政府先后以“统筹城乡发展”“城乡一体化发展”“城乡融合发展”等政策不断解构城乡二元分割体制。既有研究大多立足于经济权利、社会保障权利等角度，探讨如何解决城乡二元分割体制所带来的城乡经济与社会政策非均等性难题(关信平，2022)。本文通过详细地剖析M街道案例的独特经验，尝试探讨城乡关系体制与基层社会治理之间的理论关联，得出如下三点结论。

其一，以户籍制度为起点，城乡二元分割体制衍生出“产权、财政、行政”分殊的基层社会治理体制。在土地、人口城市化的背景下，旧有的城乡二元分割体制及其内在的制度对基层社会治理活动产生制度性约束，在制度的规则与资源不变情况下，基层社会治理新增的职能会导致基层社会治理中组织、个体行动者间的纵向整合与横向协调困难，诱发基层社会去制度化的松散联结后果。

其二，M街道为调适基层治理新格局、旧有体制约束、政策执行的治理张力，遵从“不变体制(制度)变机制”的逻辑，以替代性治理方式来回应治理困境。这显示出，政府主导的基层社会治理有其自主空间与实践智慧，能够根据地方性需要或情境性问题采用新的机制予以应对，以避免依托制度调整或制度改革解决问题的长期性与不敏捷性。另外，从M街道所面临的情况也可以看到，在原有制度基础不足以应对新的治理现实时，行动者会在非制度化互动时经历一个利益觉醒的过程，即将制度缺失、制度不适合视为自身争取利益的行动空间，这使得原有管控、考核、命令等管理举措效能持续削减，进而需要进一步协商、沟通、参与、合作等。

其三，“替代性治理”是多重因素相互作用的结果，缺乏制度化规则与合法性予以支撑，因而存在不确定性。治理行动能够依赖利益、人治等非制度化的要素而获得成效，虽然短期内应对了临时紧急任务，但由于治理活动的合法性与合理性基础不足，长期则可能会使得基层治理陷入利益博弈的困境中。

总结而言，替代性治理主要是策略性地调整制度执行、采取社会实践逻辑，从本质上是权宜之计，无法给基层治理提供明确具体的制度支撑，进而无法更新内在行动者的观念，使得基层治理结果有较大不确定性与脆弱性。基于对M街道案例的反思，基层社会治理创新绝非简单地将创新出模式、机制作为任务，相反要在创新中探索基层社会治理的可行边界及与外在制度关联，最终由“社会治理创新”走向“社会体制改革”。这需要更高层级的党组织、政府予以重视，以信念伦理与责任伦理通过自上而下的制度创新帮助基层化解制度约束性的治理问题。

于城乡一体化进程中的基层治理工作而言，在产权方面应当提升农民的产权权能，集体经济产生的部分利润以股份分红而非奖励、福利等形式直接发放给农户，农户以股民而非村民的身份和村级集体经济组织互动，从而提升居住地社区对其组织动员提供可能性。在财政方面，在一体化初期，街道(乡镇)需要在壮大发展集体经济同时，以税收政策按照固定比例汲取集体经济的部分盈余，转移给社区作为工作补贴，推进“村财居用”制度化运作；待到街道(乡镇)经济发展水平达到一定阶段，需要逐步确定城乡社区工作服务经费的财政兜底方式，减免集体经济的税收。针对城乡社区公共服务设施建设，街道(乡镇)要根据需求来考量建设的必要性并推进设施普惠化运营，出台具体明确的财政补贴方案，降低“秘密议价”的出现频率。在行政方面，同步强化统筹与参与水平，建立街道(乡镇)党委主导下的基层社会治理委员会，在社会组织、高校等专业机构的协助下分析并制定基层社会治理的中长期规划及年度重点任务，破除部门横向合作障碍、降低城乡社区行政化水平、协同增设与减少村居建制、建设制度化运营的公共协商治理平台，推进以“议题”为引领的共建共治格局创建。破除旧有的城乡二元分割社会治理体制不会一蹴而就，但我们不能仅限于引入治理行动解决问题，而是应当采取如下三个原则推进基层治理创新机制转变为正式制度：第一，正式性，有效的治理创新机制需要邀请利益相关者参与讨论、表决，将其逐步确定为正式制度并向外界公开；第二，体系性，对治理创新机制合理性的考量需要嵌入到各项制度构成的体系中，而非简单地根据事本主义、便利主义去考虑其实用性；第三，参与性，提高制度变革、制定过程中城乡社区自治组织、社会组织、民众的参与水平，在互动和协商中形成共识性方案及方式及其推进主体间的合作，避免自上而下的政策设计与动员执行。在基层治理体系现代化背景下，应进一步运用“制度与治理”的关系性思维而非“问题—机制”设计性思维考量治理难题，如此才有望为基层供给良性的、可持续性的社会治理秩序。

（注释与参考文献从略，全文详见中国人民大学复印报刊资料《社会学》2023年第1期/《社会发展研究》2022年第3期）